数字化转型与中国国家治理知识体系的建构*

■熊易寒

近年来数字化治理成为政治学和公共管理学科的一个新兴热门领域。数字化治理有别于传统的电子政务研究，电子政务是一个相对小的研究领域，主要研究政府的线上形态，包括“政府上网”，政府信息公开，政府对现代信息技术和互联网技术的应用等。

数字化治理的范畴要大很多，政治学的二级学科政治学理论、中国政治、国家治理、计算政治学与之密切相关，公共管理不仅有专门的数字公共治理二级学科，而且诸如行政管理、公共政策、社会保障、土地资源管理、应急管理、城乡公共治理等二级学科也都与数字化治理密不可分。数字化治理涉及政府治理的全面转型，关乎行政管理体制改革、中央地方关系、条块关系、跨部门协同、政府职能优化和公共服务／管理流程再造。中国社会目前正在经历的数字化转型，很可能会驱动国家治理和公共管理研究的范式变革。

一、数字时代的国家治理

当前我国的数字化治理热度极高，无论是政府、学界还是业界，都对数字化治理给予高度关注。在某种程度上中国社会的数字化程度是高于欧美发达国家的，最典型的就是数字支付。西方更多采用现金、支票和信用卡；而在中国，数字支付早就普及了。人脸识别、视频监控、数字化公共服务，这些领域中国都是位居世界前列的。中国政府在数字公共设施的投入也比较大。

数字化治理之所以取得迅猛发展，首先，这是为了弥补公共人力资源的不足。虽然我国财政供养人员规模巨大，但大政府模式下公共人力资源始终处于紧张状态，属地“无限责任”的兜底管理、颗粒度越来越小的精细化管理让基层政府承受了巨大压力，期待通过数字化治理来减轻基层政府负担。其次，这与中国地方政府的技术治理偏好有关。中国城市地区的数字基础设施相对完备，中国的5G 基站总数多达321.5 万个。最后，数字治理在一定程度上是数字经济与数字生活的外溢效应所致。一方面，数字经济、电子商务领域的很多技术可以迅速应用到数字治理领域；另一方面，数字经济、数字生活也“倒逼”数字治理、数字政府的推进，否则政府很难对数字经济进行监管和干预。

数字技术具有两重技术特性：既可以提高生产效率，又可以提高组织协调能力，有利于协同治理；既可以为政府赋能，又可以为公民赋权；既可以让政府和公共服务变得更加透明，又可能带来“技术利维坦”问题。

二、数字时代的国家治理知识体系

数字化转型不仅改变了国家与社会的互动模式，改变了国家的能力，也深刻影响了我们的国家治理知识体系。

国家治理知识体系不同于政治学、经济学、社会学、公共管理的知识体系，它是一个多学科共享／竞争的“公共领域”。国家治理知识体系具有跨学科性，政治学、公共管理、经济学、社会学、心理学、哲学、历史学都可以参与其中。同时，它又具有实践性，往往与国家的话语、权力的运作过程、政策的语言和实施密切关联，国家治理知识体系建构的主体不仅包括学者（譬如政治学家／政治学界），还包括政治家和国家治理实务工作者。

在这个公共领域里，政治学可能是主导力量，但并不构成垄断，经济学、社会学等学科同样贡献了国家治理的相关概念、理论，譬如经济学的晋升锦标赛模式，社会学的项目制。如果政治学不能在国家治理领域形成理论优势，则可能构成学科发展的危机。

中国国家治理知识体系建构，包含自主知识体系和一般知识体系。这种自主性不是绝对意义上的自主，而是相对意义上的“嵌入性自主”。

一是嵌入世界知识网络，没有基于一国的独立、封闭的知识体系，而只有相互印证、相互检验、相互观照的跨国知识体系。在国家治理的知识领域，已经有国家能力、国家建构、国家自主性、发展型国家、国家与社会关系等一系列成熟的概念或理论，中国的国家治理知识体系并不是另起炉灶，而是用中国风格、中国故事来丰富世界的知识图景，打破西方中心主义的国家治理叙事。但同时需要避免学术民族主义的倾向，话语上的“反西方中心主义”与认知上的“西方中心主义”并存。当过度强调反对西方中心主义的时候，恰恰是非常西方中心主义的，因为你的母题来自于西方。我们在研究中国的时候，要如何看待中国的特殊性？我们有一些中国特殊论的表达，譬如中国特色社会主义、中国式现代化，全过程人民民主也可以理解为中国式民主。实际上，中国式现代化的成就既体现了世界各国现代化的共性，比如市场化改革、对外开放、重视教育投入和基础设施建设，也有基于国情的中国特色，譬如人口规模巨大，全体人民共同富裕。

