山西省大气污染治理环境绩效审计浅议

□文/ 刘杉杉 许晓雪 党晓莉

（西京学院 陕西·西安）

［提要］作为全国能源基地，山西省的煤炭、电力、钢材、水泥等高污染、高排放产业的发展对大气环境造成严重考验。为了全面改善大气环境，国家要求审计部门对山西省的环境治理工作进行及时的绩效审计，以提高治理工作成效。本文旨在介绍山西省大气污染现状及治理情况，并对该省大气污染治理绩效审计开展情况进行深入分析，找出问题的根源，并提出相应的对策。

山西位于中国中部的黄土高原上，西侧有黄河流经，吕梁山和太行山分别位于东西两侧。山地和丘陵地形占据了该省土地面积的80%以上，使其成为典型的内陆省份。长期以来，山西依靠其独特的资源和区位优势，煤炭产业得到了快速发展，成为该省产业结构的主要特征。大量的煤炭源源不断地运往全国各地，为全国经济社会的快速发展做出了重要贡献。煤炭产业成为山西经济社会发展的支柱，带动了采煤、电力、焦化、钢铁等高污染、高耗能产业的形成。然而，过度依赖煤炭、产业结构的失衡、布局的不合理以及粗放的发展方式，导致山西的空气污染成为一大问题。

随着环境问题的日益突出，环境管理的重要性不断提升，环境绩效审计也越来越受到关注。环境绩效审计的主要作用之一是通过量化数据使环境建设工作不再模糊不清，而是能够具体反映出来，从而引导解决工作中的问题，推动城市生态文明建设取得新的成就，实现生态与经济的协同发展。

一、山西省大气环境质量及污染治理现状

（一）山西省大气环境质量现状。我国环保部门宣布对全国范围内的大气污染排放源头进行分析，这有助于从根本上对大气污染问题进行评估，并能够反映政策制定和实施的科学性和合理性。同时，研究城市的大气环境管理现状和不足，从政府管理的角度出发，以更高的视角对大气污染问题进行深入管理，进一步提高大气环境管理的绩效。首先，山西省的能源结构仍然主要依赖化石能源，能源消耗导致大量的大气污染物排放。煤炭消耗满足工业发展和居民生活需求，并且作为绝对主导，导致煤烟污染物的排放量高达90%以上，对大气环境造成了严重影响。其次，山西省的大气污染物排放主要来自工程建设、金属冶炼、矿山开采等行业，以及近年来经济发展带来的居民生活水平提高和机动车数量增加所导致的汽车尾气排放和新建项目施工过程中产生的烟粉尘，这些行业和活动对大气环境造成了显著污染，值得引起重视。综上所述，山西省的大气环境受到烟尘污染的严重影响，并且这种污染问题将持续相当长的时间。根据分析研究，山西省的大气污染物主要来自工业污染源、交通运输污染源和生活污染源等。其中，主要的大气污染物包括二氧化硫、颗粒物和氮氧化物。这些问题需要引起高度重视，并采取有效的措施来减少和控制大气污染物的排放。

（二）山西省大气污染治理现状。国家出台了一系列环境保护政策，如《环境控制质量标准》《大气污染防治行动计划》《环境保护税法》《生态环境损害赔偿制度改革方案》等，以促进环保产业发展和经济结构升级。同时，行政和经济手段也同时发力，推动我国实现绿色低碳可持续发展的目标。

在国家监管政策的引导下，各省市根据自身的经济和环境状况，相继推出了一系列大气环境保护政府监管政策。山西省也不断完善法律法规体系和监测能力，进一步加强了监管措施，使得山西省的空气环境质量得到明显改善。

二、山西省大气污染治理环境绩效审计存在的问题

通过对山西大气污染治理环境绩效审计工作进行分析，发现了一些问题，这些问题的解决需要从多个层面深入了解其根源，并采取相应的措施进行针对性治理。其中，问题的成因包括制度原因以及大气污染审计本身的工作性质复杂、审计工作指南不明确、审计工作考核机制不合理等。要解决这些问题，需要制定明确的指导方针，改进审计工作的考核机制，以确保审计工作的有效进行和问题的解决。

（一）会计和审计准则缺少对大气污染治理的具体规定。我国目前缺乏与大气环境审计密切相关的成文法。尽管我国已颁布了《环境保护法》《大气污染防治法》等一系列相关法规，为大气环境保护工作提供了法律基础，但在大气环境审计方面尚未建立起完善的法律框架。《审计法》《审计法实施条例》中也缺乏与大气环境审计相关的具体条款，缺乏明确的法律依据。因此，需要加强立法工作，制定与大气环境审计相关的法律法规，为大气环境审计提供明确的法律依据和指导。

