数智化下的中国基层集成治理

文／赵秀玲

当前，互联网、数字化、智能化已成为世界潮流，数智化作为国家社会发展的巨大引擎整体推进了中国式现代化进程。与此相关，集成治理改革近几年备受关注，早在2014 年，习近平总书记就指出：社会主义实践“这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。[1]2020 年，他在浦东开发开放30 周年庆祝大会上表示：“加强改革系统集成，激活高质量发展新动力。”“浦东要在改革系统集成协同高效上率先试、出经验。”[2]在此背景下，近些年不少研究在数智化集成治理方面都有思考、创新、发展，并形成新的增长点。有研究从部门、目标、身份、逻辑、信息视角来谈集成治理，倾向从实体性与具体化理解“共同体感”；也有研究从组织、目标、数据、动力、载体等谈集成治理，探索创新构建“强政府、大社会”的社区治理新格局。总之，与国家层面的数智化集成改革相比，基层的数智化集成治理无论是实践还是理论层面都较为滞后，因此，本研究将聚焦基层场域，通过对近十年来地方经验案例的梳理，总结反思基层数智化集成治理的经验、不足与发展方向。

一 基层集成治理探索创新模式

通过近几年全国数智化基层集成治理典型模式的发展，梳理、分析、比较，可抽演出数个有代表性、反响较大的案例，以彰显其地域分布、特点规律及其价值意义。

（一） 拟人化集成治理模式：上海“城市生命体治理”

上海数智化集成治理一直走在全国前列，在“一网统管的智能集成”“两张网整合创新”“智慧城市与智慧治理”“韧性治理与精细化治理”等方面均有创新发展，但最有特色与创意的还是颇具拟人化的“城市生命体治理”。有学者这样概括上海治理：“在大量运用数字化技术的基础上，城市有了‘呼吸’，能够进行‘新陈代谢’与‘自我进化’，具备极强的‘适应能力’，这些生命体征都使其区别于传统城市，成为城市生命体、有机体。”基于此，上海就成为数智集成治理的生命体闭环，这包括：通过围绕“态势全面感知、趋势智能研判、资源全面统筹、行动人机协同”的核心理念，整合多维（人、物、动）、多源（网络端、市民端、感知端）、多态（战、平、缓）数据，对上海城市运行态势“实时、动态、鲜活”感知，以及提升对风险的感知力、抵抗力、处置力和城市的自适应力。还有，“数字化生命体征管理系统”是以“城市神经元系统”为基础，以“城市运行研判中枢”和“三级平台、五级应用”城运体系为支撑，共同构成“感知、认知、决策、行动”体系。[3]这种拟人化理解城乡集成治理的方式既符合城市特点，又有人文意蕴，还比较形象生动，更有助于预防和克服人机关系的异化，将中国式现代化导向人的现代化。

（二） 审美化集成治理模式：杭州“幸福美好生活治理”

杭州数智化集成治理主要偏于幸福美好生活，追求审美化的高标准，这在《“数智杭州”建设的总体方案》中有所体现。一是完美的设计追求。杭州打造全局“一屏掌控”、政令“一键智达”、执行“一贯到底”、监督“一览无余”的数字化协同工作场景，突出监督、预警、指挥、协同功能，实现重点任务推进清单化、可视化、可量化。这四个“一”看来简单，但集成治理的特点突出，是完美的设计与理想的追求，可达到简约治理的目的。二是有温度的治理。仅靠技术治理极易走向刻板、冰冷甚至导致人性异化，杭州明确提出“可感知、会思考、有温度”的治理，“推进城市大脑‘知冷知热’”，更有生活气息。如果说上海的生命体更重视智能，杭州则偏于智慧，它在温情中多了些生活意涵。数字社会门户建设中有一内容：杭州市数字社会综合应用门户，分为治理端和服务端。治理端依托“浙政钉”，服务端依托“浙里办”和城市大脑APP，两端协同，形成“感知社会”的窗口、“思考决策”的工作台、“传递温度”的通道。治理端——面向机关工作人员；服务端——面向市民群众。三是从容闲适治理。数智化治理在时间、效率上有极高要求，但杭州则心有裕余，并注入好玩有趣，这就为集成治理带来符合人性的内容。如探索爱心积分，重视美好居住，加快落地浙里养、浙里好玩统建应用，都有代表性。杭州还制定未来五年的“幸福指数”，这在数智化时代十分难得。四是生态文化治理。杭州注重景美、和美、协美、人情美，如“幸福电梯”憧憬，打造“幸福荟”西湖民生综合体，将医疗、文化、慈善、幼儿、便民、教育等居民需求综合集成，提供全周期、全链条的优质综合服务。[4]显然杭州数智化基层集成治理有着鲜明特色，是将人性化的幸福生活作为目标追求的。

