中国慈善事业政策变迁的渐进主义

文秀 邬卫东

改革开放以后，中国各方慈善力量迅速壮大，社会对慈善的理解和认知明显得到提升，各式各样的公益活动纷纷涌现，在各公益领域发挥了不可忽视的作用。然而，慈善事业的推动仍面临着政策和法规建设的不完备、监管手段的不完善、慈善活动的规范化不足、社会支持环境的匮乏，以及社会救助工作的对接不紧密等问题，这些都在一定程度上阻碍了慈善事业的发展。危机事件的频繁出现、公众舆论的力量、专家学者的呼吁倡导一次次影响政府对慈善政策的调整进程，有关慈善事业的多项政策法规出台，助推了慈善事业的健康前行。

一、理论基础：渐进——多源流理论

随着我国政策问题和政策环境的复杂度日渐增加，单一政策分析视角无法应对社会发展中出现的政策变动问题，“综合模式”逐渐被人们关注。在我国的政策决策机制下，政策的更替和单一政策源流的演变中都存在渐进主义的影响，有学者将多源流理论和渐进主义理论融合起来形成一个整体的政策理论分析框架，而慈善政策的构建过程同样是一个逐步递进、由不同源流互动博弈并最终达成妥协的动态过程。立足于我国多元且相对稳定的政治环境，新时期的慈善机构政策有两个显著的特色：一是无法避免受到之前政策的影响，是对之前政策的延展，显示出递进性和连续性的特色；二是其构建过程基本上是问题、政策、政治三个主要源流的相互博弈和妥协，最后实现三流合一，使得政策之窗得以开启。因此，本文运用渐进——多源流理论分析中国慈善政策的构建过程，以有限的理性和协调稳定的政策目标为核心考量，全方位审视新时代的中国慈善政策构建过程中的决策策略以及其逐步适应的特性。

二、慈善事业政策的发展与变迁

在改革开放以前，由于受到强烈的意识形态影响，我国对慈善事业的理解是资产阶级的“糖衣炮弹”，从1954年至1980年的近30年里，我国并没有出现任何志在从事和发展慈善事业的组织，因此慈善组织的发展相当滞后，整体政策立场偏向于整顿、排斥和禁锢。改革开放以来，由于经济迅速增长以及人们对慈善事业认识的转变，中国慈善事业也开始有了质的发展。

（一）从排斥封闭到开放认同（1980-2001年）

上个世纪80年代开始，中国慈善事业得到了逐步认同和支持。1984年，民政部提议将社会福利机构的运营模式从国家独立运营转化为国家、集体、个人共同参与，标志着中国的慈善行业由封闭状态转向更为开放的方向。1986年，《国民经济和社会发展第七个五年发展计划纲要》明确了社会保障管理体制的改革，主张偏重于社会化管理，并延续了中国家庭、亲友及邻里之间互帮互助的良好习俗。我国相继成立了宋庆龄基金会、中国儿童少年基金会等慈善组织，同时对接受国际救灾援助的政策也逐步规范化，慈善事业进一步获得了更高程度的认可。《为慈善正名》一文1994年2月在《人民日报》上发表后，中国出台了一系列推动慈善发展的法规政策，如《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》、《中华人民共和国红十字法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》等，上述政策法规的出台为中国慈善捐赠行动树立了标准，并划定了慈善机构在这些行动中的相关权益、职责和责任。2001年《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》进一步明确了“发展慈善事业”的目标。

（二）大力支持和倡导慈善事业发展（2002-2010年）

自党的十六大后，国家出台了慈善组织相关政策将慈善组织的发展进一步纳入了国家发展规划，我国慈善事业得到了大力发展。

2003年11月，中国民间组织网络建立，2005年首届中华慈善会议举行并颁发了慈善人物奖，政府通过建立模范榜样和鼓励好人好事，中国的慈善氛围也变得更加浓厚。2004年《基金会管理条例》发布，正式开启了社会大众资本参与慈善的崭新时期，该条例规范了基金会的组织与活动，并推动了社会力量参与慈善。2005年，《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010）》出台，这份推动中国慈善事业发展的重要文件进一步指出我们必须坚定在党的领导下，通过政府推动、立法指导、政策指导、公众参与和慈善机构的努力，共同推动中国慈善事业的发展，全面激发慈善活力。2006年，《基金会信息发布办法》的发布保障了基金会活动信息的公开性，同时《基金会年度检查办法》的发布进一步强化了基金会的法律经营。

