如何发展公平且有质量的教育——基于芬兰学习权方案的分析与启示

张入川,方 磊,阮晓磊

(四川幼儿师范高等专科学校,四川 绵阳 621709)

提高教育质量,需大力促进教育公平。教育公平的观念源远流长,追求教育公平是人类社会最为朴素的愿望,教育公平是社会公平的重要内容,也是推动社会公平的重要动力。公平与质量是教育改革和发展的永恒主题,公平与质量必须并重而行。芬兰的“教育奇迹”享誉世界,离不开成功的教育改革、公众对教育重要性的充分认识以及因地制宜的教育政策。但2019年的调查显示,芬兰人认为教育是该国面临的第三大问题(17%的人选择),仅次于卫生和社会保障(48%的人选择)以及环境和能源问题(35%的人选择)[1]。

根据芬兰对社会权利的承诺,芬兰教育与文化部(简称OKM)在2020-2022年实施学习权(RTL)方案。芬兰的学习权方案寻求通过提高幼儿教育和保育(Early Childhood Education and Care,简称ECEC)以及中小学教育的质量来确保儿童教育的公平起点,坚持“距离儿童最近的学校就是最好的学校”的原则,旨在解决诸多教育瓶颈问题,为儿童提供就近且高质量的教育服务[2]。

一、教育现实困境

自2000年首次参加国际学生评估项目(Programme for International Student Assessment,简称PISA)以来,芬兰在国际学生能力评估方面的一贯优异表现引起了全世界的关注。在2018年的PISA测试中,芬兰与加拿大、爱沙尼亚和爱尔兰一起成为世界经济与合作组织(Organization for Economic Cooperation and Development,简称OECD)中阅读成绩最好的四国之一。然而,更深入的分析表明,自2006年PISA以来,芬兰在所有三个科目上的分数一直在下降。由于在测试成绩中,表现优异的学生人数占比保持稳定,表现弱势的学生人数比例在增加,表明芬兰PISA测试分数整体下降这一趋势是由在各科目表现较差的学生数量增加所导致[3]。芬兰取得的可观教育成就正面临风险,芬兰教育体系中衡量质量和公平的许多指数近年来一直在降低,移民背景、资金体系、社会经济地位、教师资源、津贴制度等正影响着学生成绩,新冠病毒大流行将现实困境问题进一步放大,学校教育中断和经济冲击对学生成绩和福祉产生了深远的负面影响。

(一)移民状况导致儿童发展差距明显 芬兰近年来人口结构发生了明显的变化,移民的快速增长导致芬兰的外来出生人口从1990年的1%增长到2020年的7.3%。移民人口的增加,以及移民集中在特定地区的现状给芬兰的教育体系带来了巨大的压力,面临前所未有的挑战。芬兰的幼儿教育和保育(简称ECEC)参与率特别是3岁以下儿童的ECEC参与率较低,而来自有移民背景儿童的ECEC参与率远低于来自非移民背景的儿童。有证据表明,低收入或移民背景家庭中的许多父母选择在家利用政府提供的家庭保育津贴照顾他们的孩子,而不是将孩子送往ECEC中心或学校[4]。根据2018年PISA项目,5.8%的芬兰学生有移民背景,较2009年的数据增长了3.2个百分点,而有移民背景的学生在PISA中的表现越来越落后于非移民背景的学生。在2009年的PISA测试中,芬兰因移民背景导致的学生阅读成绩差距为61分,而经合组织国家的平均差距为87分,有移民背景的学生在2018年的PISA阅读评估中的平均得分比没有移民背景的学生低74分。2009年与2018年的PISA相比,移民背景的学生在阅读评估中的平均得分差距扩大了,大约45%有移民背景的学生在芬兰的PISA2018社会经济地位指数中处于倒数1/4,而OECD平均38%有移民背景的学生在PISA2018社会经济地位指数中处于倒数1/4,芬兰高于OECD平均水平。此外,研究结果显示,在考虑了学生和学校的社会经济状况后,芬兰的移民学生在阅读成绩低于2级的可能性是非移民学生的两倍多[5],来自移民家庭的学生越来越落后于来自本土家庭的同龄人。隔离指数表明,具有移民背景的学生就读同时招收移民和非移民学生学校的可能性更高(0表示不隔离,1表示完全隔离),芬兰移民学生的隔离指数为0.49,OECD的平均值为0.45,芬兰移民学生的隔离指数高于OECD平均值,表明芬兰学校的隔离现象不容乐观。