（三） 智慧化集成治理模式：成都“人性化治理”

与杭州相比，成都数智化基层治理更具智慧化特点，是比较符合人性发展的。一是在时空上更开放多样。成都也有传统性，不过更强调现代性，它倡导国际化的“公园城市”理念。这个公园城市不是在城市中建公园，而是开放立体地理解和治理城市。这包括：园区、居区、景区的“三区融合”，生产、生活、生态的“三态融合”，建无围墙、边界、隔离的“泛社区”，打造高质量生活场景与消费要求的国际社区，将闲置屋顶变成文化活动的小公园和“空中花园”，构想适合人居的“乡村梦境”。还有根据公园城市理念做好“境”的大文章，包括净化居境、美化观景、靓化意境，营造品质居境、构建生态滤境、描绘人文意境，都是关于时空的开放继承发展创新。这是具有现代意识的智慧呈现。二是在智慧治理上有所推进。不少基层治理偏于知识性、智力发展，成都在不少方面更具慧心。如天府新区治理有这样的表述：“中国古代天文学二十八星宿之一‘心宿’，其主星即为商星（天文星示意图），形成中华文化以‘心’通‘商’的理念，正好与未来城市之心完美响应：‘天府心·新正兴’，凤凰涅槃而出。”这是站在天地宇宙的人文“慧心”看待治理的。成都还从公共服务与社会治理出发，以多主体开发多种场景，在“互联网+社区”方面加大人工智能、大数据、5G、区块链等融合，并涵盖社区的智慧政务、智慧监管、智慧应用、智慧服务，建联“社区小脑、小区微脑”，在跨部门、层次、区域上实施“一网通调”，并构建更大功能的云端集成等。[5]三是通过协同融合形成集成智慧。天府新区围绕“功能复合促共联、开放活力促共栖、绿意盎然促共赏、配套完善促共享、安全韧性促共济、多元协同促共治”的六大总体指导思想，着眼于完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代化社会治理体系。社区治理还将城镇社区、产业社区、乡村社区并行摆位、一体研究与规划，形成党建引领乡村社区发展治理的新格局。再有，天府新区提出“全地域覆盖、全领域提升、全行业推进、全人群共享”的国际化社区建设标准。天府国际基金小镇坚持“一核引领，三圈融合，四维拓展”的党建工作思路，打造服务平台，汇聚各方力量，构筑一流金融生态圈。[6]这种集成治理将传统与现代融通，注重服务民生，是符合人性理想的。

（四） 科学化集成治理模式：深圳“一体运行联动治理”

与其他城市比，深圳是个新兴科技城，科技发展为第一动力。这就决定其科学化集成治理的优势，也是由经验向科学快速转型的有力支撑。2020 年12 月29 日，《深圳市人民政府关于智慧城市和数字政府建设的若干意见》规定：在“强化城市治理‘一体联动’”中，提出“探索‘数字孪生城市’。依托地理信息系统（GIS）、建筑信息模型（BIM）、城市信息模型（CIM）等数字化手段，开展全域高精度三维城市建模，加强国土空间等数据治理，构建可视化城市空间数字平台，链接智慧泛在的城市神经网络，提升城市可感知、可判断、快速反应的能力。”深圳还利用高科技进行精细化科学集成治理，以数据资源共建、共享、共用为突破口，抢抓5G、人工智能、区块链等，大力推进“政府管理服务指挥中心”建设，提供“一图全面感知、一键可知全局、一体运行联动”的集成治理模式。到2020 年，指挥中心已接入63套系统，汇聚各部门100 多类业务数据，25 万多路视频数据，接入全量三维可视化地图，整合以网格化管理为“块数据”智能底板，构建了强大的指挥能力。基于此，市民得到“秒批”与“秒报”的高效服务。[7]深圳还通过“互联网+科技+治理”，打造一线作业特种兵、社区“千里眼”、智能监管“AI 网格员”，做到了精准、安全、有效的集成治理。

（五）“文化化”集成治理模式：郑州“以‘文’化‘心’治理”