（三）慈善事业迅猛发展与慈善危机并存（2011年至今）

近年来，我国慈善事业迅猛发展的同时，相关负面新闻也大量涌现，尤其是2011年的郭美美事件，直接暴露出慈善领域存在的问题，点爆公众舆论。而网络公益的发展也伴随着各种骗捐事件的频繁发生，公众对慈善组织的信任产生了动摇。2011年7月，全国社会捐赠总额仅达5亿元人民币，与同年6月相比，下降了逾半。在此背景下，制定更多规范慈善机构运营管理的政策法规迫在眉睫，《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015）》应运而生，旨在解决效率低下、透明度不高、监管不力等问题。2011年12月，民政部推出《公益慈善捐助信息公开指引》以提高捐赠信息的透明度，通过信息公开提升公益慈善机构的信任度。2014年，《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》出台，这是新中国历史中第一份由中央政府出台，对慈善事业发展的开展予以指导、规划和推动的官方文书。2016年3月，全国人民代表大会第十二届第四次会议中通过《中华人民共和国慈善法》，开启了依法治理慈善事业的新篇章，为慈善事业的发展提供了坚定的法律保障，同时一系列推动慈善事业发展的优惠政策以及与慈善法相关的配套政策相继出台，为慈善行业的法制化建设提供了基础性的保障。中国的慈善事业法规政策体系正在逐步建立，慈善社会组织体系开始形成，慈善服务监管体系也正在逐渐建立起来。

三、基于渐进主义——多源流的慈善事业政策分析

（一）渐进——问题源流：慈善事业政策地位的变化及危机事件频发

物质基础发展助推慈善事业发展，慈善事业的政策地位随着经济形势的改变而发展。改革开放以前，中国总体的生产力水平低下，经济落后，人与人间的收入差异、社会阶层的分化還不明显，再加上社会意识形态的影响，此时发展慈善缺乏相应的现实条件。

改革开放后，人们对慈善的理解也日益科学化，逐渐意识到慈善事业是一个社会性救助活动。随着社会主义市场经济体制的实施，慈善事业发展也拥有了更多的空间。我国政府通过推动慈善行业的蓬勃发展，来进一步克服社会保障体系中存在的困难，把发展慈善事业视为提高民众生活水平、促进社会和谐性的重要手段。

到2023年9月5日为止，中国注册并通过审查的慈善团体数量已达到了1.3万个；已备案的慈善信托已超过了1433个；全国一年的慈善捐款总量最高达到了2000亿人民币。随着更多的个人和企业作为捐赠主体参加慈善活动，慈善事业已经达到了一定规模与发展阶段，在中国的扶贫事业和疫情防控中起到了很大的影响作用。

同时，关于慈善的负面新闻也从未停止并且接续出现，从郭美美事件到罗一笑事件，从对传统红十字会到个人网络求助的质疑，德云社相声演员的百万捐助等都引发了公众的质疑，慈善事业的公信力也受到了冲击，公众不信任慈善组织，慈善事业发展陷入危机。焦点事件的产生间接推动了有关议程的开启，这样大体量的慈善事业要想进一步健康发展就更需要政府发挥依法监督和指导支持慈善事业发展的职能。