(二)资金分配失衡导致教育资金利用率不足 在芬兰,教育资助的责任由中央政府和地方政府共同承担。中央政府的资金一部分由财政部管理,另一部分由教育与文化部管理。中央政府的资金通过整体赠款、专项赠款和特别赠款等方式分配给不同的城市。芬兰基础教育经费使用由地方当局负责分配,地方当局可自由决定如何在其他公共部门(如卫生部门等)和教育部门之间分配资金,分配的资金包括中央政府向市政当局的转移资金,也包括地方当局自主筹集的资金。

芬兰目前的融资体系,很大程度依赖市政当局的自我融资。对于中央政府的分配资金,各市政当局需要投入时间、技能和人力来进行申请,而这是许多地区尤其是偏远地区所缺乏的,其不具备申请资金的技能和人力。同时,即使有地区有能力申请资金和项目,但这也是一项费时的工作,会占用其他行政任务时间,很多偏远地区也没有支持申请的条件。此外,申请过程有时与学年周期不一致,市政当局、学校可能在学年开始后才能获得资金,这会影响资金的稳定性以及市政当局与学校的提前规划能力。资金分配机制复杂而分层,导致资金申请效率低下,区域、市政当局和学校之间的差距很大。有的市政当局报告称,难以支付基础教育阶段的成本,特别是在2011年至2015年的中央预算削减之后,不得不加大自筹资金,以保持学校与原来相同的教育质量。正如芬兰教育政策报告中所提到的,芬兰的目标是为教育提供者获取更稳定的资金,并将增加长期资金作为未来教育投入的关键,增加资助的可预见性,提高资金体系的公平性显得尤为迫切[6]。

(三)社会经济不平衡导致劣势儿童教育落后 在2009-2018年间,芬兰社会经济劣势学生的阅读成绩下降了21分,而优势学生仅下降了3分,劣势学生成绩的下降幅度应引起重视,这给教育系统对劣势学生的支持策略带来了挑战[7]。芬兰来自移民或低社会经济地位家庭的儿童,参与基础教育的可能性比非移民或高社会经济背景的儿童更低。与在其他一些欧洲国家所观察到的情况类似,芬兰也伴随着财富日益集中在特定领域,以及特定地区的社会经济不平等现象。儿童的学习与发展水平因社会经济差距导致的不平衡现象不仅存在于农村和城市之间,城市内部的鸿沟也在扩大。在芬兰,儿童通常在当局指定的学校就近入学,学生通常住在离学校5公里半径的范围内。由于日益严重的城市隔阂现象,来自低社会经济地位或有移民背景家庭的学生很可能集中在同一所学校,偏远地区尤其受到缺乏教育保障的影响。低社会经济地位的学生群体在接受教育的过程中面临着相当大的挑战,这部分学生更有可能留级,辍学的高发生率往往也集中在这类儿童群体。