当前，关于“文化化”的提法和研究不多，但也有所推进，比较典型的有产业文化化、旅游文化化、文化化社会等。所谓“文化化”，是指“个人习得自己所属社会的文化的过程”，包括非定型的文化化、准定型的文化化、定型的文化化三种基本形态。[8]也有学者认为，文化化之“化”主要包括创造性进化、文明型变化、身份性强化、目的性转化和赋予性升华五个方面。文化化社会的典型标志在于：文化成为社会阶层划分的最主要准则；精神文化是该社会的主导性价值取向。[9]“文化化”是关于“文化”的，是通过“文化”这一形式进行的道德熏染、思想赋能、精神提升。河南的数智化“文化化”集成治理成为新亮点。

第一， 场景设计的中心化与四通八达。一方面是纵向贯通，郑州建立上下五个层次、三级网格集成的治理格局。这包括：市、县、乡镇为三个层次，街道（乡镇）为一级网格、社区（村）为二级网格、小区（楼院）为三级网格。据实地调研，更细致的微网格不断向下渗透，直接参与治理的网格员为22 万人，各微网格的参与者更多。另一方面是横向联通，公安、城管、市场监管、民政、信访等部门人员编组整队进入网格，实现“一格管全面”“人在格中走、事在格中办、责在格中明、数在格中用”。郑州荥阳市创新“城关模式”，打造“易企城”经济社会网格治理平台，寓意“城”心“关”爱（诚心关爱），营造一流营商环境，助力各家企业“易”“企”“城”功（一起成功）。这一“城关模式”充分显示以“文”化“心”功能。

第二， “微程序”的服务体系建设。郑州市成为全国首个全场景数字化运营城市，其微党建、微网格、微机制、微治理、微服务，将“人、地、事、物、情、组织”六要素统合起来，充分发挥积少成多、凝心聚力作用。如郑州探索创新“楼院+文化”方式，用“郑好办”APP、手机端“掌上办”“就近办”“刷脸办”“幸福花开”“秒到账”，都是以“文”化“心”的新举措。

第三， 民心文化的倡导与建构。全国各地数智化集成治理多有重“心”者，广州就有“顺心办、放心办、暖心办、省心办”。不过，真正将“心”全面化、系统化、内在化，特别是强调“民心文化”的还是郑州的数智化集成治理，其关键是“构筑数据底座，搭好‘连心平台’”，有了“新连心”网络、“格中有爱，党群连心”“连心应用”“连心标兵”，于是“中心统起来”“安心干起来”。其中，“五家五心”包括：把服务网络当家园的“同心共建”、邻里和睦当家风的“用心守护”、网格群众当家人的“悉心呵护”、群众需要当家事的“贴心服务”、群众建议当家信的“耐心倾听”。郑州高山路街道雅居社区实行“七心”治理，即筑同心、强信心、守初心、聚民心、讲诚心、忆红心、话真心。评价讲的是爱心、耐心、信心、责任心、上进心。所有这些“心”都与中华民族的“民心”“养心”“心治”文化紧密相关。

对于数智化集成治理来说，人们习惯于从技术革新角度理解其价值。其实，如何打破技术观念壁垒，进入文化化、思维方式、生命体验、审美境界，这是相当重要也是比较缺乏的。

二 数智化基层集成治理的优势效能

由传统治理向数字化迈进是一场伟大革命，让数字化尽显智能智慧也是一次质的飞跃，以智能化集成思维进行大胆创新更是一个超越性壮举。基于此，数智化基层集成治理就具有非凡的价值意义，发挥了独特优势效能。