二是嵌入中国式现代化的进程，也即中国的社会实践和中国人的生活世界，中国学者首先需要“以中国为观照、以时代为观照，立足中国实际，解决中国问题”，进而探寻具有普遍主义的知识方案。譬如，中国长期稳定的奇迹，如果从微观层面看，会觉得当代中国社会矛盾和社会冲突层出不穷，信访、拆迁、征地、群体性事件，整个社会充满了无序；但宏观层面又保持了长期稳定，这种悖论怎么在学理上进行解释？中国改革和发展的独特性并不意味着基于中国经验的理论建构就是特殊主义的。恰恰相反，中国道路背后蕴含着普遍性的原理，而这些原理就是我们中国政治学学者需要着力开发和研究的。

三是嵌入跨国的、跨学科的知识社群，任何知识体系都需要外部世界的承认。学科的自主性和嵌入性是一枚硬币的两面，自主性是需要被学术共同体所广泛认可的，植根于知识界的共识，不能是一种自我宣言。最近二十年，中国学者越来越深入地参与了全球性的知识生产体系，无论是在国际学术期刊上发表论文，还是在国际学术会议上交流，都达到了一个空前的水平。

在国家治理的标识性概念方面，中国学术界其实已经积累了一批具有解释力和自主知识产权的概念，譬如双轨政治（费孝通）、以礼入法（瞿同祖）、行政集权民主制（曹沛霖）、政治形态（林尚立）、天下体系（赵汀阳）、儒法国家（赵鼎新）、单位制（路风、李路路、刘建军等）、家户制（徐勇）、关系叠加（徐勇）、职责同构（朱光磊）、锦标赛模式（周黎安、周飞舟）、项目制（渠敬东）、压力型体制（荣敬本）、新型现代国家（周光辉）、依法抗争（李连江）。王浦劬等提出利益政治学，徐勇等提出田野政治学，杨光斌等提出历史政治学，周平等提出民族政治学，复旦大学政治学自主知识体系研究团队组织编写《中国政治学手册》丛书，在一定程度上都表明中国学术界在建构国家治理知识体系上的努力。

自主知识体系是知识体系的一个核心组成部分，但绝不是全部。知识体系是跨国界、跨文化的，中国学者既参与全球化的知识生产，又参与自主知识体系的建构。中国国家治理知识体系建构包含三个部分的工作：概念化、理论化、体系化。

首先是概念化。现在大家都在创造概念，概念对学者来说是一种致命的诱惑。发明概念应基于节约原则、有效原则和新颖原则。所谓节约原则，即如果现有的概念能够充分解释就不要发明新的概念；现有的概念比我的概念更有效，我就不应该再发明新的概念。所谓有效原则，即新的概念提供了观察既有政治现象的全新视角，帮助我们重新诠释或定义了政治现象。所谓新颖原则，即新的概念不能是旧概念的翻版，而必须有实质性的创新。概念实际把经验世界简化，去神秘化，去芜存精，化繁为简，以简驭繁，它是一种深刻的洞见和独特的视角。概念不是理论，只是发展理论的工具之一。有一些概念，大家都在用，譬如中国式现代化，但实际上现在讲中国式现代化，还是在强调它的特征。特征不是本质，我们学术界不能停留在“拿来主义”，还需要进行深加工，中国式现代化的本质是什么，需要进一步概念化、理论化、体系化。

理论化就是对因果关系、因果机制的刻画。最近几十年，社会科学在因果识别方面取得了巨大的进步，从而提高了理论的解释力和说服力。理论是在概念的基础上更进一步，揭示概念之间的关系。我们要把中国之问、世界之问、人民之问、时代之问转化为理论之问，这是学术界的核心任务。