(四)教师队伍不稳定导致教师资源短缺 芬兰的学习权利方案认为,教师是提高教学质量的核心。高质量的教师队伍和教师教育体系是影响芬兰教育质量的决定性因素,如果不采取措施努力吸引和留住教师,就无法为提高教学质量提供保障。在芬兰,成为一名教师被普遍认为获得了一份有吸引力的职业,完善的社会保障制度以及对该职业的普遍尊重和认可度有助于降低教师的流出率。据调查,约90%受过培训的教育员工愿意在整个职业生涯中都在该行业从事工作[8]。然而,新出现的证据表明,近年来初始教师教育项目的申请人数一直在下降,社会经济不发达地区的教育环境更难以招募和留住合格的工作人员[9]。2020年1月24日,芬兰教育工会称,教师的工作不会因为下课而停止,教学需要与学生、家长进行持续互动,教师的心理风险在这一职业中普遍存在。教师的工作需要持续的、强烈的智力、情感和心理的投入,这会造成持续的职业倦怠感,心理风险还可能对教师的健康和福祉造成严重和持久的后果。基于工作表现的薪酬等制度,进一步令教师承受压力。在芬兰,针对教师的口头、肢体和网络暴力等骚扰事件近年来有所增加,这可能使教师面临所谓的“第三方暴力”的风险,这导致教师行业对新聘人员的吸引力下降,包括芬兰在内的整个欧洲的教育系统都面临着教师短缺的问题,这对教育行业的未来是一个危险信号。

(五)教育津贴制度不合理弱化受教育权 芬兰政府会提供补贴帮助儿童参加教育,这是在向所有不满17岁儿童的家庭提供普遍的儿童福利的基础上额外的资金补助,低收入家庭会获得额外津贴补充,残疾儿童和慢性病儿童的家庭也能得到特殊的儿童照顾补贴。在家照顾三岁以下儿童的父母可获得家庭照料津贴,这是一种固定的津贴,父母有资格根据他们的家庭规模和收入获得不同数额的津贴。此外,大约五分之一的城市会提供额外的津贴补充,但令人担忧的是,某些市政当局对这些福利附加了额外要求。例如,在提供津贴补充的城市,有多个学龄以下孩子的父母通常被要求在家里照顾所有的孩子,以便获得城市津贴补充。尽管近年来家庭看护的占比一直在下降,但很多母亲仍然选择依靠家庭看护津贴在家照顾孩子。70%的三岁以下儿童在家中接受照料,所以芬兰三岁以下的儿童ECEC参与率较低,低收入或移民家庭更有可能选择在家照料孩子。研究发现,儿童越早接受高质量的教育,参与ECEC的时间越长,他们的收获就越多,尤其是在认知技能发展方面,同时这些进步在弱势儿童中表现得最为明显[10]。令人担忧的是,低收入或移民家庭却更不愿意参加ECEC,而是选择在家照顾孩子,使得来自这两类家庭的儿童失去了从高质量的ECEC中受益的机会。

二、改革策略

为确保学习权方案稳步推进,芬兰政府在2020-2022年向幼儿教育拨款1.25亿欧元,向中小学教育拨款1.8亿欧元,并制定一系列政策,以确保每个儿童都有接受高质量教育的权利。学习权方案由两个不同的项目组成:一是ECEC质量与平等发展项目,旨在创造平等的学习条件,为初学儿童提供更大的灵活性,并提高ECEC的质量;二是所有中小学学校教育质量和平等发展项目,旨在促进中小学教育的教育公平,为儿童提供更好的支持,并提高教育质量。

(一)借鉴各国经验,解决教师资源短缺问题 OECD及其伙伴国为激励教师在弱势地区和环境中工作,已经采取了各种措施。澳大利亚在2020年推行高成就教师项目,在三年内计划招募440名具有学校所需知识、技能和经验的优秀大学毕业生,安排他们在师资短缺的澳大利亚中小学担任教师职位。法国在国家层面设立了优先教育区,为弱势学校提供特殊资源,主要目标是减少社会经济背景不利的学生与其他学生在学业成绩上的差距。西班牙的“学分制”允许教师利用在弱势学校工作所得的“分数”获得晋升、加薪和调任。美国向低收入背景学生占比高的学校的教师提供财政和非财政双重奖励。澳大利亚正在试行一项举措,通过提供替代途径,尝试让高学历者平替进入教师行业。

