养老服务中的政府供给研究——基于S省养老服务政策的内容分析

张干群

(山东建筑大学 法学院，山东 济南 250101)

0 引言

2022年末，我国60岁及以上人口数量为28 004万人，占全国总人口的19.8%，其中65岁及以上人口20 978万人，占全国总人口的14.9%，我国已经进入深度老龄化社会①。日益增加的老年人口比例与老年人口数量引发养老服务需要的激增，如何满足老年人的养老服务需要是当下社会面临的一个重要问题。面对老龄化社会的现实境况，我国政府积极回应，主动承担起养老服务供给的责任[1]，不断完善包括养老服务在内的公共政策、扩大养老服务供给等，养老服务中的政府供给问题成为学界关注的重要话题。有关政府养老服务供给的文献集中于养老服务的政府供给责任[2]、供给模式[3]等方面。已有研究认为，养老服务是准公共物品，政府有责任供给养老服务，但受不同发展阶段的政治、经济、社会和主要的福利指导思想的影响，政府在养老服务供给中扮演的角色和承担的责任处在动态循环往复中。S省于1994年便进入老龄化社会，比我国进入老龄化社会的时间提前了6 a，且S省老年人口比例、老年人抚养比等情况与全国的情况比较一致。作为走在老龄化程度前列的省份，S省在政府养老服务供给政策、实践等方面对其他地方有先行先试的引领作用。本研究基于内容分析法，对养老服务有关政策文本进行内容分析，归纳养老服务政策的内容维度，并以此为分析框架对统计年鉴、统计公报、政府网站等公开数据进行统计分析，了解政府养老服务供给的特征，总结政府养老服务供给特点，以优化养老服务政策，提升老年人生活质量。

1 政府养老服务供给政策的内容分析

1.1 文本选择

本研究全面收集并筛选了2000—2020年S省政府、S省民政厅、S省人社厅、S省老龄办等部门公开发布的39份有关养老服务的政策文本，使用内容分析法，利用质性分析软件NVivo 12对39份政策文本进行编码和确定节点，分析S省养老服务政策。

1.2 文本分析

首先，逐句阅读政策文本，将39份政策文本导入NVivo 12，由两名相关领域的研究者对文本进行认真阅读，熟悉文本内容并形成初步的编码内容。

其次，对文本进行编码。借助扎根理论的编码方法对文本进行编码[4]，编码的标准是相关词语或者内容出现的频率，假若某一概念或主题屡次出现在政策文本中，形成了一定的意义范式，那么这些主题就应该被关注[5]。开放式编码属于第一阶段，主要是为了形成意义，对出现频率较高和关键的词语进行标记、编码、初步归纳，此阶段共得到1 875个开放式编码参考点，63个主题(二级子节点)。编码的第二环节是轴心式编码，轴心式编码的目的是形成概念词，具体做法是对开放式编码进一步归纳、概括，合并意义相同或相近的编码，梳理开放编码中的层次关系，赋予概念词更多的解释力，更加精准全面地描述现象。经过轴心式编码得到20个主题(一级子节点)，包括养老服务模式、养老服务体系、养老服务人才体系建设、养老服务产业发展、资金补助规定、政府购买服务办法、财政金融政策支持、政府兜底救助、日常照料服务、养老护理照料供给、社区居家养老服务、照料机构质量规范、文体娱乐与精神慰藉服务、机构养老设施、社区养老设施、居家养老设施、养老服务公共设施、信息化建设补贴、信息化平台建设、“互联网+养老”等。最后进入选择式编码，任务是形成核心类别，根据轴心式编码的结果凝练更具概括性和解释性的主题，高度抽象后通过更小的范畴以展现所要描述的概念。此阶段得出S省养老服务政策文本的五大重要主题(父节点)：养老服务制度规划、养老服务财政支持、生活照料养老服务、养老设施服务、信息化养老服务。

1.3 信效度检验

为确保研究结果的科学严谨性，减少质性编码结果的主观性，本研究对编码的信效度进行了检验。将两位研究者独立进行的所有编码进行比较对照，将比对结果作为检验研究信度的参考依据。采用NVivo 12中的“编码比较”功能，通过编码一致百分比衡量原始材料编码的一致程度，并且通过Kappa系数和一致性百分比加以表征。通常认为，一致百分比在70%以上、Kappa系数为0.8～1表示编码具有较高的一致性[6]。本研究将两位研究者的编码进行比对，检验的结果见表1，结果显示本研究编码的一致性百分比均高于93%，Kappa系数在0.82以上，表明本次编码具有较好的信效度。

