研究型审计服务国家治理理论探索

□文/ 漆瑜玥

（西安石油大学 陕西·西安）

［提要］审计工作报告是对审计工作的集中统一领导，继续立足经济监督定位和推进审计的全覆盖，深入开展研究性审计，提升审计工作质量和水平。本文阐述研究型审计在国家治理方面的背景及研究意义，从国家审计与国家治理的关系、研究型审计与国家治理的关系两个层面分析国家治理进程中开展研究型审计的目的与内容，指出研究型审计服务国家治理的问题，并提出解决路径。

一、研究背景及意义

（一）研究背景。2023 年来，习近平多次在审计工作上进行重要讲话，对审计反映的重大情况、重大问题作出重要的指示批示。李克强在会前听取了审计工作汇报，高度肯定2022 年工作，对2023 年工作也提出了明确要求。审计机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届全会精神，认真学习贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面把握扎实推进中国式现代化对审计工作提出的新要求新任务，立足经济监督定位，聚焦财政财务收支真实合法效益审计主责主业，深入开展研究型审计，更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用，以有力有效的审计监督服务保障党和国家工作大局。审计工作的进展离不开党的有效引导。党的十九大以来，在党中央积极领导下，中央审计委员会推动审计体制实现系统性、全方位的重组结构，开辟出了一条审计的新道路，审计工作取得历史性的成就，发生了历史性的变革。

（二）研究意义。本文以研究型审计服务国家治理为主要研究对象，采用理论方面的深究与实地操作的实践方法相结合，对研究性审计的目的以及内容，现阶段存在的相关问题以及解决路径进行探讨。落实并深入分析研究型审计，才能推动审计高质量发展，同时也要重点突破、抓好当前，促进研究型审计在国家治理层面发挥广泛、独特的作用。研究型审计是推动新时代审计事业高质量发展的必经之路。审计工作立足做到如雷贯耳，坚持依法审计，发扬奋斗精神，增强审计工作中的本领，使审计人员在审计监督上更加有效，审计也为服务保障党和国家工作大局奠定了坚实的基础。

党的二十大报告强调：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”，为今后的审计工作明确了目标与方向。新时代新征程，必须坚持围绕党和国家中心工作开展审计，推进审计工作高质量发展。加强顶层设计、谋好长远、重点突破、抓好当前。会议中强调的任务部署必须落到实处，将审计目标作为中心导向，做好审计的任务要求，充分发挥审计在反腐治乱方面的重要作用，才能以开局之势成为开局的开头弓，助力开局之年成为有效力的一年。

二、研究目的与内容

（一）国家审计与国家治理。目前，面对国家的新形势，党中央对审计项目组在“国家治理”内容上进行了深入的研究分析，并提出了具有中国特色的国家治理方案。国家审计是国家治理最基本最重要的途径，目前审计正面临体质转型的现实挑战，怎样有效运用和发挥国家审计在国家治理中的作用，基于审计治理目标体系对国家治理体系的运行过程及效果进行审计评价、反馈，进一步完善国家治理体系。习近平指出，审计是党和国家监督体系不可或缺的重要成分。国家审计在国家体系中有着最基本的制度体系以及广泛的应用，这一制度有助于构建完善符合国家治理要求的监督机制。只有国家审计的审计职能在国家治理上得到充分有效的发挥，国家治理才能够更好地适应新时代的发展要求；同时，国家审计必须坚持以服务国家治理的目标为导向，才能实现审计工作的长远发展。从国家治理角度来讲，国家审计具有社会方面、政治方面、法律方面、经济方面、文化方面等多重属性，国家审计负责监督财政资金的利用和公共权力的运行，同时跟踪落实各项治理方针政策，向政府相关部门及时跟进并反映情况、揭示问题、防范审计中的风险，能够有效提升国家治理的效果。