（二）渐进——政策源流：源于学术方案和具体方案的驱动

随着中国慈善行业的蓬勃发展，人们给出了许多针对性的政策提议，由此形成了慈善行业的政策源流，主要体现在两个方面：其一就是社会专家对慈善机构政策的看法与提议。以慈善法为例，大量来自各领域的专家们提供大量意见积极参与进慈善法草案中。慈善法的实施过程经过了公开的法律过程，由专业人员制定并公开征求社会意见，由清华大学的公共管理学院NGO研究所，北京师范大学的全国公益研究所等六家机构提交了若干社会意见案。在慈善法公开征求意见期间，高校、科研机构、社群组织、媒体行业人员以及致力于社会发展的企业家们也纷纷提供意见，比如上海代表团的代表严诚忠建议对慈善活动和慈善机构的国际交流活动应被规范管理，全国人民代表大会的代表孙宪忠强调编写慈善机构的组织标准等，这些意见汇聚一堂，形成了政策源流。慈善法的出台，为个人和组织等参加慈善活动提供了一定的激励与法律保障。

法律法规实践探索是政策源流的来源之一，《中华人民共和国公益事业捐赠法》设立了国内慈善捐赠的运行原则，并初步划定了我国公民和慈善机构在慈善活动中的权利、义务和责任。所有慈善相关机构的行为，均要接受《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规构建起来的慈善监督法律框架的规范，该框架在慈善机构的管理体制、建立要求、组织结构、经营原则和财产管理等几个方面作出了具体的规范。

（三）渐进——政治源流：源于执政理念和社会理念的转变

政治源流在政策制定过程中起着关键的作用，而政府执政理念和社会思想的发展在中国慈善政策转变的过程中构成了政治源流的主要部分。2013年，慈善法被纳入立法规划，并由全国人大会内务司法委员会指导起草慈善法草案，这也意味着政治源流已经成为推动慈善事业发展的巨大动力，慈善事业也开始融入到我国的整体治理体系中，并致力于实现国家治理的战略目标，慈善事业在政治地位上也实现了提升。政府将慈善事业纳入社会保险体系，越来越重视慈善事业在社会资源分配中的重要作用，更多的企业加入到公益活动中，大量NGO组织出现，民众也积极参与到公益活动中，慈善活动受到了广大民众的关注，网络的发展也促进了慈善事业的飞速发展。

国民情绪也是政治源流的重要部分，国民情绪在我国体现为社会思想的改变，换句话说，随着我国社会的不断进步，公众的权益意识和价值观也在逐步提高，人民对公平正义的追求也愈来愈强烈。正是在这种社会理念的影响下，作为促进公平的第三次分配，慈善受到了公众舆论的较多重视，而这种公众舆论的巨大影响也将影响政府对慈善政策的调整进程。公众对慈善事业的期待也愈来愈高，不仅包括处在社会弱势的人们希望利用慈善活动获得援助，而那些充裕且具有帮助他人能力的个人和企业也需要有一个合理的途径来回馈社会。然后当慈善事业出现负面新闻时便会影响到人们朴素的向善救济情感，特别是网络时代，焦点事件所造成的危害也很容易进一步扩散。

（四）政策窗口开启

自我国改革开放以来，慈善行业发展迅速，政治地位不断上升，而慈善危机问题却始终存在，一连串的负面反响和热点事件持续出现，问题源流出现并且越发受到公众关注，而在政策源流中，学者专家根据实际情况不断地给出具体的建议，与此同时，慈善政策的出台是对原有政策的继承和发扬，具有延续性和一致性。人民对公平的诉求愈发强烈，对慈善行业的公众期待也越来越高，加上执政理念的变化形成了政治源流。这三股源流进行了渐进匹配，于是政策之窗开启，慈善法落地，一系列新时代慈善政策陆续推出，为新时代慈善行业的繁荣发展提供了根本遵循，我国慈善事业发展由此迈上了新的台阶。当政策之窗开启后，慈善政策的下一次变迁同样是在执政党的意志推动下开展，同样离不开专家学者以及公众意志的助推，形成加强新时代慈善事业的“组合拳”，确保慈善事业成为我国社会促进公平的重要内容，为新时代慈善事业的依法发展提供了坚实的依据。

（作者單位：文秀，贵州大学医学院研究生；邬卫东，贵州中医药大学）