芬兰通过借鉴世界各国经验,解决国内教师资源短缺的问题。针对芬兰参加教师考试的人数一直在下降的严峻形势,芬兰学习权方案要求确保教师的工资与其资格、角色和职责匹配,工会通过与市政当局的代表接触,讨论提高教师工资的必要性,并缩小ECEC教师与中小学教师的差距,以及提高偏远地区教师工资待遇,缩小区域间工资差距,以确保教师职业特别是偏远地区教师就业选择总体上具备吸引力。促进教师到贫困地区工作的激励计划,实行更为显著的薪酬激励制度,政府除与利益攸关方一起实施提高工资计划之外,还推出一揽子财政方案,以吸引教师到该国最脆弱的地区工作。

(二)审视现有津贴制度,鼓励更多儿童参与ECEC 作为当前改革的重要内容,芬兰政府正在重新审视津贴制度,以达成更高水平的资金利用效率。OECD对芬兰的经济调查发现,家庭护理津贴间接鼓励了家庭不让孩子在ECEC上学,也阻碍了有孩子的父母去工作。因此,调查强烈建议芬兰减少家庭护理津贴。减少家庭护理津贴不仅会提高母亲的劳动参与率,还会缩小性别工资差距。然而,这可能在短期内对公共财政产生不利影响,因为与ECEC服务相关支出的增加和为重返劳动力大军的母亲提供的失业福利,将超过家庭护理津贴的开支。此外,由于家庭照料津贴的大幅减少,一些接近贫困门槛的家庭可能会跌至贫困线以下。

为了解决这个问题,OECD基于对芬兰的经济调查,建议芬兰应该用替代转移的形式来补偿家庭护理为条件的收入损失,家庭照料津贴不应限制儿童参与ECEC的权利。首先,芬兰执行让儿童获得ECEC的权利,以及让ECEC制度更符合父母更容易做出让儿童参与ECEC的原则,这意味着禁止市政当局通过与家庭照料津贴有关的正式或非正式的附加要求和条件。其次,芬兰正调整其父母津贴,以鼓励儿童更多地参与ECEC项目。例如,芬兰引入一项“无冲突条款”,允许在家照顾子女的父母在保留家庭照料津贴的情况下,让子女参加ECEC项目或方案,儿童可以参加非全日制或有限时数的项目或方案。这一选择既有利于家庭获取津贴,又不影响父母的选择。芬兰在推行这些举措之前在全国不同地区进行了试点,对试点举措实施的现实情况进行严格评估,提供有关其可行性和有效性的关键资料,使政策制定者能够在日后作出任何必要的调整。最后,教育部门正与市政当局合作,确保ECEC系统已准备好应付这些改革带来的教育服务需求增加的影响,除了在ECEC设置中提供足够的场所外,ECEC的位置是否便利,以及是否能提供合适的高质量的ECEC开放时间也是关键。

(三)完善地方学校政策,使教育机会均等

芬兰政府承认存在教育机会不均等的现象,并坚持认为,芬兰的每个孩子都需要并且应当得到最好的教育,无论他们在哪所学校、哪个地区上学,这就是教育与文化部(OKM)所倡导的“最近的学校就是最好的学校”原则。学习权方案将这一原则贯彻到底,该方案认为,将“最近的学校就是最好的学校”付诸实践,不仅可以提高教育的整体质量,而且也能解决存在的诸多社会不平等问题。学习权方案认为,解决学校种族隔离问题的努力将在很大程度上取决于市政当局以及教育与文化部(OKM)。芬兰启动了对隔离现象这一话题的讨论,帮助政府了解教育所面临的挑战,要减少学校隔离现象,学校名额的总数及学校分布的科学性十分重要。决策者有多种策略公平地规划学校,包括有效的人口预测,均衡的学区,在必要时开放或关闭某些学校,班级学生人数的总额的上限等,以照顾来自不利处境背景的学生。如果当局没有进行均衡规划,不利处境的学生不得不就读那些有空缺的学校,这些学校通常被认为是不受欢迎的学校,且已经招收了高比例的弱势群体学生,这会造成来自不利处境家庭的学生会过度集中。