（一）数智化基层集成治理作为观念变革，有着无限拓展、延展、发展的可能性

传统基层治理往往是单一、分隔、封闭的，加之地域阻隔与时间不便，许多治理无法开展，即使开展也是低效的，集成改变了这一状态。所谓“集成”，乃“集大成”之意，是将各部分精华集中起来，达到相当完备的程度，形成整体最优化结果。[10]显然，集成更强调系统性、关联性、协同性，是更大效率的优化组合。有学者提出：“集成优势是系统论在怎样对待这种实践活动中的具体应用。被集成的优势既应该包括现存优势，也应该包括新的优势；新的优势既应该包括创造的优势，也应该包括借用的优势；同时这些优势是被有效集成在一起的。”“从发挥优势到集成优势是人们认识上的一次飞跃，这次飞跃的意义很大。”[11]在此，“集成”是将一些部门、单位、元素、资源、人力进行最佳甚至创造性整合，发挥其优势作用，大大提高效率，浙江等地较早进行了基层集成治理。不过，此时的集成还处于较低层次，是在传统时空观念下进行的科学有效整合，还没有从根本上改变时空观念，只有进入互联网、数智化时代才发生根本变化，集成变得更系统、立体、虚拟和科学。此时，原来受制于物理时空的集成，可通过线上随时、随地、随意进行；原来单一的点、线、面集成，可立体甚至超时空集成；原来难以整合协同的治理主体集成，现可进行更复杂的组合结构集成，形成智慧大脑的爆炸，分解出既有规律又有无限变化的不断链接、转换、生发、变幻。以郑州医院集成急救为例，原来面临交通、医院、家属等多重堵点，不少重症急症患者得不到及时救治，导致延搁与死亡。自从开展集成特别是数智化集成后，交通、医院、家属等除实行各自的最佳优化，还打通其间各环节的堵点，将急救时间缩小到一小时范围圈，后来无人机的加入更将时间大大缩短，一些心脏病突发患者可在更短时间得到救治。总之，这种数智化基层集成治理建立在观念革新基础上，也是智慧大脑与智能集成的突出表现。

（二）数智化基层治理是程序变革，具有系统化和不断细分深化的能力

传统基层治理也有程序，在集成观念下程序有了一定的科学性、条理性、机制性，但传统模式在面对现代复杂问题时仍有不足。然而，进入数智化集成，基层治理的制度机制变得更加系统、具体、细致、科学。许多大问题被分解成一个个小问题，小问题又被分为子问题，子问题还可进一步细分，不过，这些被细分的问题又在一个既开放又闭合的科学、有序、有效的结构中。如郑州在“业务架构设计”中涵盖事件处置全层次、全过程、全要素，这包括大闭环、中闭环、小闭环、微闭环。大闭环包括：12345 热线、舆情、郑好拍、市民上报（被动受理），网格员直报、视频AI 识别、物联网感知、其他系统（主动发现）；中闭环包括：市级分派、领导交办、群众上报、微信抓取（被动处理），网格员直报、视频AI 识别、物联网感知、系统对接（主动发现）；小闭环包括：区级分派、领导交办（被动受理），网格员直报、自查自纠（主动发现）；微闭环包括：街道（社区）分派、领导交办（被动受理），自查自纠（主动发现）。这四个闭环中，又有智慧城市运行中心，下设区县（市）智慧城市运行中心、街道智慧城市运行中心（一级网格）、社区和行政村（二级网格）、小区与楼栋及村组等（三级网格），它们又分别对应市联动部门（城管局、公安局、市监局、应急局）、区县（市）联动部门（城管局、市监局、民政局、公安局）、一级网格组织（站队所）、二级网格组成、三级网格组成、微网格长等。当然，其中还有更细化的分类。

另如，郑州中原区莲湖街道的“一领两翼七联动”集成治理中，“一领”是指党建引领聚合力，“两翼”是指“人技协同增动力”，“七联动”是指联动处置提效力。而“七联动”又指宣传引导联动、排查演练联动、打击防范联动、调试指挥联动、巡查监测联动、管制疏导联动、服务保障联动。还有事件处置流程，郑州中原区数治集成平台建立一种闭合集成结构，这包括：事项收集、统一受理、派遣调度、处置办结、监督考核、研判分析，大大提高了效率。一年来，累计处置互联网、视联网预警事件九千多件，汇聚12345 市长热线、数字城管、原点在线、“郑好拍”、网格巡查等渠道诉求7.2 万多件，已办结7.1 万件，办结率高达99.04%。[12]这张巨型网络，也像人的血管既繁复细致又有规律排列，成为有机体的动态、鲜活、有序组合。通过这样的数智化集成治理，繁复问题得以有效分解和解决，加大了准确度、精确性，也极大提高了效率。

（三）数智化基层集成治理是方法论变革，具有整合性与化繁为简的智慧

有些问题需要由简到繁，在条分缕析中获得事物的本质化理解；有些需要由繁到简，在复杂混乱中找到头绪和更好解决问题。就后者而言，这是一种智慧，也是中国传统“无为而治”理念的具体化，对大数据时代的数智化抽象凝练问题都是必要的。以上海为例，有学者用“平台横向集成”通过“三级平台”“跨部门协同”“流程再造”可达到以下目的：解密“王”字形管理结构，理解数据共享与整体平台。还有，通过“数字孪生体”解释“‘一网统管’的智能集成”。[13]另外，浙江等地实行的打造“一张图”干好“一件事”，以及不少地方的“一网通”“一键到达”，都是数智化基层集成简约治理的显著特征。这种治理避免了不断细分后易形成的思维混乱，也避免见物不见事、见事不见人的弊端。