我国环境会计准则和披露体系存在一些不足之处。环境审计需要依赖健全的大气环境会计准则和披露制度，以将环境信息转化为会计语言，从而实现审计的监督效果。然而，目前我国缺乏与环境相关的会计准则，传统的会计无法确认和计量环境因素，导致环境财务审计难以开展。在这种情况下，审计人员难以评估被审计单位的工作效果，也难以评价政府和其他单位的职责履行情况。另外，缺乏强制性的环境会计信息披露要求，上市公司通常不会公开与环境相关的信息，政府也难以监督，这在一定程度上逃避了对环境破坏负责的责任。因此，需要加强环境会计准则和披露体系的建设，以推动环境绩效审计工作的开展。

（二）山西环境绩效指标的因果关系复杂。大气环境受多种因素影响，包括直接和间接的因素，并且这些因素之间存在复杂的因果关系。环境绩效审计需要依据明确的目标和指标来进行评估，但是山西省在大气污染治理方面缺乏具体的目标和指标体系，导致环境绩效审计无法准确评估治理工作的成效。对山西而言，大气质量主要由地理环境、经济结构等客观因素和政府对大气污染治理的工作落实等主观因素决定。被审计地区的客观因素和主观因素也会相互影响。

首先，山西大气污染治理的客观环境。第一，地理气候因素是影响大气污染的重要因素。大气运动受地理环境的影响，而山西地处盆地，大气污染物难以扩散；同时，山西的高纬度和海拔较高的地理位置导致冬季较为严寒，从而增加了燃煤等供暖活动，进而增加空气污染物的排放。第二，产业结构也对大气环境产生重要影响。山西地区以现代重工业和煤炭为主要产业，如钢铁、煤炭和化工生产，这些重工业的废料和废气也会严重污染当地空气。第三，农作物生产对环境也有潜在影响，例如焚烧秸秆会排放有害气体和烟尘。尽管国家已下令禁止秸秆燃烧，但长期以来燃烧行为难以完全禁止。在山西多地种植小麦和玉米等作物的地区，秸秆燃烧情况更为普遍，增加了大气污染的概率。

其次，山西省政府应关注大气污染治理的行政行为，检查地方性法律法规的制定和执行情况。国家对大气污染的重视不断增加，已经出台了《大气污染防治行动计划》《大气污染防治行动计划实施情况考核办法》等相关法律法规。然而，山西省部分地方政府过于注重城市经济社会发展，忽视了建立相关制度来推进城市大气污染综合治理工作，导致当地的大气污染治理工作无法有序进行。

（三）尚未形成规范的审计成本效果评价标准

1、缺乏成本效益分析是大气污染治理中的一个问题。国家环保局会根据环境承载能力确定环境空气质量标准和污染物排放限值。各城市会将减排目标进一步分解，以达到国家总体减排目标。地方政府会根据本地大气污染的成因和特点，利用环境管理权力制定相关规章和实施办法来改善大气环境。为了使改善大气环境的工作得到成效，需要制定大气保护方案并投入治理成本，评价治理绩效需要进行成本效益分析。然而，难以确定哪些科学指标最能反映环境成本效益，也难以对环境数据进行科学计量。

2、缺乏成本效益数据也是一个问题。环境成本效益需要科学的指标和环境数据来进行计量，才能在会计语言中实现完整全面的计量。传统的财务会计主要关注货币资金，而环境会计数据不仅仅是资金。目前的自然资源负债表主要是统计数量和变化，而审计需要依据经过复式记账的具有实物量和价值量的会计数据。因此，解决环境会计成本数据是一个紧迫的问题。

三、完善建议

（一）加快产业转型升级。首先，因地制宜对产业结构进行升级是改善大气环境质量的重要因素。山西是一个典型的资源型省份，其经济转型发展应该建立在煤炭消费的基础上。因此，必须进一步发展煤炭产业链，实现最大限度的延伸，推动更高效率、更清洁的煤炭消耗和利用，使其朝着煤基方向发展；充分发挥城市资源优势，加大创新力度，提高清洁能源的开发利用效率；因地制宜，选择更多可持续发展的新型产业，为经济发展提供新的动力。其次，山西省作为历史文化名城，其旅游资源丰富，发展潜力巨大。然而，旅游相关周边产品匮乏是山西旅游业发展的短板，因此需要加大创新力度，开辟出具有山西省文化特色的旅游形式。加强景区文化的宣传，将旅游资源与文化底蕴有机结合，赋予景区新的历史意义，并创造更多有吸引力的景点。另外，应该协调相关服务的共同发展，优化交通、服务等旅游基础配套措施，以最大限度地满足游客的需求。