学生在身心发展水平各方面存在个体差异性,教师的教学能力与教学经验等也不尽相同,区域差异、学校差异也在影响教育过程,所以教育服务具有异质性的特点。教育服务的异质性表现在:(1)教育因服务的地点存在差异;(2)教育因服务时间存在差异;(3)教育因教职人员存在差异;(4)教育因学生存在差异,等等。学区的科学划分和学校的规范分区在实现学生入学平衡方面具有相当大的作用,为避免处境不利学生过度集中,芬兰至关重要的措施是防止不公正地划分学区。根据芬兰的《基础教育法》(第628/1998号法律),只要确保适龄儿童有机会在社区学校就读,各市镇可自由决定采用的学校分配机制。在芬兰,家庭被给予一定程度的灵活性选择权,可以申请到孩子原来被分配的学校以外的其他学校就读。根据学习权方案,芬兰的市政当局向家庭分发了学校指南,让学校所有的教学项目清晰可见,让所有家庭了解子女的受教育权并进行自由择校,儿童就读的学校必须保证提供宣传信息的准确性和清晰度,确保所有家庭都了解学校全貌。除了提供必要的信息外,还要确保低收入家庭和移民家庭充分了解普通学校和职业学校的区别,以及这种区别对儿童未来职业生涯的影响。为此,学校邀请家长参观学校,让家长会见教师和学校领导。通过为中低收入群体保留住房,为当地居民创造就业机会和改善托育服务现状,以减少流离失所效应,并说服土著家庭的父母让孩子进入社会混合型学校,在社区学校中保持较高水平的社会融合效应,以促进多样性;通过确保不同社区/地区的组成提高融合度,以更大程度地实现芬兰教育制度的公平性。

(四)进行教学改革,推行多样性、包容性的教学方法 芬兰学习权方案认为,多样与包容是教学质量的关键。它们应在评价过程中发挥更突出的作用,通过促进多样与包容的教学方法,可以帮助芬兰改善其现有教学质量。多样性、包容性的教学方法可以更好地支持儿童的学习与发展,更好地适应儿童的需求与兴趣;儿童也更能接受教师的身份、信仰与教学环境。此外,调整教育环境,以多样、包容的方式适应处境不利儿童的需求与偏好,可以更容易让他们参与到教育中。自20世纪70年代芬兰综合学校的时代开启,芬兰的教师教育全部由研究型大学提供,小学及以上教师必须拥有硕士学位。芬兰的国家课程鼓励这些高学历的教师和教育工作者,采取以儿童为中心的教学方法,但教师和教育工作者常感到没有准备好让他们的教学方法去适应儿童的需要,也没有做好从个体差异性视角为儿童开展多样性的活动的准备。芬兰学习权方案认为,如果教师和其他工作人员对支持来自不同背景和有特殊教育需求的儿童感到准备不足,教育与文化部(OKM)可以考虑通过实施教师加强计划,以提供正式培训和指导计划的方式,加强教师教育适应不同儿童群体的能力。

在芬兰现有的教育质量标准中,没有明确提及多样性或包容性,学习权方案考虑修订现有标准,教育质量标准应鼓励教师和工作人员以符合儿童发展、兴趣和学习能力的方式进行教学,并充分考虑到儿童的现有的年龄阶段和发展水平,即儿童独立活动时所能达到的解决问题的能力,以及通过教学所获得的潜力能达到发展水平,这符合维果斯基“最近发展区理论”的特征。教师应使用尽可能丰富和多样的语言与儿童进行积极、关心和温柔的互动。此外,在ECEC中,每天的日常活动,如吃饭、休息、过渡、穿衣和其他基本活动应符合多样性和包容性的教学目标;学习环境应该鼓励儿童玩耍,进行身体活动、探索、创造和表达。芬兰没有关于衡量如何达到积极参与的标准,以及如何评估标准制定后有效执行情况的指导意见。学习权方案要求探讨如何制定标准或规定评估教育质量指标的有效实施,考虑向利益攸关方提供额外指导制定相关标准,鼓励采取与这些指标相关的具体行动,以朝着更高质量和更公平的教育方向发展。

