内控视角下行政事业单位预算绩效管理探讨

吴忠羽

（作者单位：江苏省中医院）

加强行政事业单位的预算绩效管理，提高预算资金使用过程中的科学性、规范性和效率，对行政事业单位的发展至关重要。因此，在预算绩效管理工作中，行政事业单位应加强预算绩效管理与内部控制的融合，对各个工作环节进行把控，提高预算绩效管理水平，从而积极推动社会经济发展。

一、绩效管理与内部控制的理论分析

（一）预算绩效管理理论

绩效管理就是采取一系列的管理方法，对员工的行为及其产生的结果进行管理，以利于更好地实现相应组织目标。换言之，绩效管理就是对单位的组织绩效和员工绩效情况进行管理，通过完善组织绩效和员工绩效，实现单位的经济目标、组织目标。

20世纪80年代，绩效管理由企业迁移至政府部门，成为政府管理的一个新模式。自2003年党的十六届三中全会首次明确提出“建立预算绩效评价体系”后，我国行政事业单位开始对预算绩效评价进行探索，逐步推行预算绩效管理，但在实际工作中，预算绩效评价并没有很好地发挥对整个预算资金的约束力。因此，我国提出全过程预算绩效管理理念，在预算编制、预算执行、预算监督等环节予以贯彻落实。2015年修订的《中华人民共和国预算法》第一次明确提出，行政事业单位应积极推行预算绩效管理。

（二）内部控制理论

1992年美国“COSO报告”指出，内部控制是一个受全体人员影响（包括企业的董事会、经理层和其他人员的影响）的过程，致力于提高企业财务报告的可靠性、规范性和效率，保证其合法合规性。我国在2014年开始施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》[1]将内部控制定义为单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。结合相关定义，笔者认为内部控制包括5个要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。

二、内控视角下行政事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）控制环境方面

1.未树立科学有效的预算绩效管理观念

我国开展预算绩效管理的时间较短，尚未树立科学的预算绩效管理观念。行政事业单位普遍存在重视项目支出、忽视流程管理的现象，认为流程管理只是预算工作众多环节中的一环，更加注重前期预算的编制过程和预算工作过程中对项目资金的支出安排，而忽视对预算实施流程的持续跟踪，忽视对预算实施结果的考核[2]。

2.工作队伍建设不到位

目前，大部分行政事业单位将预算工作交由财务人员来完成。但是，财务人员日常工作量相对较大，不能投入更多精力开展预算绩效管理，忽视对相关流程的控制。另外，预算绩效管理涉及领域较多（如政策研究、基建工程、科研经费、政府集中采购等），要求工作人员熟练掌握这些领域的相关知识。但是，当前行政事业单位的多数工作人员并不具备这些知识，且行政事业单位并没有充分认识到专业知识培训的重要性，忽视对工作人员进行定期培训，导致工作人员的相关技能不足，从而影响预算绩效管理工作的开展。

（二）风险评估方面

1.风险评估机制薄弱

当前，行政事业单位的预算绩效管理工作主要存在以下几类风险：单位规章制度不健全导致的风险，单位负责人不能按规定履行职责引发的风险，工作人员业务能力不足造成的风险。针对这些风险，单位负责人应具有风险防控意识，并在单位内部建立有效的风险评估机制。但是，大多数单位无法对存在的风险进行及时梳理、识别，更无法对风险种类进行划分，并制定相应的风险防范措施，难以从源头上降低风险的发生率。

2.缺乏风险识别和预警机制

大多数行政事业单位在实际预算绩效管理工作中较为重视事后的绩效评价，往往忽视对潜在风险的识别、预警，导致无法对存在风险进行精准衡量和评估。此外，针对不同的风险等级也没有预先设置相应的风险预警线，针对可能发生的风险也没有制订预处理方案，导致在风险实际发生时无法及时应对。

（三）控制活动方面

1.预算绩效管理与内部控制未有效结合

在预算绩效管理过程中，各行政事业单位应根据具体工作执行情况将内部控制引入各个层级和部门中，并充分发挥其作用。但目前，很多行政事业单位普遍存在预算绩效管理与内部控制未有效结合的情况，在预算绩效的执行过程中缺乏明确的规范指引，导致无法充分发挥内部控制的作用，影响预算绩效管理工作的顺利开展。

