浙江省海洋资源资产清查制度建设研究

卢晓燕

（作者单位：浙江省海洋科学院、自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室）

海洋资源资产清查分为海域资源资产清查和无居民海岛资源资产清查。根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海域指的是中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土；海域中的内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。其规定海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。对于无居民海岛资源，《中华人民共和国民法典》也明确规定：无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。因此，海洋资源资产清查范围应包含全部海域和无居民海岛资源。海洋资源分布广、数量大，同时权属不清、资源有限的特性决定了海洋资源资产清查工作的特殊性[1]。笔者基于浙江省2021 年海洋资源资产清查试点工作实践经验，对浙江省海洋资源管理的实际情况进行剖析研究，从海洋资源资产清查范围划分、海洋清查价格体系、资产清查报告编制和资产管理体系建设等方面尝试构建海洋资源资产清查制度的基本模型，为我国制定海洋资源资产清查制度建设提供参考。

一、海洋资源资产清查制度

海洋资源资产清查是摸清自然资源资产底数的基础工作，即按照“实物量+价值量，实物量为重点”的原则，开展海洋资源实物量清查，在建立海洋资源资产清查价格体系的基础上进行经济价值估算，以期摸清海洋资源资产家底，形成包括空间数据集、报表数据和系统平台的资源资产清查技术指南，完善海洋资源资产清查制度。

目前浙江省尚未有明确的海洋资源资产清查制度，在资产清查工作中主要以《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》的海洋部分为核心，根据浙江省实际海洋资源资产情况修订完善省级技术指南。海洋资源资产清查制度作为海洋资源资产管理制度的基础，所延伸出来的内容包括自然资源资产平衡表（海洋资源）编制制度、自然资源资产产权制度改革制度以及所有权委托代理机制（海洋资源部分）等。

二、海洋资源资产清查关键问题探讨及政策建议

当前全国沿海各省（自治区、直辖市）通过国家级第二批海洋资源资产清查试点工作的开展，海洋资源资产清查制度逐渐建立，但清查范围的划分、经济价值的评估等工作有待细化，历史遗留用海用岛项目的管理等海洋资源资产管理方式有待统一。因此，笔者总结浙江省海洋资源资产清查工作试点经验，对重点问题进行整理、研究，以期为完善海洋资源资产清查制度工作提供参考。

（一）清查对象的范围

本次浙江省海洋资源资产清查，是以浙江省海洋功能区划范围内的海洋资源和海岛地名普查数据为底数，各沿海县（区）按行政区划范围上报数据，但实践中由于技术单位数据来源不统一，或数据处理差异，存在范围出现重叠或遗漏的情况，导致海洋资源底数不准确，职责不明确。建议在清查工作中，以所有权委托代理为契机，厘清省级、市级及县级资产清单，包括资源种类、清单范围、履职主体等内容，明确委托人和代理人权责，为离任审计报告、资产平衡表编制等工作提供全面的数据。

（二）资产清查价格体系

资产清查是在利用现已开展的各类自然资源调查（清查）形成的资源所有权、数量、面积、类型等实物量数据的基础上，通过清查统一基准时点的权属、收益和价格等情况，估算资产价值，核实所有者权益，摸清全民所有自然资源资产底数，支撑履行全民所有自然资源资产所有者职责的基础性工作[2]。

海洋资源资产清查价格是按照统一价格内涵，用于估算各类海洋资源资产经济价值量的价格标准，主要应用于海洋资源资产清查、海洋资源资产平衡表编制、海洋资源资产动态监测监管、离任审计等方面。国家级清查价格体系是为控制与指导全国开展海洋资源资产经济价值估算而建立的不同资源类型与区位，是宏观层面的价格控制标准。省级清查价格体系是为控制与指导本地区开展海洋资源资产经济价值估算而建立的不同资源类型与区位，是中观层面的价格控制标准。以国家级清查价格体系为基础，省级海洋资源资产价格体系建设思路具体可分为：（1）根据海域/无居民海岛使用金征收标准确定清查价格；（2）确定省级均质区域及均质区域价格；（3）计算海洋经济价值；（4）利用二级市场流转样本进行核验。研究思路具体见图1。