三、启示

教育公平是促进社会公平正义的基本前提,也是推动社会发展的重要力量。习近平总书记强调,“努力让每个孩子享有受教育的机会,努力让13亿人民享有更好更公平的教育,获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力”[11]。芬兰的学习权方案对我国基础教育改革的启示在于以下方面:

(一)结合我国国情,推进国家教育治理现代化 基于约翰·罗尔斯的理论,政府始终应作为“良好社会”的“设计师”,公平与正义是“良好社会”的核心价值观。芬兰在制定解决芬兰移民地位的困境、资金体系的复杂性、社会经济差距、教师资源短缺、津贴制度不合理等方面问题所采取的措施时,政府的责任与意识都发挥着重要作用。教育活动家霍拉斯·曼指出: “人类平等的重要指标是教育平等得以实现。”根据约翰·罗尔斯的正义理论视角,公平是社会结构首要价值,政府作为社会秩序的设计者,需自觉履行完善社会公平结构的职责。芬兰通过学习权方案不断完善教育的普遍主义、社会权利,平等地对待所有人受教育的权利,彰显教育公平。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着眼于国家发展全局、中华民族的未来,始终坚持教育在国家发展战略中的突出地位,不断推进教育事业改革,满足人民群众对“公平而有质量的教育”的殷切期盼[12]。“坚持以人民为中心的发展思想”出自党的二十大报告,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,“人的全面发展”是坚持人民利益至上的最直接体现,这也是马克思以共产主义理论为基础的最高命题。芬兰政府通过多方面改革发展公平而有质量的教育,虽取得了诸多成效,但也面临中央与地方政府责权划分问题,拉低了办事效率。

站在党的第二个100年的历史新起点,面对教育新问题和新挑战,坚持推进国家教育治理体系和教育治理能力现代化是我国未来教育公平与质量改革的方向,“更加公平且有质量的教育”反映出人民对新时代教育发展的普遍诉求,也是我国教育事业的自我革新,回答“为谁培养人、培养什么人、怎么培养人”的切实行动。我国教育管理体制是中央统一领导下的分级管理,从上到下依次为教育部、省教育厅、市教育局、县教育局和乡镇教育管理部门。和芬兰类似,我国地方政府负责教育经费的具体落实与分配,但并不掌握财权,地方政府主要依靠中央政府的财政性教育经费拨付。马克思主义强调,“各尽所能,按需分配”,财权与责权的分离可能导致财政资金不能完全“按需分配”,进一步明确五级政府部门的主体责任与职权,规范管理制度与管理行为,量化执行结果,从而保障政策的有效实施十分必要。我国应将教育公平与质量作为教育决策的首要原则,转变行政观念,将促进教育公平纳入政府工作考核指标,明确责任意识,尊重教育规律,合理分配教育资源,实施补偿机制,重点关注处境不利群体教育的资源分配与教育机会,建立健全教育权益保障与救济制度。

(二)均衡教育资源,调整学校布局 芬兰政府坚持认为,每个儿童都应该接受最好的教育,无论上哪所学校。芬兰教育与文化部(OKM)坚持“最近的就是最好的学校”原则,并将这一原则在芬兰学习权方案贯彻到底,注重公平、合理、科学地规划学校。将这一原则付诸实践不仅提高国家教育的整体质量,同时也能解决社会各种不平等问题。在过去,我国主要追求普及义务教育,解决不能入学与就学机会不足的问题,达到让每个学生接受教育的底线标准,让每个适龄儿童“有学上”。现在,我国基础教育应追求更高质量的教育公平,让每个适龄儿童“上好学”成为新时代基础教育改革的目标。学生享有平等受教育权,高质量就近就学权,我国基础教育学校布局也应致力于让受教育者享有平等受教育权、就近选择优质教育权,要实现以上目标,基础教育要从教育资源与学校布局两方面入手。