在新的发展阶段，国家审计在国家治理进程中发挥职能作用主要体现在两个方面：一方面国家审计能够有效维护国家治理秩序。国家审计依法运行监督制约行政权力，建立健全问责制度，监督市场运行情况预防经济风险的产生，维护社会主义市场经济秩序。国家审计通过审计结果公告、审计问题整改情况公示等向社会披露信息，保障人民群众对国家治理的知情权与参与权，从而让人民群众明晰事实，有依据地处理相关问题，有利于社会的需求与公平。另一方面国家审计能够显著提升国家治理效能。过去，国家审计以查错纠弊为主要审计职能，过去的审计工作仅局限于财务报表的纠错上，其结果也缺乏准确性、独立性，传统的审计方法已经无法适应目前快速发展的商业模式。因此，国家审计的监督职能能够更好地处理过去审计工作中存在的弊端，国家审计加强监管是审计工作亟待解决的问题。国家审计是实现国家治理从制度优势转变为治理效能的重要保障。针对现实的要求，审计工作理应更加注重对问题的进一步研究分析，以便更好地适应新环境、履行新职责，进而提升审计成果的前瞻性、针对性、建设性。

（二）研究型审计与国家治理分析。研究型审计坚持自我革新以保持生机活力，研究型审计是国家审计的创新性发展路径，对于推进国家治理体系以及在审计方面的治理能力有着不可小觑的作用。研究型审计的基准点在于审计实践，在审计工作项目中，审计人员应具备研究性思维，灵活掌握并合理应用审计的研究方法，针对审计项目进行调研分析，边审边研究，审计实践与研究分析相结合。

研究型审计与国家治理实现经济由快速到高质量发展的目标相适应。在社会主义进入新的发展阶段期间，国家治理提出新的发展理念，对审计工作高质量发展有更深远的目标：在审计理念上将审计对象以及所处的环境看成一个整体进行分析，站在全局的角度去分析问题，对审计中的事物相关性进行分析研究，同时在研究实践过程中也应与政策相结合进行统筹规划、追踪落实审计任务，研究把握审计促进高质量发展的内在机理和方法路径，将国家审计从传统的工具理性转化为价值理性和实质理性，增加审计建议的价值，进而适应高质量发展的要求。具体来说，在审计立项时首先确定审计工作的目标与要求，通过观察、调查、研究数据分析等实验方法进行事前的研究分析预测；事中设计科学合理高效的审计方案去实施审计程序，形成有效力的审计成果；事后积极关注审计对象出现的常见问题并进行整改和总结，以便于后续的成果利用。在新时代，国家治理要求继续全面深化体制机制改革，研究型审计注重从本质问题中进行总结提炼，准确揭示问题成因，掌握普遍规律，以此分析体制机制层面存在的短板，有针对性地提出完善建议。

三、研究型审计存在的问题及解决路径

（一）问题分析。在政治意识、监督意识、质量意识方面有待加强。政治意识需要跟着党和国家走。从政治角度去看待审计问题，认真做实审计工作。运用政治的眼光看待和分析审计工作以及经济社会层面存在的问题，以明晰的眼光去发现审计中有苗头的问题，并在经济监督中体现政治目标以及要求。

审计监督意识是审计工作中必不可少的。在研究型审计中，审计监督问题也是一大难题。随着国家体制制度的加强，审计监督也应该不断加强，但是仍有部分审计人员忽略审计监督职能带来的效力，没有重视监督职能的效用，因此在审计执行工作上存在许多问题。

审计质量是审计工作不可或缺的重要指标，是审计权威性和公信力的根本保证。研究型审计是实现现代化审计的目标导向，审计部门对于审计质量的认识还存在一定的局限性，审计人员的审计意识还有待提高。为了适应社会的发展需求，对审计质量也应该有更长远的要求以及更深远的考虑。

