政府投资建设项目全过程造价控制探讨

郝婧

（太原市投资和预算评审中心，山西 太原 030000）

0 引言

政府投资建设项目是以财政基本建设资金投入为主要渠道，与一般建设项目相比，更容易受到社会公众的关注，因此政府投资项目也拥有更严格的管理程序，例如立项审批、政府采购、项目评审、工程管理等各个节点均有严格的流程把控。本文根据政府投资项目的特点，探讨政府投资建设项目全过程造价控制的重要性、难点、流程，以及应用的方法与技术手段。希望通过深入研究，为提高政府投资建设项目的管理水平和效率提供有益参考。

1 政府投资建设项目概述

1.1 政府投资建设项目的范围

政府投资建设项目是指由政府部门出资或主导，旨在改善社会基础设施、推动经济发展或提供公共服务的项目。这类项目在现代社会扮演着至关重要的角色，涵盖范围广泛，包括道路、桥梁、水利、能源、环保、教育、医疗等各个领域的建设与改造。政府投资建设项目的核心目标是满足公众需求，提高人民生活水平，促进社会全面发展。这些项目常常由政府提供资金，或联合私营企业合作，力图推动城市和乡村的可持续发展。

1.2 现阶段政府投资建设项目的造价控制难点

1.2.1 项目决策阶段的控制难点

结合大量政府投资建设项目的工程实践可以看出，决策阶段的造价控制对投资者正确控制投资目标金额具有重大意义。但大部分政府部门缺乏专技人才，编制项目可行性研究报告时，为了推进项目实施，夸大社会效益、压低估算金额、风险性分析不够深入，无法正确评价项目的长远社会效益和经济效益。同时决策程序本身不合理，对项目投资资金核算准确性困难，相关利益主体分散关注点不同等原因，也会造成投资项目决策困难或决策失当。

1.2.2 项目设计阶段的控制难点

设计阶段是建设工程由设想变为实际具有决定意义的工作阶段，是造价控制的关键一环，而现阶段存在一些导致造价失控的因素，例如为了保证工程按照重大时间节点完工导致的设计时间不足、深度不够，增加了施工过程的变更；设计方案重技术轻造价等，此外设计人员的素质对造价的影响也不可忽视。

1.2.3 项目实施阶段的控制难点

在招投标阶段，确定合适的承包单位是建设过程中的重要一环，对于政府投资项目而言，有时出于本地企业保护或者依据惯例，容易忽视承包单位与项目的匹配度；对于工程量清单、招标控制价以及合同订立的核查，由于缺乏专业人才把关，不易分辨清单列项、暂列金金额设置和合同编制是否得当等问题。

在施工阶段实施过程中发生的签证、设计变更以及补充合同增加的工作内容都会对总投资产生影响。设计阶段深度不足的影响在实施阶段展漏无疑，工程量增加，施工措施变化等情况均有发生。此外工期缩短、质量升级、不当索赔、资金拨付不合理、非原施工范围的工作内容并入补充合同等因素造成的投资增加也时有发生。因此在这一阶段，如何约束上述因素引起的投资增加成为造价控制的重点。

1.2.4 项目结算阶段的控制难点

结算阶段的造价控制工作重点在于根据合同、竣工图等相关文件和法律法规、行业规定，对量与价进行核定。该阶段是考察项目实施过程中有效造价资料留存完整性和结算依据合理性的重要节点，均对造价金额有所影响。同时对工程量计算规则、定额使用合理性、设备材料价格的裁定也都直接关系到项目总投资的金额确定。

由于政府投资项目多是为社会提供服务，对造价的管控应是造价、工期、质量三位一体的综合管理。因此如何将有限的资金合理分配，使得项目能以尽可能经济的方式实现最大的社会效益，是当前需要不断探索的努力方向。

2 全过程造价控制的重要性

全过程造价控制是指一个项目从规划到竣工交付的整个生命周期中，通过有效管理和控制项目各项造价，确保项目在预算范围内高质量完成的过程。该方法的重要性在于它对项目成功存在直接影响。首先，合理的造价控制有助于确保项目在预算内完成，降低资金管理的风险。可通过对建设项目资源的有机整合，优化资源配置，确保资金投入的合理性和科学性。其次，通过全过程的造价控制，可以实现良好的动态经济管理，能够满足较好的时间进度和质量要求，提高项目交付的稳定性和可靠性。最后，全过程造价控制也有助于提高资源的利用效率，降低浪费，对于社会的资源可持续利用均有积极的意义。