图1 省级海洋资源资产价格体系建设研究思路

省级（县级）海洋资源资产清查价格体系的构建需要体现海洋资源资产特性及区域特性，建议从潜在收益、开发利用程度、海洋生态环境状况等多方面因素，具体可参考以下几个方面：一是按照海洋功能区划或用海方式、用海类型、海域级别等性质细化分类价格，明确价值计算标准；二是考虑不同层级的价值影响因素的调整因子计算方法[3]，影响因素包括经济、区位、交通、基础设施和资源条件等；三是确定海域使用金调整系数，以海域使用金标准为基础，根据各地区海域资源实际情况进行修正调整。形成与各区域特性相匹配的海洋资源资产清查价格体系，即可在各区域和各层级间进行横向、纵向的比较、汇总分析。

三、海洋资源资产清查管理体系建设建议

建立健全海洋资源资产清查制度是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责[4]、解决“底数不清、权责不明”等自然资源资产管理突出问题的有力手段，统一核算方法、摸清资产家底是最终实现“主张所有、行使权利、承担责任、履行义务、落实权益”[5]的重要途径。本文在总结浙江省海洋资源资产清查试点经验的过程中，从清查报表体系、资产清查过程、资产管理、报告内容以及资源管理系统建设五个方面，尝试提出海洋资源资产清查管理的相关建议。

（一）资产清查报表体系

海洋资源资产清查报表体系目前主要包括四类报表：一是海洋资源价格信号采集表，其中包含海洋资源流转价格表和海域/无居民海岛使用金征收标准清查价格表；二是涵盖海洋资源资产实物量和价值量的清查数据基础表；三是满足海洋资源资产平衡表、离任审计报告等编制需求的清查基础数据汇总表；四是用于价格体系建设的未确权未成陆海域的均质区域清查价格表。

海洋资源价格信号采集表，主要包含海洋资源流转价格表和海域/无居民海岛使用金征收标准清查价格表，其中海洋资源流转价格表包括海域使用权流转价格表和无居民海岛使用权流转价格表。对于收集到的价格信号资料，首先根据国家要求完成软件质检，且各县先后通过县级自检、市级抽检、省级核查的质量检查，其中县级自检的方式之一是组织专家论证，确保了价格信号资料的真实，反映了本地区的价格信号水平。根据收集到的海洋资源价格信号数据将用于海洋资源资产清查价格体系结果的对比参考。

海洋资源资产清查数据基础表，是与海洋资源实物量数据、权属情况相衔接，形成最小单元的海洋资源资产清查明细，主要包括所处海洋功能区、图斑面积、海域管理号、用海名称、用海性质、出让方式和不动产单元号等实物量属性信息，海域等别、清查价格、使用权年限和经济价值等价值量属性信息。该表是海洋资源资产清查最基础的报表。

清查数据汇总表包括海域资源资产清查汇总表和无居民海岛资源资产清查汇总表，按县级、市级和省级汇总，主要为各层级的海洋资源资产管理报告服务，根据各类海洋资源资产实物量、价值量汇总，资产利用情况汇总，使得海洋资源资产家底数据更加直观，为后续的海域资源资产平衡表编制以及资产管理报告提供数据基础。

均质区域清查价格表，属于海洋资源资产清查价格体系，主要是用于估算未确权未成陆海域资源资产的经济价值。该报表数据来源于清查收集到的经营性已取得海域使用权图层成果数据，其中，申请审批出让的海域选取所有现状数据，招标、拍卖、挂牌出让的海域选取距基准时点近几年的数据，剔除不符合样本要求或者是价格异常数据，依据海洋功能区内已取得海域使用权的主导用海类型判断，最终计算得到均质区域清查价格表。