首先,采取“弱势补偿”政策。芬兰通过规范分区和学校的科学划分,调整学校布局,解决学校种族隔离问题,提高社会融合度。联合国教科文组织在20世纪八九十年代就提出,通过“弱势补偿”实现教育公平的倡议,一再强调教育“弱势补偿”的重要性,即对弱势方要实行政策倾斜、投入倾斜。例如,1989年联合国《儿童权利公约》,1990年《儿童生存、保护和发展世界宣言》等都对弱势补偿问题提出了倡议。“弱势补偿”要注重对偏远地区与薄弱学校的“补偿”,通过“优先扶持”原则在政策与投入方面注重对偏远地区与薄弱学校的关注,加大教育经费投入,加快偏远地区与薄弱学校教育的发展,规范薄弱学校办学,保障薄弱学校教学设备、教学设施的更新换代,办学条件的逐步提高,提升教师资源的吸引程度,促进教学质量的不断发展[13]。

其次,审视现有标准化建设。20世纪90年代以来,标准化建设一直是推动我国义务教育学校发展的重要政策,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“推进义务教育学校标准化建设”。2018年,国家将农村与城市普通中小学建设标准统一为《普通中小学校建设标准》。从“标准建构”与“标准建设”的二维框架看,义务教育学校办学标准在标准高低、规定口径及表述方式等方面存在不一致,尤其未能充分考量农村小规模学校和教学点办学标准确定的复杂性与多样性[14]。应优化义务教育学校标准化建设工作:一是明确标准化建设是办学治校的基础性作用,当作常规工作而非“运动式”工作来抓;二是作为系统性工作,涉及教育治理体系的完善,需明确政府与学校关系,既要坚持“标准化”,也要为学校特色化、差异化发展留足空间;三是注重实质性,标准化建设应着力于缩小校级差距,评估不能仅考量是否达标,更应关注对学校和学生发展的实际影响;四是实行“两端策略”,基于大多学校改善办学标准前提下,关注农村学校等薄弱学校与豪华学校,扶持薄弱学校,控制豪华学校。

最后,采取差异化措施。芬兰采取差异化措施确保不同社区、地区、人群的社会组成融合度。我国也可采取多样差异化措施,满足特殊社区、地区、人群的教育需求。如控制学生上学距离,根据当地实际情况制定学生上学适宜距离,保留乡村教学点并加强其建设。采取改变招生次数,实施复式教学、混龄教学方式,建立移动学校、网络学校等措施实现教学多样化。为寄宿儿童提供支持,改善寄宿制学校条件,科学分配教师资源,尤其是生活指导教师,强化家校合作,保障校车运营,灵活组织教学。

(三)完善教师保障体系,留住乡村教师任教 百年大计、教育为本;教育大计、教师为本。习近平总书记多次强调,“改善教师待遇,关心教师健康,维护教师权益。”兴国必先强师,要深刻领会总书记对教师队伍建设改革的总体要求和重要意义。按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》中“建设高质量教育体系”的要求,着力于乡村教育,补齐教师队伍建设这一“短板”,采取强有力的举措,从根本上予以破解。