在审计项目中，专业结构存在着不平衡不合理、跨学科创新型人才短缺的局面。对于审计人员的学习培训存在一些弊端，许多人员是为了完成任务而工作，没有更好地进行审计内容的扩充和学习培训，使得在审计工作中的思维非常局限；考核机制以及审计人才的质量评价还有待提高，许多项目组还未能实现考核与薪资奖惩挂钩，没有起到工作中的指向性作用；国家的数据平台大多数缺乏共享意识，在综合性方面、复杂程度方面还存在不少审计难题。

（二）解决路径

1、强化政治意识，深化政策研究。做好研究型审计必须把研究方向集中到党中央、国务院提出的关于审计工作以及行业的要求，在审计今后的发展以及政治方向上有着明确的目标，在审计研究上保证不偏向、不走样。要坚定审计工作的正确政治方向，铭记审计机关的政治属性以及审计工作的职能，明确“两个确立”的重要意义，不断提高政治方面的判断能力、领悟能力以及执行能力。坚决扛起审计监督的政治责任，从政治角度去看待审计问题，认真做实审计工作。运用政治的眼光看待和分析审计工作以及经济社会层面存在的问题，以明晰的眼光去发现审计中的问题，并在经济监督中体现政治目标以及要求。要全面准确了解审计对象主责主业，充分开展审前调查，围绕审计对象主责主业，把党中央、国务院对该行业领域的工作要求和各级党委政府的工作部署融入审计目标，统筹考虑目标任务、工作切入点以及审计预测结果。认真应对被审计单位相关政策、制度及背景，深入研究审计对象的历史背景、发展现状、职责要求以及管理方法，建立完善统一高效、融会贯通的审计对象基本信息、财务数据和业务数据资料库，为研究审计对象、预测审计热点、确定年度计划提供基础保障。

2、强化监督意识，深化过程研究。审计监督专注于经济监督，深入发展研究型审计，需要研究发挥审计监督作用的计划框架、目标要求、重点内容、实现路径等，以高效有力的审计监督，确保执行、促进审计工作的发展。以审计项目为基础，以审计实施方案、审计报告、审计专报、项目后评估报告4 个载体为依托，切实把研究审计思维转换为具体工作，努力做到审计立项站位高、关注内容方向准、提出建议落实、成果利用效果佳。要精准研究策划每年的审计工作以及项目，坚持把审计项目计划作为研究的定位和定点，围绕审计署项目计划安排和党委政府中心工作，关注国家出台的政策、重大战略、重点资金、重大风险防范，全面组织审计项目的深入调研，合理有效制定年度审计计划。深入研究提炼审计中存在的常见性、偏向性问题，坚持从体制机制制度方面剖析原因，提出真正有价值、可操作、能落到实处的审计建议，对审计中存在的问题进行规范制度管理，促进审计工作的改革创新，尤其要发挥审计建议在综合报告、专报中为党委、政府提供宏观决策依据的建设性作用。坚持把审计整改作为研究的关键点，推进审计整改，促进审计质效提升。设立整改督查牵头部门，探索审计整改标准化体系建设，实现审计机关有效管理、结果分析、整合报告等“一网通办”，把提高审计整改工作效率落到实处。充分发挥审计委员会各成员单位作用，将审计发现问题整改情况纳入效能目标管理考核，纳入纪检监察、巡视巡察日常监督和各类调研、督导、督查及“回头看”的“必谈”“必听”“必核”内容，推动将审计整改更好地转化为治理效能。

3、强化质量意识，深化质效研究。审计质量是审计工作不可或缺的重要指标，是审计权威性和公信力的根本保证。研究型审计是为实现现代化审计的目标导向，因此审计部门应该加强对审计质量的重视，让每个审计人员树立审计质量的意识，从而深化质量效用的研究。这样的举措是为了适应社会的发展，也能够更好地服务改革发展的必然要求，更是审计机关创新理念、自我完善的有效途径。要强化大数据审计思维，加强审计信息化建设，深化数据采集和分析管理，积极实施数字化审计方式，所有审计项目需要在审计工作方案中明确具体目标、重点内容以及实施方法。审计项目组应成立数据分析小组，制订研究数据审计方案，明确大数据分析指导，总结归纳大数据的具体应用，并推广研究型审计的价值导向。研究型审计本就是一个多元化治理体系，为了使国家审计更好地适应国家治理，建设多元化的研究型审计是必不可少的内容，同时也离不开党和国家在研究型审计方面共同协作、相互交流的治理成效。