表1 养老服务政策编码一致性检验

1.4 养老服务政策的五大维度

本研究对39项养老服务政策进行了内容分析，根据扎根理论的研究程序对政策文本进行自下而上的编码后，将养老服务政策的主要内容归纳为五个维度：养老服务制度规划、养老服务财政支持、生活照料养老服务、养老设施服务以及信息化养老服务，它们反映了目前政府养老服务供给的主要内容。

1.4.1 养老服务制度规划

养老服务制度规划主要是S省在中央相关养老服务政策的指导下执行或制定本省养老服务制度和政策的措施和行动，是落实国家养老服务基本主张、开展具体养老服务的执行依据和行动指南。本研究对养老服务政策文本进行内容分析的结果表明，养老服务制度规划主要包括养老服务模式、养老服务体系、养老服务人才体系建设及养老服务产业发展四个方面，编码信息情况见表2。

表2 养老服务制度规划信息编码表

1.4.2 养老服务财政支持

养老服务财政支持是政府在养老服务领域进行的财政补助和财政政策支持等，主要的形式有资金补助规定、政府购买服务办法、财政金融政策支持、政府兜底救助等，内容分析的编码情况见表3。

表3 养老服务财政支持信息编码表

1.4.3 生活照料养老服务

生活照料养老服务是面向老年人开展的与直接服务相关的养老服务，主要包括日常照料服务、养老护理照料供给、社区居家养老服务、照料机构质量规范、文体娱乐与精神慰藉服务等，编码情况见表4。

表4 生活照料养老服务信息编码表

1.4.4 养老设施服务

养老设施服务是指政府为建设养老服务体系而提供的基本养老服务设施，包括机构养老设施、社区养老设施、居家养老设施和除此之外的养老服务公共设施，编码情况见表5。

表5 养老设施服务信息编码表

1.4.5 信息化养老服务

信息化养老服务旨在满足老年人在数字化社会获得便捷和整合性养老服务的需要，包括信息化建设补贴、信息化平台建设以及“互联网+养老”等，编码情况见表6。

表6 信息化养老服务信息编码表

2 政府供给养老服务的特征

本研究对2000—2020年的中国统计年鉴、中国民政统计年鉴、中国人口与就业统计年鉴、S省统计年鉴、S省政府、S省民政厅等部门公开数据进行了整理和分析，同时借鉴使用了其他研究者的研究中的一些有价值的数据。研究发现政府的养老服务供给呈现出以下五大特征。

(1)养老服务制度规划趋向完善和多元

S省在1994年便进入了老龄化社会，养老服务政策最开始嵌入在老龄事业、社会化养老等政策中[7]。进入21世纪以后，我国正式进入老龄化社会，养老服务正式进入到了社会政策领域。本研究将39项政策文本的发布时间划分成2010年之前、2011—2015年及2016年以后3个阶段。从养老服务政策数量上看，这三个时间段内政府发布的养老服务政策的数量分别为3项、15项和21项，养老服务政策数量增长迅速。从政策内容上看，养老服务政策越来越细化，指标体系越来越健全。养老服务政策从笼统的社会养老到居家养老、护理型床位等非常具体的政策，表明政府不断调整养老服务供给思路和关注重点，以精细化的政策确保养老服务供给的精准性。养老服务政策内容上的不断扩展与变化说明政府不仅扩大了养老服务的供给内容，而且提升了服务的精细化，充分反映了养老服务制度规划不断完善和多元。

(2)养老服务财政支持扩张与紧缩并存

目前还没有公开的专门的养老服务财政支出数据，本研究考查了S省的民政事业费用的绝对支出情况、S省民政事业费用在全国民政费用支出比例的相对支出情况以及有关养老补贴等方面的数据，以了解政府财政支持情况。2000年以后S省民政事业费用支出逐渐增加，2016年达到最高点。从S省民政事业费用支出占全国民政事业费用支出比例的相对支出看，2016年开始S省民政事业费用的相对支出开始下降。从养老服务补贴来看，S省逐年增加养老服务补贴，以统计口径一致的2013—2016年数据为例，在此期间政府补贴人数基本维持在每年17万多人，这一数字逐年缓慢增加但相对稳定。然而，由于老年人口的比例和总数逐年增加，2013—2016年享受养老服务补贴的人数占当年65岁以上老年人口总数的比例为分别为1.60%、1.42%、1.44%、1.34%，享受补贴的老年人相对数量下降。由以上数据分析，政府在养老服务财政支持方面显示出本世纪初的扩张与其后的财政支出紧缩的双重特点，政府在财政支持方面表现出扩张与紧缩并存的现象。