从概念、理论到知识体系，概念是知识体系的一片砖瓦，理论是我们知识体系的内部结构，是它的网络，概念和理论组成的家族谱系、意义之网就是我们的知识体系。

国家治理知识体系的建构，跟政治学、经济学、社会学知识体系的建构一样，需要文明互鉴，博采众长，中外交融，管用为王。我认为最重要的是管用为主，解释力是衡量理论贡献的终极标准。

三、国家治理知识体系建构的理论资源与核心议题

从政治学学科的角度看，国家治理知识体系的建构其实也需要“通三统”，实现三个传统的综合：第一个传统是马克思主义政治学，第二个传统是西方政治学理论，第三个传统是中国政治实践的知识化。

一是马克思主义政治学。中国的国家治理体制和过程，无论从实践层面看，还是从价值取向上看，都具有鲜明的马克思主义基因。脱离了马克思主义的理论，就很难理解中国国家治理的内在逻辑。

二是西方政治学理论。中国的国家治理体系与治理能力现代化，是在全球化的背景下展开的，西方的民主、法治、善治等政治文明也对中国的制度设计产生了重大影响。另一方面，西方的政治学理论并不是完全外在于中国的，而是部分地融入了中国社会，可谓是“你中有我，我中有你”，要在当下的中西学术之间划一条清晰的界限，几乎是不可能的事情。西方政治学理论构成了我们思考中国国家治理问题的他山之石。

三是中国政治实践与现象的知识化。当下中国的数字化转型为中国国家治理的理论研究提供了一个富矿。任何社会科学的知识体系都必须植根于社会的实践，中国的国家治理知识体系也必须基于中国人的国家治理和社会治理实践，这些是源头活水。通过对中国政府数字化转型的研究，推动国家理论的发展，形成具有跨学科意义的“公共物品”。在我看来，数字化转型与国家治理知识体系建构的核心议题包括以下五个方面。

第一，数字化治理如何影响政府组织结构，以及组织间关系的变化。数字化治理有可能促进跨部门协同治理，从而改变条条关系，上海城市运行“一网统管”就是典型案例；有可能推动条块分工的合理化，譬如北京的“街乡吹哨、部门报到”改革；有可能缓解中央与地方之间的信息不对称问题，从而改变中央与地方的关系。

第二，数字化治理可能导致政府监管方式的升级迭代。譬如，基于数据的信用监管、智慧监管、数字产业规制；又如，科技巨头的隐性权力／准公共权力如何定性，如何在法律上进行规范与约束。

第三，数字化治理如何影响国家与社会的关系。在“数字利维坦”面前，私域、私权利、个人隐私如何保护。

第四，政府与市场关系向何处去？数字经济时代，政府和市场两种资源配置方式会出现什么样的消长？数字鸿沟、数字贫困的问题如何解决？

第五，数字化转型对国家能力的影响。数字技术和数字基础设施大大提升了国家的信息搜集与处理能力，会不会出现信息集权化的局面？新一代人工智能技术的发展提升了国家治理的能力和效率，但会不会带来意想不到的技术伦理问题？

四、结论

数字化转型是中国式现代化进程中的一个不可逆的潮流，有力地推动了中国国家治理知识体系的建构。中国学者要为国家治理知识体系做出贡献，需要在以下方面发力：一是对中国式现代化、国家治理体系与治理能力现代化、数字化转型、中国本土政治／公共管理现象进行抽象化和理论化，形成标识性概念和理论分析框架；二是需要政治学、经济学、社会学、管理学等多学科交叉融合，围绕数字化领域，打造政产学研一体化平台；三是积极投身全球知识生产体系，为世界知识网络贡献原创性理论。

国家治理知识体系建构不能闭门造车，既要向内看，也要向外看，既要往前看，也要往后看。以中国和世界为田野，以理论为答案，解释力是至关重要的。自主性是交流、竞争、比较的产物，我们一定要在外部理论竞争的情况下形成自己的知识体系。对知识体系来说，核心最重要的是解释力，真理的成分是最重要的；其次才是话语权的问题，权力的成分也不容忽视，论文既要写在祖国的大地上，也要发表在国内外一流的刊物上。