浅析机关、群团赋码工作法律属性

李志武

（湖南省委编办，湖南长沙 410000）

机关、编办直接管理机构编制的群众团体统一社会信用代码有关工作（以下简称机关、群团赋码工作）是2016年编办增加的一项新职责，具体由事业单位登记管理机关承担。与事业单位法人登记工作形成鲜明对比的是，该项工作的法律性质在政策法规层面一直没有得到明确,这给实际工作带来一定困扰，比如机关、群团赋码工作可否同事业单位法人登记一样适用行政复议、行政诉讼等有关行政救济制度，这涉及如何定位机关、群团赋码工作法律属性。

一、机关、群团赋码工作的主要内容

（一） 机关、群团赋码制度的政策背景。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出“建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度”。2015年，按照《国务院机构改革和职能转变方案》和当年的《政府工作报告》要求，国务院印发《法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案》（国发〔2015〕33号），明确各级编办负责机关、群团统一社会信用代码工作。为贯彻落实国发〔2015〕33号文件精神，中央编办于2016年印发了《关于开展机关、编办直接管理机构编制的群众团体统一社会信用代码的通知》（后简称《通知》），明确全国各级编办按照分级管理原则，全面启动实施机关、群团赋码工作，并决定由国家事业单位登记管理局承担中直机关、群团赋码工作。《通知》还明确了机关、群团统一社会信用代码证书样式和印制要求，以及赋码工作服务指南。根据各地反馈的执行情况，国家事业单位登记管理局于当年制定了《机关、群团统一社会信用代码赋码工作有关问题办理意见》，进一步明确机关、群团和一些特殊机构的赋码工作原则和要求。2018年，中央编办、国家发展改革委等17个部门联合印发的《关于在办理相关业务中使用统一社会信用代码的通知》（发改办财金〔2018〕277号）强调，机关、群团原先的组织机构代码证书自2018年6月停止使用。地方层面，陕西、上海、青岛等地出台了本地党政群机关统一社会信用代码管理办法，增强赋码工作的规范性。

（二） 机关、群团赋码工作有关内容。根据前述国务院和中央编办对该项工作的制度设计，机关、群团统一社会信用代码是组织机构代码的“升级版”，它将原先的9位数字或字母组成的组织机构代码变更为18位数字或字母组成的统一社会信用代码，具体包括登记管理部门代码、机构类别代码、登记管理机关行政区划码、主体标识码（组织机构代码）、校验码5个部分，并使用二维码防伪标记。在适用主体方面，赋码机关为各级编办，具体由各级事业单位登记管理机关承担相关赋码工作。在中央和省级层面，事业单位登记管理机关一般为编办的内设机构；市、县两级，一般是编办加挂事业单位登记管理机关牌子。在适用对象方面，赋码对象主要为党和国家机构，具体包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关、群团机关［1］，部门管理机构和行政机关下属的独立行政机构等也在赋码范围内，此外还有具备行政机构性质的挂牌机构、保留牌子机构、挂靠机构、议事协调机构、临时机构、分支机构、派出机构、部分内设机构、乡（镇）机构等特殊机构。在适用程序方面，赋码工作总体上分为初领、变更、撤销、补（换）领等情形，其具体实施程序和流程包括申请、受理、复核、发证，相比一般的行政许可事项，少了核准、公告两个环节。其中，受理方式以依申请为主，即以机关、群团自愿申请为赋码发证的前提条件。在适用事项方面，赋码事项主要指证书刊载事项，具体有统一社会信用代码、机构名称、机构性质、机构地址、负责人、赋码机关、发证日期等7项内容。证书有效期限一般为长期，特殊机构的证书则为3年。在适用领域方面，机关、群团一般在向政府部门及金融、电信、交通、教育、医疗等单位办理相关业务时，需要出示统一社会信用代码证书。一些地方实施细则明确适用的范围更广泛，如《陕西省党政群机关统一社会信用代码管理办法实施细则》，规定进行刻制印章、办理保险、国有资产登记管理和统计登记土地房产登记管理事宜和法律诉讼、公证事宜等活动时均需向相关部门出示统一社会信用代码证书。可以说，机关、群团赋码工作属统一社会信用代码制度范畴，是以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码重要组成部分，也是编办面向机关、群团开展的一项常态化工作。社会信用代码是由编办根据国家标准编制，向每一个机关、群团存续期间赋予的全国范围内唯一的、终身不变的法定身份识别码［2］，其作用是解决登记管理部门之间“信息孤岛”问题，实现信息共享，便于行业管理和社会识别。