(3)生活照料养老服务供给有限

从与生活相关的养老服务供给看，2020年末，S省以政府为主要供给主体的家庭医生签约服务已覆盖所有常住老年人群，90%的街道综合性养老服务机构、社区日间照料中心等社区养老服务设施与周边医疗机构实现“嵌入式”发展或签约合作，65岁以上老年人健康管理率达到70%②。但现有公开数据关于生活照料服务相关的政府养老服务供给的具体指标很少，且由于统计方法与口径的原因，年度统计结果相差较大。目前可观察的有限统计数据显示，政府供给的生活照料服务内容有限、数量不多，家庭依然是生活照料服务最主要的供给主体。

(4)养老设施服务供给重点从机构转向社区

机构养老、社区养老和居家养老是目前三种主要的养老模式，政府在养老服务设施建设中承担了相应的责任[8]。本研究中的39项养老服务政策，涉及养老服务设施等的政策有14项，其中7项关于机构养老模式，7项关于社区居家模式。2015年之前S省养老设施服务供给侧重养老服务机构，而2016年之后开始的养老服务机构改革将养老服务供给重点由机构转向社区。以最典型的养老服务设施——养老床位的建设看，2013年之前S省的养老设施服务主要表现为养老机构床位数不断增加。之后在我国“社区养老服务为主导”养老模式的引领下，政府开始调整社区和机构养老服务床位的设置，在维持养老服务设施规模基本不变的基础上，对养老服务设施的供给结构进行了较大调整，2015年S省养老机构的床位数开始低于社区养老床位数量。以上分析看出，政府养老服务供给从以机构为重点转向以社区为重点的变化趋势。

(5)信息化养老服务供给以平台建设为主

在养老服务信息化建设方面，政府养老服务信息化供给体现了以平台建设为主的特征。S省建立了以S省养老管理平台、养老服务平台(12349呼叫中心)、S省养老服务信息网为支撑，覆盖全省的“两台一网”养老信息系统，并对县级、市级养老服务信息化平台分别给予100万元、200万元的建设补助，鼓励信息化平台的建设[9]。省级平台有利于对老年人信息进行宏观统筹，但是老年人的利用情况并不理想，他们更多使用能够满足自身需要的地域性平台。目前能够提供老年人基础性信息、健康信息、服务需求信息以及提供服务的各种机构信息的平台数量少、规模小、层次低，且此类平台大多数为养老机构或社区服务机构自己建立，政府介入不足。

3 结束语

本研究对S省39份养老服务政策文本进行了内容分析，提出了政府供给养老服务的五个维度：养老服务制度规划、养老服务财政支持、生活照料养老服务、养老设施服务、信息化养老服务。以此五维度为框架，通过分析近年政府公开数据发现，政府在养老服务供给中表现出明显特征：养老服务制度规划趋向完善和多元，养老服务财政支持扩张与紧缩并存，生活照料养老服务供给有限，养老设施服务供给重点从机构转向社区，信息化养老服务供给以平台建设为主。政府应进一步完善养老服务制度规划，在已有的顶层设计基础上进行细则拟定，确保养老服务政策的具体施行。政府虽然能够提供相应的公共资源，却无法完全满足老年人个性化的养老服务需求，因此必须由政府、家庭、市场、社会组织等多元主体共同供给养老服务，政府在其中扮演元治理者角色，在养老服务供给中居核心与主导地位。另外，在养老服务发展的初期，我国大力发展养老机构，受老年人养老观念等因素的影响，养老机构出现了养老床位闲置严重的情况，因此要巩固居家社区养老服务的基础性地位，充分发挥社区功能，让老年人在熟悉的环境中实现原居安老。

本研究尚存在一些局限。在对公开数据进行二次分析时，本研究主要使用了现有统计年鉴、政府工作报告、统计公报、政府网站等公开数据，但是受统计口径的影响，在进行结论推演时，个别地方使用了替代性的统计数据。同时统计指标的变化让趋势分析无法进行，无法对政策实施的效果进行预测。

本研究探索了政府作为供给主体对养老服务的供给，可进一步拓展研究工具，对政府养老服务供给进行追踪研究，利用动态数据和面板数据监测养老服务供给的变化以及养老服务政策的变迁趋势。另外，应从老年人角度开展养老服务需求调查，进而从供需两方面对养老服务进行深入分析，优化养老服务政策，提高养老服务资源配置效率。

注释

①按照联合国经济和社会事务部划分老龄社会的标准，当一个国家或地区65岁及以上人口占比超过7%时，该国家或地区进入老龄化社会；超过14%进入深度老龄化社会；超过20%则进入超级老龄化社会.

②齐鲁壹点.打造居家社区养老服务“齐鲁样板”[EB/OL].http：//www.selectshandong.com/website/article/index/id/16624.%20html.