教师是学生“上好学”的关键因素,教师作为学校最宝贵的财富,“择校”的实质就是“择师”,教师资源分配的不均衡直接导致校际间教学质量存在差异。芬兰学习权方案通过借鉴各国经验,在稳定教师队伍,提高教师待遇方面做出了一系列改革,并推出一揽子财政方案,以吸引教师到该国最脆弱的地区工作,旨在培养高素质专业化创新型教师队伍,增强教师幸福感,从而解决教师资源短缺问题。芬兰面临的“引不来、下不去、留不住”的现实问题也正是我国当下教育改革所面临的顽疾。牵住师资配置这个“牛鼻子”,解决乡村教师待遇问题是改善我国城乡二元结构现状和支持新时代教育兴国战略的重要内容。教师待遇并非单指工资待遇,教师待遇的构成包括社会地位、工资收入、专业发展通道、职业荣誉制度、社会保障和福利待遇等[15]。教师待遇的构成是乡村教师在综合待遇的系统性关切与政策诉求的核心要点。基于此,需健全乡村教师待遇保障机制,提升乡村教师职业吸引力;制定乡村教师子女入托入学优待政策,保障子女入学权益;健全与完善乡村教师在医疗、住房等方面的社会保障举措,并实施落地监察,提升乡村教师获得感;强化国家与地方协同机制,鼓励因地制宜出台乡村教师体检与疗养制度,保障乡村教师健康从教条件,有力彰显乡村教师的政治、社会地位与荣誉感;促进乡村教师专业发展,制定科学培训提升计划,提高教师专业能力和专业化发展水平,更新教学方式与教育理念;规范教师轮岗制度,优质学校注重稳定与指导,薄弱学校注重帮扶与提升,建立区域内人才培养与流动优化机制。

(四)实现“学有优教”,达成教育“惠及全民” 习近平总书记曾多次指出,要“让每个人都有人生出彩的机会”。这既是新时代致力于教育公平的改革方向,也是落实立德树人、转变育人范式的核心要义。我国教育改革经历了从“学有所教”到“学有优教”的发展,创造了人类教育史上的奇迹,为实现公平有质量的教育目标奠定了坚实基础。芬兰的学习权方案也致力于“学有优教”,为世界稳步推进教育“惠及全民”提供了经验。结合中国特色的社会主义教育发展路径,在未来要坚持把促进教育公平作为国家教育发展战略的核心点,将教育公平纳为社会公平的核心内容。我国始终坚持将“惠及全民”作为教育公平的目标,攻克阻碍教育公平各种难题,面对优质教育资源整体不足,考试制度需完善,学生全面发展理念贯彻不够,某些地方不应过分强调教育政绩观,应着力解决区域、城乡差距明显等一系列问题,建立健全教育重大政策科学决策机制,达成“惠及全民”的“学有优教”公平教育战略目标。“学有优教”与“惠及全民”的另一方面是实施包容教育,正如芬兰的学习权方案改革一样,将包容教育作为教育公平理念的重要内容加以实施。联合国曾多次呼吁关注因性别、民族、语言或健康等情况受到歧视的弱势群体或边缘化人群,强调给予这些“特殊群体”公平受教育的机会。2015年,联合国教科文组织制定的《教育2030行动框架》坚定了其在全世界范围内推进包容教育的决心。2019年,联合国教科文组织在《2020全球教育监测报告:包容与教育概念说明》将“inclusive education”定义为“包容教育”。2020年,联合国教科文组织发行的教育监测报告《包容和教育:覆盖全民,缺一不可》更是将“包容”作为2020年世界教育发展的关键词。包容教育是我国教育现代化发展的应有之义,《中国教育现代化2035》提出“更加注重面向人人,更加注重因材施教”等理念,便是对包容教育的重要体现。首先,“包容教育”制度的建立需摒除将“特殊群体”学生与普通学生隔离的制度障碍。其次,普通学校要调整教育理念转向,将“包容教育”理念融入教学与课程改革,始终将所有“特殊群体”学生纳入重点关注对象。最后,倡导建立“包容教育”环境,突出“尊重生命个体差异,包容接纳、平等友爱、互帮互助”的教育观,不断探索构建“包容教育”的指标与标准,将包容性指标纳入校园建设规划[16]。