3 全过程造价控制流程

随着城市基建项目建设规模的扩大和项目管理精细化要求的提高，全过程造价咨询将成为未来造价控制的主要趋势，若想对政府投资建设项目实施行之有效的造价控制，就不能只着力于某一阶段的造价管理，而应在项目的不同阶段进行逐步地优化和控制。

3.1 前期准备阶段的造价控制

在政府投资建设项目的立项和可行性研究阶段中，全过程造价控制有助于对项目进行全面的经济评估和风险分析。首先，对项目的投资成本进行准确预测，包括土地购置、基础设施建设、施工费用、设备采购等。通过科学合理的成本估算，充分进行技术经济方案对比，避免项目预算不足或过度投入的问题，确保项目的资金可行性。其次，充分考虑风险因素，制定风险应对措施，降低项目实施过程中的不确定性。此外，基于政府投资项目的特性，要对项目的经济效益和社会效益进行综合评估，选择对社会最有价值的项目[1]。

3.2 设计阶段的造价控制

设计阶段的工作重点是对评价项目的资源配置优化情况，审核设计图纸，根据项目要求确保设计方案和施工图纸质量高，安全性好。施工阶段引起设计变更与工程变更的原因主要是由于现场勘察设计成果没有全面反映出项目特点所致，无法对不可预见引起造价变化的事项提前预防。因此在此阶段需着重评估投资金额，在初设阶段进行设计方案的技术经济比选，随后对选定的设计方案进行优化；同时要审核施工图纸的完整性，方便招投标阶段的工作开展[2]。

3.3 实施阶段的造价控制

实施阶段是政府投资建设项目的核心阶段，也是造价控制的重要环节。在实施阶段，全过程造价控制涉及招投标与合同管理、进度与质量控制以及变更管理。

首先，在招投标与合同管理方面，全过程造价控制有助于选择合适的承包商和供应商。通过合理的竞争和招标程序，政府可以获得最优质、最具性价比的服务和产品。其次，在进度与质量控制方面，要监控项目的实际成本和进度，及时调整项目计划，确保项目按时按质完成；同时对项目的施工进度和质量进行实时监测和评估，及时发现问题并加以解决。最后，在变更管理方面，要合理处理项目变更，避免因变更导致的成本增加和项目延误。

3.4 收尾阶段的造价控制

收尾阶段是政府投资建设项目的最后阶段，也是全过程造价控制的总结和归纳阶段。在收尾阶段，全过程造价控制涉及竣工决算和结算与验收。在该阶段，首先要对整个项目的成本进行总结和核算，与前期预算进行比对，查找成本差异并进行分析，为今后类似项目提供经验教训。其次，在结算与验收方面，要确认项目的最终成本和质量，对项目的各项费用进行结算，确保项目的交付和验收达到预期目标。

4 全过程造价控制方法与技术手段

4.1 完善政策制度，使其与全过程造价控制方法相适应

作为政府投资项目，经济性、效率性和效果性比一般投资项目要更受关注，因此如何加强对项目的监督管理成为社会经济管理的重点。在这方面，可通过以下要点进行优化：首先，要加强审计部门对政府投资项目造价控制的监管。项目开工前要确定项目资金落实情况，具备开工条件后方可上马；在建过程中及时纠正存在问题；决算时要核查决算资料是否真实完整合规，核实资金使用的合理性。其次，针对政府部门造价控制专业人才的短缺问题，建议放开政府投资项目的咨询服务市场，令市场公开平等地进行竞争；同时建立独立的专家论证和评估体系，对不同项目运用不同评价指标体系，提高项目决策的合理性和科学性。此外，要加强法律和造价相结合的动态风险管控机制，以合同管理为手段，造价管理为核心，做好政策与合同的衔接，合理设计合同条款，厘清合同执行过程中各种纠纷与变动的责任主体，引导造价变化的合法合理性[3]。