（二）资产清查过程

1.数据共享机制

技术人员在专题数据的收集过程中，由于各资源内部的数据管理不统一，部分数据获取难度大，尤其是跨科室跨局的数据信息收集困难且存在缺漏，导致清查工作受阻。建议在常态化年度资产清查中，按区域统一获取数据，形成口径统一的数据共享机制。

2.海陆重叠数据处理

由于清查成果数据会经过县级、市级、省级和国家级几轮审核，数据修改多次，如若审核或整改过程中出现操作失误，会导致同一块图斑的陆海重叠数据与非重叠数据不一致，建议海陆重叠问题待最终成果数据通过审核合格后再处理。

（三）海洋资源资产管理

1.历史遗留用海用岛项目的管理

部分实际已建设的用海项目，因未确权而未纳入已确权海域的清查范围。由于历史原因，此类尚未确权的、占用海岛岸线的开发利用活动，包括港口用海、渔业基础设施用海、其他用海等。建议及时开展用海规范性管理，分类解决历史遗留问题，深入开展项目用海用岛全周期管理。

2.及时科学妥善开展特殊海岛的论证工作

由于滩涂围垦、筑堤建坝等原因，部分海岛地理实体或已经彻底消失，或已失去原有海岛自然属性，由于海洋资源资产清查是以全国海域海岛地名普查数据为基数，无居民海岛的实物量清查中仍将上述情况海岛包含在内，导致经济价值估算数据不够准确，因此建议后续开展论证，及时、妥善开展这类海岛的具体处理工作。

（四）资产清查报告

清查报告分为工作报告和技术报告，内容围绕目标要求、工作原则、内涵界定、清查方法、技术路线、开展情况、问题分析、成果应用和总结建议等重点编制。

基于“提高精度，保障质量”的要求，考虑到以后资产清查工作的常态化与动态化管理，建议报告内容加强全民所有自然资源资产的权属管理分析，逐步明确自然资源资产所有权边界，清晰所有者职责履职主体以及使用权现状，与所有权委托代理机制相结合，同时开展成果分析应用，与历年清查数据进行对比分析，了解资产增减、权益变化的实质原因。

（五）资源管理信息系统

自然资源资产清查工作涉及资源资产矢量、报表以及文档数据，为实现数据信息化、规范化管理，应做好浙江省自然资源资产数据的统计管理工作，构建全省统一的资源管理信息系统。基于目前已建成的海洋资源资产清查系统，建议根据各自然资源资产特性，在资产清查信息平台分模块构建资产管理子系统，在时间上按年度动态监测监管，在层级上实现省、地市、县三个管理级的全覆盖。

其中，海洋资源资产部分要构建与自然资源海域海岛动态监管系统平台、无居民海岛开发利用现状补充调查数据、不动产登记数据等关联；具备数据处理和核验功能，可在平台进行空间数据的处理，并自动进行属性数据抓取核验、结果输出、逻辑检查和其他数据编辑功能；具备各管理层级和各图层的填报、自检和各级审核流程以及质检工具功能；具备实物量空间数据与清查非空间基础数据的联通；具备资产平衡表、资产管理报告等基础数据的模块输出；具备图例展示功能，实现自然资源资产“一张图”；与所有者委托代理的省级、市级及县级资产清单关联，全面覆盖各种权属状况下的海洋资源资产。

四、结语

海洋资源作为自然资源的重要组成部分，正逐渐显示出越来越重要的经济、社会价值，而其分布广、数量大，且权属不清、资源有限，这些特性决定了海洋资源资产的清查工作有所不同。针对当前的海洋资源资产清查研究面临的实践探索较少的问题，本文在浙江省海洋资源资产清查试点实践经验的基础上，聚焦实际工作中出现的问题，围绕管理体系建设，初步确定了浙江省海洋资源资产管理报表体系、清查报告制度和管理信息平台构建，有助于为将来全面开展清查工作、建立海洋资源资产清查制度提供探索经验和实践指导，实现海洋资源资产的高效管理、保值增值。