4、强化研究复合型人才队伍。首先，审计团队需要吸收专业化的复合型人才，增加创新型人才，提升审计组内部专业性人才的比例，解决内部专业人才的缺乏；其次，应该构建审计项目的多方位培训，引导审计人员积极学习，促进审计人员专业知识的深化以及扩充；再次，建立全方位的审计人才质量评价体系和考核机制，实施从培训到实务的全过程跟踪考核评价，必要时引入外界评价，激发审计人员的主观能动性；最后，应借助国家数据共享平台等，充分利用前沿信息技术，建立研究型审计专家库，在项目审计中引进专家库人才，以应对综合性强、复杂度高的审计难题。为提升审计人员的研究素养，审计机关、教育机构等各相关方应重视解决研究型审计理论与实践脱节的问题，高素质的审计人才不仅要擅长研究型审计理论分析，通过理论研究提升实践能力，而且要掌握由实践到理论的转化。对于如何建立更加完善的研究型复合型审计人员队伍，需要从人员自身以及审计团队的集体素养去研究，通过自身的学习以及团队的力量才能使审计质量有所提高，增强审计监督的有效性。审计质量的高效才是研究型审计服务于国家治理的有效保障。

理论与实际应相互合作，共同创新审计人才培养模式和审计学科体系设置，转变人才管理理念和领导策略。与此同时，也要尊重审计人员自身优势与弱势，对审计项目的人才进行差异化培养。在培养复合型人才时，国家应明确对研究型审计人才的培养目标，审计人员必须坚定在创新发展方面有目标有方向的积极价值观，通过培训以及团队合作学习培养审计人员战略风险意识。除此之外，必须强调理论与实践共同前行，构建审计人员的专业知识体系、科学技术知识的牢固，拓展融合知识与整合协作能力、创新创造能力、实践探索能力共存的知识能力体系，积极构建合理有效的研究型审计培养平台和培养机制，同时也应根据审计人员的专长和技能不同，在人员中有效挖掘个体潜力，对专业型人才、管理型人才、复合型人才实行差异化培养。

四、总结

研究型审计不仅是增强国家审计监督效能的可行方案，而且是提升国家治理水平的现实要求。在现有研究的基础上，本文对研究型审计研究背景及在国家治理层面上的研究意义进行了解读，对国家审计与国家治理分析、研究性审计与国家治理分析两个方面内容进行了具体分析探讨。研究型审计强调在实践中加强调查研究，深入研究国家重大经济决策方面的部署问题，可以看出开展研究型审计对创新国家审计进而提升国家治理效能有至关重要的作用，它也是一种审计工作中的创新。同时，对研究型审计所存在的问题进行剖析，针对问题，为了让研究型审计能够更好地服务于国家治理提出解决路径：（1）强化政治的统筹推进为根本路径；（2）以强化监督意识标准为首要责任；（3）以强化质量部署为保障路径；（4）强化构建研究复合型人才，同时建立完善的研究型人才培养体系以及研究型理论分析，与审计工作的实践内容相结合开辟出审计过程中更有效的途径。

在以后的工作中，传承审计优良传统和正派作风，发扬职业道德精神，提高自身的专业能力，提升审计人员的研究素养，构建高质量的审计团队，推进审计工作高质量发展，更好地担当国家财产“看门人”、经济安全“守护者”和人民利益“忠诚卫士。审计是国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。