4.2 培养复合型人才，以满足全过程造价控制要求

政府投资项目的造价控制属于知识密集型工作，核心要素是专业人才。在对影响全过程造价控制实现因素的探究过程中发现，人员素质对全过程造价控制集成性的实现有重大影响。造价控制人员主体的统一是影响全过程造价控制各阶段专业工作开展、造价控制目标实现、信息集成的关键，而影响上述工作成果的主要因素是咨询人员的专业技术和综合素养[4]。

目前行业内普遍存在专业知识面窄、年龄老化、兼职挂名人员多、专职人员少、综合素质不高等问题。很大一部分从业人员对工程技术知识的认识深度和广度不够，局限于算量套价的传统工作中，没有能力从造价控制的高度上对设计和施工方案提出优化建议，在工作中法律观念和知识运用不足。2020 年7 月为充分发挥市场在资源配置中的决定作用，住建部发布了工程造价市场化改革方案，提出逐步停发预算定额，这也对从业人员的能力水平提出了更高的要求。因此为了能适应未来市场发展的需求，需尽快根据《建设项目全过程工程咨询标准》的要求，在从业人员知识能力和结构上做调整，除了掌握工程技术和算量计价的基础知识外，还必须学习项目管理的相关内容，了解政策制度、财税、法律知识，扎实做好市场询价，掌握市场行情，培养富有实践经验的高层次复合型的技术管理人才。

4.3 充分运用技术手段辅助决策管理

全过程造价控制涉及政府投资建设项目项目的各个阶段。为了实现造价控制目标，需要采用多种方法和技术手段来支持和辅助决策与管理。在此过程中，成本估算与预测技术、价值工程与优化设计、风险管理与风险评估以及信息技术在造价控制中的应用都发挥着重要作用。在项目的前期准备阶段，可通过成本估算与预测技术对项目的可行性研究和投资进行估算，初步确定项目的成本范围和投资计划。在实施阶段，通过对项目进度和资源投入的控制，可及时预测项目的最终成本。在项目设计与规划阶段，通过价值工程的应用，可以最大限度地满足项目的功能需求，同时降低成本，实现资源的高效利用。优化设计则是在项目实施阶段，根据实际情况对设计进行优化调整，以适应项目的进展和需求变化，进而达到成本控制的目标。政府投资建设项目面临着各种不确定性和风险，如市场风险、技术风险、政策风险等。全过程造价控制需要对这些风险进行评估和管理，制定相应的风险应对措施，降低风险对项目的不利影响。因此风险管理与风险评估的科学性和全面性将决定项目的稳健推进和成功实施。

在项目的整个建设过程中，信息的科学性与准确性是准确决策的基础，而信息的科学性与准确性又来源于信息的广度与有效管理。因此要进行准确决策，一定要建立有效的信息管理系统。在新时代背景下，得益于互联网的发展，我们可以运用行业大数据、智能算法、BIM 模型等新技术，建立数据信息库。可以将BIM模型作为载体，通过建立集成数字管理平台，对工程造价实施集成化管理，将决策咨询、设计管理、施工管理、招标采购等进行统筹管理，形成全过程造价控制管理系统。这样有利于改变信息流动的单向性，实现项目参与人员的信息共享，减少信息传递过程中失真和沟通成本的问题[5]；同时管理过程中产生的成果文件和过程资料等可纳入各个工作模块，形成造价指标数据库、项目特征数据库等子数据库，以此搭建各区域内建设项目的数据中心，用于指导其他处于决策阶段的项目，优化决策结果，实现信息流向前端移动。

5 结语

经分析，可知政府投资建设项目的全过程造价控制的重要性和必要性。通过剖析项目前期准备、实施阶段以及收尾阶段的造价控制难点，明确了通过精细管理和控制，可以实现项目的预算合理、进度高效、质量可靠。在未来的项目管理中，将继续强调全过程造价控制的重要性，充分发挥成本估算与预测技术、价值工程与优化设计、风险管理与风险评估以及信息技术在造价控制中的作用，培养与全过程造价控制相适应的复合型人才，在政府政策制度的引导下，以不断提高项目的管理水平和成本控制能力，为社会的可持续发展贡献更多的价值。只有通过不断探索和创新，才能更好地应对日益复杂多变的项目管理挑战，实现政府投资建设项目的长期稳健发展。