二、机关、群团赋码工作的法律特点分析

从前述对机关、群团赋码工作相关内容的介绍，可以看出其在法律层面具有如下五个方面特点。

一是合法性。该项工作主要依据为国发〔2015〕33号文件，虽然它并不是严格意义上的立法文件，但它是国务院按照法定权限和程序并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，总体上属于行政法的范畴，准确而言就是行政规范性文件。根据《国家行政机关公文处理办法》第2条规定，国发〔2015〕33号文件具有法定效力，是依法行政的重要体现。而且这种法律效力与国务院发布的命令具有相同法律位阶,并高于行政规章和地方性法规［3］。因此，机关、群团赋码工作具有法律从属性，是依法作出的行为。

二是特定性。机关、群团赋码工作是针对特定组织与特定事项的处理，其赋码的对象主要是党政群机关，也就是纳入机构编制管理的机构，而不是个人和其他社会组织。机关、群团赋码，实际上是编办赋予机关、群团一种“数字身份证”，就如同公安机关给公民颁发居民身份证一样。

三是单方性。虽然编办是党的工作机关，但这并不影响其享有和行使行政职权。相关的法律法规如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《事业单位登记管理暂行条例》等明确编办具备法定的机构编制管理和事业单位登记管理职能。国发〔2015〕33号文件和《内蒙古自治区组织机构统一社会信用代码管理办法》等有关统一社会信用代码管理政策文件，均明确编办为登记管理部门。而且，机关、群团赋码虽以其申请为前提，但这种申请对编办是否赋码并不起决定作用；换言之，是否赋码完全取决于编办，编办的决定直接确定了该项工作的法律结果，该决定不必与机关、群团协商或征得其同意，即可依法自主作出。

四是外部性。在机关、群团赋码工作中，编办与申请对象机关、群团之间并不存在领导与被领导、上级与下级等法定隶属关系，而是一种业务上的指导关系。同时，是否赋码也直接影响着申请对象切身利益，比如在涉及金融、电信、交通、教育、医疗等单位办理相关业务时，就需要查验机关、群团是否持有统一社会信用代码证书。此外，从前述内蒙古出台的政府规章中对伪造、冒用、转让、出租组织机构统一社会信用代码的行为规定的行政处罚来看，机关、群团赋码工作是外部行为的性质也得到了侧面印证。因为，只有外部行为才会涉及行政处罚，其影响行政相对人一方的权益，或者赋予、剥夺其权利，或者增加、免除其义务，而内部行为一般不会影响行政相对人一方的权益，其影响力所及的范围仅仅限于行政组织系统内部［4］，不存在行政处罚。

五是无偿性。中央编办和地方各级编办在颁布的赋码指南中，都明确该项工作不收费，即编办并未向申请对象机关、群团收取任何费用，其中有关证书的工本费用等均由财政承担，属于无偿性工作，这也符合行政行为有关以无偿为原则、以有偿为例外的特点。

三、机关、群团赋码工作法律属性的界定

如前所述，机关、群团赋码工作属于一种外部行为，更为准确地说，是一种具体行政行为。而具体行政行为的范围和种类比较多，至少有十余种，从机关、群团赋码工作法律特点和编办职责判断，它可能主要涉及行政许可、行政确认这两种具体行政行为。