集成化国家治理现已比较明确，收效也很明显。然而，基层特别是乡村社会中，数智化气息偏弱，集成化更不突显，至于集成的理念、思维、方法更加缺乏，这需要对跨越式发展和现代化进程提出更高要求。可以说，没有数智化基层集成治理，国家集成治理创新就会失去基础，中国式现代化也会面临巨大困难。

三 数智化基层集成治理的成功经验

目前，数智化基层集成治理在全国还没有全面展开，一些地方也处于探索阶段，典型之间有彼此学习、借鉴、模仿的特点。但它们毕竟开启了一个新领域，有了较大的突进发展，对于基层治理意义重大。

（一）党建引领是数智化基层集成治理的核心，也是开展工作的枢纽

包括基层在内的中国治理离不开党的领导，党的先进性、科学性、探索性、创新性决定了其中流砥柱作用。党的十九大报告强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。要重点加强基层党组织建设，全面提高党组织凝聚力和战斗力。”[14]在上海、成都、浙江等地考察调研中，习近平总书记多次对城乡建设提出原则要求，如在上海提出“城市建设应该像绣花一样精细”，其中党建要以提升政治功能和组织力为重点，在强基础、补短板上下功夫，把基层党组织建设成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。2022 年4 月，在海南考察时他又强调：“要夯实基层基础，持续扩大党组织有效覆盖，把各领域基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。”[15]“党建”在基层治理特别是数智化基层集成治理中也至为重要。据实地调研，上海以“智慧党建”为指导，把“互联网+”融入党建，充分发挥“先锋上海”微信小程序作用，让基层党建达到智能化、集成化。成都实行“大党建”与“区域化”工作思路，重点依托乡镇（街道）党工委，通过“微党校”与“微党课”等整体推进商圈楼宇、专业市场和建筑工地等各领域构建城市基层党建“共同体”。

郑州市数智化基层集成治理中也强化党建引领：一是坚持“网格五级书记抓治理”。二是“五星”支部创建与网格化基层治理相辅相成。三是织密建强“社区党组织+小区党支部+楼栋党小组+党员中心户”一贯到底的网格党组织体系，形成“基层党组织+社会组织+群众自组织”的“一元”带“多元”治理架构。目前，郑州市共建立一、二、三级网格和微网格党组织53782 个，引领全市12667 个各类社区社会组织、3287 个群众自治组织，动员22 万网格员直接参与治理。[16]这种探索创新更贴基层地气，也更系统细密，极具辐射力与影响力。

（二）系统化、科学化、立体化促进数智化基层集成，大大提升了治理效能

传统基层治理的最大局限是封闭性和信息孤岛现象，进入互联网时代，特别是信息化、智能化、智慧化突破了传统治理困局；但信息传递的不对称、“肠梗阻”、低效能也是难题。然而，数智化时代的集成治理使许多难题与困局都有所改变，这离不开系统化、科学化、立体化思维。如果说成都基层治理从“微党校”培训“微党课”还偏静态化和时限性，智慧集成治理则插上了翅膀。同理，杭州通过“城市眼·云共治”让治理更精细，深圳以“天网”达到“智治”，上海以“社区云”进行智能化社区治理。当然，作为后发的创新典型，郑州在协同共治上更注重治理的交互性、立体化、闭合性、自足性、高效率。近年来，郑州建立相互支撑的数据信息机构职能体系，包括一局（市大数据管理局）、四网（物联网、视联网、政务网、网格化）、五中心（新型智慧城市运行中心、大数据中心、网络安全中心、行政审批服务中心、算力中心）、一集团（郑州数智科技集团公司）、一研院（郑州大数据研究院）、一联盟（“数字郑州”产业生态联盟）。[17]郑州数智化基层集成治理的显著特点是系统的完整性与共治的融通性相结合，这从一些命名可见一斑。如“我的家园我守护”五个“一”服务机制，再如“依托辖区各村（社区）”的连心亭、同心亭、聚心亭打造花园口镇惠家，红色网格议事厅实行“三·三·二”议事制度。而这些大的闭环结构中又有新的闭环，从而产生更加复杂的环中环、环中套环式结构。形成整体推动、立体转动、多方联动、内外振动的网络共同体。