2.未遵循不相容岗位相互分离的原则

不相容岗位相互分离原则是内部控制的一项重要原则，要求单位的各职能部门相互独立，每项经济业务由两个以上的人员参与，从而起到相互制约和相互监督的作用。但目前，多数行政事业单位仍普遍存在一人承担多个岗位职责的现象，并没有真正遵循不相容岗位相互分离的原则。部分工作人员会因工作量较大而影响工作效率，从而导致预算绩效管理工作无法按期完成，且工作质量大打折扣。

（四）信息与沟通方面

1.信息沟通不畅通

保持信息畅通是维持单位正常运转的必要条件。当前，大多数行政事业单位组建了预算绩效管理工作小组，但这些工作小组在实际绩效管理工作中并未发挥主观能动性，并未积极向上级反映问题，导致信息沟通不畅，无法及时发现和解决问题，影响预算绩效管理工作的顺利开展。另外，信息系统存在“信息孤岛”的问题。行政事业单位目前使用的系统有预算管理一体化系统、政府采购系统、资产管理系统、部门决算系统、财务核算系统等，这些系统之间相互独立，无法实现信息互通和资源共享，不利于预算绩效一体化管理工作的有序推进[3]。

2.信息公开程度不够

在实际工作中，为了加强各部门之间的联系，行政事业单位应加强信息公开。但目前，多数行政事业单位并未建立各部门的信息公开机制，导致各部门之间难以实现信息共享，协作效果不佳。另外，预算绩效结果只公布在预决算公开一体化平台，只有参与预算工作的行政事业单位才能在平台上看到，社会公众难以了解相关信息。

（五）内部监督方面

1.内部监督机制未建立健全

目前，大多数行政事业单位忽视内部控制监督机制的建设，内部监督主要靠自我约束，其约束力远低于外部监督。由于缺乏内部监督机制，对预算绩效管理目标的制定、审核、调整、运用等所有的工作环节未进行实时监管，导致存在事前绩效目标设定不合理、事中监控不到位、预算执行与设定目标相背离、事后预算绩效结果没有发挥应有的作用等现象。

2.绩效审计未有效开展

目前，大多数行政事业单位主要针对财务收支情况、预算执行情况、经济责任等方面实施审计活动，并未针对预算绩效管理开展审计活动，没有对项目申报、实行及资金支出情况、项目实施结果等各个环节进行具体审查，导致问题发现不及时，整改不到位。

三、内部控制视角下行政事业单位预算绩效管理的优化建议

（一）优化控制环境

1.牢固树立预算绩效管理观念

首先，行政事业单位负责人应充分认识到在预算绩效管理中加强内部控制的重要性，在整个单位内部上行下效，有效发挥内部控制建设的作用，从而更好地推动预算绩效管理工作的实施。其次，积极引导执行人员树立预算绩效管理观念。各行政事业单位应通过定期培训的方式，引导财务人员掌握预算绩效管理相关知识，帮助其树立预算绩效管理观念。同时，利用网络媒体、政府网站、微信公众号、微博等加强对预算绩效管理观念的宣传，使绩效管理更加深入人心。

2.加强人才队伍建设

首先，严把招聘关。行政事业单位在招聘环节应严格把关，明确任职条件、选拔条件，针对性地招聘一些符合条件的专业人才，扩充人才队伍。其次，加强对工作人员的培训。其一，做好岗前培训，保证招聘的人才具备相关技能；其二，加强定期或不定期培训，或定期组织学习研讨活动，学习参考其他地方政府的成功经验，不断纠正工作中存在的问题，从而更好地完成绩效管理工作。

（二）完善风险评估和预警机制

1.健全预算绩效管理风险评估机制

为了从源头上防范风险，行政事业单位应该在内部组建预算绩效管理风险评估工作小组，逐步建立健全预算绩效管理风险评估机制。风险评估小组应由单位的领导层、中层干部、外聘专家及专业人员组成。该小组应对可能存在的风险进行识别、衡量，并制定相应的风险防范措施，从而有效降低、防范风险。