（一） 机关、群团赋码工作不是行政许可。机关、群团赋码工作直接的结果体现在给党政群机关颁发统一社会信用代码证书上。该项工作在受理方式、办理程序、赋码事项等方面，和行政许可非常相似，但其本质上并不是行政许可，因为行政许可是准予从事特定活动，而赋予统一社会信用代码证书是为了便于编办对机关、群团进行政务信用管理，也是便于机关、群团从事一些民事活动。对此，陕西省委编办于2016年出台《陕西省党政群机关统一社会信用代码管理办法实施细则》，强调统一社会信用代码证书是党政群机关在社会信用管理和政务民事活动行为过程中“身份”识别的合法凭证。但不能将是否持有统一社会信用代码证书作为判断机关、群团法人身份的标准，机关、群团并不能以统一社会信用代码证书来证明其具备法人资格。无论机关、群团是否持有统一社会信用代码证书，并不会减损或增加其作为民事主体享有的权利，也不会影响其法人资格的确认。换言之，不管机关、群团是否持有统一社会信用代码证书，作为民事主体享有的民事权利和组织身份都是一样的。

此外，原国务院法制办2004年8月在《对行政许可法有关法律条文理解问题的答复》中也明确指出：“行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为，不包括对民事权利、民事关系的确认，因此组织机构代码不是行政许可。”统一社会信用代码证书是组织机构代码证书的承接和升级。由此可见机关、群团赋码工作并不是赋予机关、群团组织法人身份的行为，赋码目的也不是为了让机关、群团具备从事某种活动或实施某种行为的权利、资格，因此机关、群团赋码工作并不属于行政许可范畴。

（二） 机关、群团赋码工作属于行政确认。接下来，可考虑的是机关、群团赋码工作是否属于行政确认。对于何谓行政确认，官方至今尚无统一定义。学术上一般认为，行政确认是指通过对行政相对人的法律地位、法律关系或者法律事实进行甄别，使行政主体能够确定、认可、证明（或否定）行政相对人的权利或者具有法律意义的资格［5］，是对行政相对人即有法律地位、权利义务的确定和认可，具体形式有确定、认可、证明、登记、批准、鉴证、行政鉴定等。与行政许可一样，行政确认是一种行政管理手段，在社会治安、卫生、劳动、经济、社会救助、信用等领域广泛适用，比如公安机关颁发居民身份证、民政部门颁发结婚证等。与行政许可不同的是，行政确认主要是确认行政相对人的原有权益，它塑造着行政相对人权利“从有到有”，而非“从无到有”［6］。统一社会信用代码证书是针对机关、群团在社会信用管理领域采取的一种外部行政管理措施，如同居民身份证、结婚证一样，是对行政相对人民事权利、民事关系的一种确认，进而言之就是对机关、群团法人资格的确认。根据《民法典》第97条“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”的规定，机关法人的资格无须核准登记，实践中主要以党委、政府印发的机构设置通知、“三定”规定等相关批准成立的文件作为法人资格的依据。至于群团的法人资格，根据《民法典》第90条有关社会团体（群团是社会团体的一种）法人资格的相关规定，可分为依法需要登记和依法不需要登记两种。按照国务院《社会团体登记管理条例》第3条规定，如共青团、妇联、工会等纳入机构编制核定范围的社会团体，并不需要进行登记。这些社会团体，正是机关、群团赋码工作范围中所指的群团，根据《民法典》第90条规定，从依法成立之日起就具备法人资格。实践中，这些群团一般以机构改革方案、机构编制批复通知等文件作为其成立的依据。国务院、中央编办有关机关、群团赋码工作的制度设计，虽然要求统一社会信用代码全覆盖，但对未申领、变更、撤销和补（换）统一社会信用代码证书的机关、群团，并未明确有关法律制裁措施，这与符合事业单位法人登记条件而未申请法人登记（含设立、变更、注销登记）的事业单位需要接受法律制裁的规定有所不同，这正是行政确认法律效果的体现。此外，机关、群团赋码工作也是通过颁发统一社会信用代码证书对外确认或宣示机关、群团的身份，是对该组织现有的法人资格从法律层面予以承认或确定，其目的并不是为该组织额外设定权利和义务，也不是为了建立、改变或者消灭该组织的法律地位、法律身份。

综上，从法理层面和实践工作层面来说，机关、群团赋码工作应当是一种行政确认，而不是行政许可，也不是机构编制审批等内部管理行为。按照行政确认一般的分类，机关、群团赋码工作属于依照申请的行政确认和独立的行政确认。