（二）加强公众参与和社会监督。为了加强山西省与公众的沟通和互动，提高公众对大气污染治理工作的参与度和满意度，需要采取一系列措施。首先，山西省应建立健全公众参与机制，包括举办听证会、开展公众调查等方式，以便充分听取公众的意见和建议。这些参与机制将为公众提供表达意见的平台，使他们能够参与到大气污染治理工作中来，从而增加公众对治理工作的参与度。其次，山西省还应加强对媒体的引导和监督，提高大气污染治理工作的公众知晓度和关注度。通过与媒体的合作，可以及时传达大气污染治理的相关信息，增加公众对治理工作的了解。同时，加强对媒体的监督，确保信息的准确性和客观性，避免出现误导和不实报道，从而增强公众对治理工作的信任度。通过加强与公众的沟通和互动，山西省可以更好地倾听公众的声音，了解他们的需求和关切，从而更好地制定和实施大气污染治理政策和措施。公众的参与和满意度的提高，将有助于增强治理工作的可持续性和有效性。

（三）完善环境绩效审计的法律规范及环境审计准则。需要逐步完善现有法律法规。目前，我国缺乏与环境审计相关的成文法，尤其是大气环境审计方面。《审计法》和《审计法实施条例》中也没有涉及大气环境的相关条例，缺乏法律依据。因此，应该在现有法律法规的基础上进行完善，例如在《审计法》或《大气污染防治法》中增加与大气污染治理相关的法律和条例，将大气污染治理纳入审计范畴，明确法律条文，规定具体的大气污染治理标准，并增加定量指标，以便为审计工作提供更具体的要求。

（四）完善大气污染治理环境绩效审计工作指导细则。第一，应加强对《环境空气质量标准》中基本项目排放情况的关注，并确保其达到标准要求。这些基本项目是山西省大气污染的三大主要污染源。审计人员除了已有的工作外，还应重点监督工业废气排放，包括工业炉窑大气污染治理和锅炉烟气超低排放改造等。此外，公路扬尘情况也需要关注，采取洒水清理和加大道路两旁绿化等措施。第二，密切关注《环境空气质量标准》中的重点项目尾气排放量，特别是主要温室污染物的综合排放管理状态、控制目标和解决措施。同时，重点关注一些污染地区室内外空气中氮含量严重超标的控制情况和相关措施。此外，还要研究关注我国重要大气污染气体预防措施和应对全球气候变化的政策性控制措施，以及环境相关领域协同控制实施的情况。

（五）完善对大气污染环境绩效审计工作的考核机制。首先，统筹推进审计工作，并科学设计考核指标。绩效考核指标是衡量审计工作绩效的标准，也是审计工作的目标之一。考核指标应发挥指导作用，引导审计工作人员优化工作。可以从项目计划合理性、审计过程规范性、审计队伍专业性、审计工作创新性等方面进行绩效考核。其次，建立稳定的考核机制，并根据实际情况动态调整考核内容。随着大气污染治理工作不断改进和新技术的应用，治理重点和污染物种类可能会发生变化。因此，大气污染治理绩效审计工作也需要不断更新，考核内容和指标也需要定期修改。在经过一段时间的实施和积累经验后，可以确定绩效审计考核的宏观角度，但具体的考核内容和指标需要根据实际情况进行调整，以确保考核的有效性。

（六）加强与其他省市的合作与交流。在大气污染治理工作中，山西省应积极加强与其他省市的合作与交流，以借鉴其他地区的成功经验和行之有效的做法。通过与其他地区的交流合作，山西省可以了解到不同地区在大气污染治理方面所采取的各种措施和政策，从而寻求适合自身情况的解决方案。在交流合作的过程中，山西省可以与其他省市共同探讨大气污染治理工作中遇到的问题，并共同寻求解决方案。通过分享经验和互相学习，可以推动环境绩效审计工作的互联互通，使不同地区的评估结果具有可比性和可靠性。这样一来，山西省就能够更加全面地了解自身治理工作在全国范围内的水平和位置，从而有针对性地进行改进和提升。

此外，与其他省市的合作与交流还可以促进技术创新和人才培养。通过与其他地区的专家学者、科研机构和企业的合作，可以共同开展科研项目和技术合作，推动大气污染治理技术的创新和应用。与此同时，可以借鉴其他地区的人才培养经验，加强人才交流和培训，培养更多专业化、高素质的大气污染治理人才。

综上，在生态环保理念普遍推广的背景下，重点关注当前环境绩效审计的热点问题。本文以山西省为例，运用案例分析方法，及时了解掌握山西省大气环境的现状，指出山西省大气污染治理环境绩效审计问题的成因，并提出了相应的对策，以完善山西省大气污染治理环境绩效审计。