2.健全预算绩效管理风险预警机制

行政事业单位应对预算绩效管理过程中存在的风险点进行分析，建立风险预警机制，以及时发现风险、应对风险。首先，在每年的年初、年中、年末，风险评估小组应对绩效管理工作中存在的风险进行识别、评估，形成风险评估报告。其次，风险评估小组对风险点的风险系数进行分析，根据其风险等级设置相应的风险预警线，安排监控人员对其进行动态监控，并将监控结果上报风险评估小组。最后，风险评估小组召开会议，针对风险点制定相应的策略。建立健全风险预警机制，有利于及时发现风险、规避风险，使风险的发生率降到最低。

（三）创新控制措施

1.加强岗位分离控制

各行政事业单位应根据不相容岗位分离原则，明确各组织机构和人员在各个工作环节的职责，使单位内部实现合理分工。同时，针对不同岗位，应指派不同人员负责，做到权责分离，不相容业务由不同人员完成，岗位职责之间相互牵制，充分发挥内部控制的作用。

2.创新绩效控制方式

随着互联网技术的高速发展，新技术也不断冲击着旧的管理模式。预算绩效管理的控制活动要求行政事业单位不断探索新的管理模式，积极运用新型技术手段，创新绩效控制手段，实时监控预算管理工作的每个环节和每个工作阶段，真正实现全过程预算绩效管理。

（四）强化信息沟通建设

1.强化信息公开机制

各行政事业单位应在内部加强信息公开，保证内部信息流通顺畅，从而及时对预算绩效管理工作进行管控。此外，各行政事业单位应积极建立信息公开平台，及时对外公布预算绩效结果，实现信息交互共享，降低信息的不对称性。同时，建立预算信息执行通报制度，结合预算执行进度和项目绩效情况，实时通报相关信息，实现内部信息的有效沟通，发挥绩效管理的激励约束作用[4]；建立信息收集反馈机制，实现信息互通，使社会公众也能参与到财政资金的绩效管理活动中，行使监督权。

2.加强信息化建设

第一，各行政事业单位应加强自身的信息化建设，充分运用云系统、云平台等新型技术手段，实现信息有效交流和共享。运用信息技术对各个工作流程进行严格把控，优化流程，及时解决存在的问题，提高预算绩效管理工作的信息化水平。第二，建立完善的内部控制信息资源库。行政事业单位应根据行业特征、发展趋势及单位自身的经营状况，收集相关信息，并对其进行分析和总结，为预算管理决策提供信息依据和数据支撑[5]。第三，引入第三方中介机构参与到绩效结果的评价工作中，广泛积极地接受社会监督，利用政府官网、微博、微信等方式把预算资金使用的进程和结果公之于众，提高社会公众对行政事业单位的信任度。

（五）完善内部监督机制

1.成立监督工作小组

目前，大多数行政事业单位的内部监督制度并不健全。为了完善内部监督体制，各行政事业单位应成立监督工作小组，对预算实施情况和实施环节进行实时监管。具体来说，应在年终集中审核单位的绩效自评报告，定期或不定期地组织抽查预算绩效管理工作的实施情况，及时总结、整理存在的问题，要求相关部门限期予以整改，并及时向上级反馈整改结果。

2.积极开展绩效审计

各行政事业单位应积极开展绩效审计、工程项目跟踪审计，充分发挥内部审计的作用。同时，应在原有审计活动基础上，不断创新审计手段，优化审计方式，对单位预算管理活动的经济性、效率性和效果性进行审查。在经济性方面，重点考察投入的合理性，尽可能压低不必要投入，进行成本管控。在效率性方面，注重投入能否达到相应的经济回报。在效果性方面，考察是否能达到设定的目标，是否达到预期效果。

四、结语

行政事业单位应结合预算绩效管理的相关要求，不断完善预算绩效管理体系。具体来说，应牢固树立预算绩效管理理念，加强人才队伍建设，健全风险评估和预警机制，提升信息化系统建设，建立监督评价工作组，充分运用审计的作用，构建新型预算绩效管理模式，力求更好地实现财政资金使用的科学性、合理性、规范性，推动行政事业单位不断向前发展。