（三）坚持“为民生”治理理念，是数智化基层集成治理的要义所在

“执政为民”“以人民为中心”“江山就是人民，人民就是江山”，这在国家治理与基层治理中是党和国家及各级政府的普遍遵循，实践中也是数智化基层集成治理的突出特点。服务“民生”就是这一治理理念的有力抓手，也是数智化时代集成的凝心聚力处。如成都的危旧小区改造、舒适宜居城乡建设、安全体系治理、高效的便民服务等都很有代表性。另如成都驷马桥街道曹家巷数智化集成治理较为典型，在党建“一核”引领下，形成主体、业务、工作三个流程集成，并围绕“民生”服务展开。这些服务类包括查询、证明、办理、缴费，并出台《集成改革月办月结工作服务清单》《集成改革周办周结工作服务清单》《集成改革月办月结工作服务清单》。还有，通过“互联网智能集成系统”简化了复杂繁琐的工作流程，形成“自办+代办”“线上+线下”等集成系统，在“综合服务—系统推进—专人办理—督察督办”上起到集成统筹功能。浙江宁波、衢州等地实施“一件事”集成办理，宁波江北区“为民便民”梳理出基层治理中常见的12 类109 个事项649 种问题情形，它们多是关于民生的。[18]迄今，浙江基层治理在“一件事”集成改革项目上已有70 多件，其中44件上线运行，线上办理量高达10多万件。这有力破除了体制机制的相关问题，推动了基层治理体系与治理能力现代化。郑州统筹建设“一朵云”，建成8.98 万核计算能力和39.4PB存储规模的政务云平台，承载44 个市级政务部门、16 个县（市）的216 个智慧政务类及民生服务类应用。“120 智慧生命通道”打通了急救车和院前信息，实现“上车即入院”，极大缩短了急救时间，提高了应急效率。[19]2022 年，信访代办员对5312 起案件进行集成办理，化解率高达93%。还有在养老、残疾等特殊人群的治理上，郑州养老有“四员”（养老护理员、康复护理员、医疗护理员、机构管理员）、“六有”（有场所、有团队、有课程、有实训、有考核、有激励）、“三进”（进机构、进社区、进家庭），真正做到了老有所养，这是最大的民心政治。

（四）强调实在实惠实效，数智化基层集成治理落地生根和开花结果

互联网、数字化、云计算、智能化等参与基层治理易出现不落地和不落实的虚拟性，基层集成治理能较好化解这一问题，特别是从解决当前急迫问题，为民生、微治理、办实事等角度着眼，就能收到实效。如上海市为解决“人海战术”失灵及互联网、智能化等的空洞虚拟，以“一件事”为导向，采取“王”字形管理结构，是“一网统管”打破困局的革命性创举。“三横”代表市、区、街镇三级城运中心，以及协同联动的城运管理相关部门单位。目前，全市已形成“1+16”的联动协同体系；“一竖”代表三级城运中心为实体核心的三级联动指挥体系。线上，“三横”是打通同级各部门的集成化、整体化的三级城运技术平台系统，“一竖”则是连通三级技术平台的信息交换通道，实现横向贯通、纵向即联。[20]这种以“王”字形体进行的集成治理方式是智慧的，也是将传统与现代相结合的典型案例。

郑州在考核上向严格、务实、规范、高效转变，实现矛盾的“零上交”，在干群中产生较大反响。其一，充分发挥平安建设考核指挥棒作用，明确考核内容，确立考核标准，细化考核指标，以实实在在的工作成效“论英雄”，切实做到有功必奖，失职追责。其二，通过建立“三零创建”“一码解纠纷、最多跑一地”等平安建设重点工作专项督导机制，定人定岗定责，线上线下双线督办，采取“三督两查一排名”（实地督、通报督、微信督，网上查、调卷查，打分排名）的方法，每月跟进督查，每日汇总研判，在郑政钉工作群通报情况，下发整改工作提示，跟踪处理情况。其三，通过建立实地指导帮扶机制，定期到各街道、社区（村）了解工作的开展情况，帮助解决问题困难，根据当地实际研判工作方向，真正做到将矛盾纠纷化解在基层，把问题隐患消除在萌芽，把群众吸附在当地。郑州还实行“积分兑换体系”，群众可在平台上登录、浏览咨询获得基础参与积分，也可参与活动、邀请好友获取大额积分，积分可到街道城运中心，以及辖区加盟小程序的商店、饭店、理发店等使用积分，获得商品折扣或兑换实物。这一方式因具有开放性、自足性、简易性、实惠性，形成一个科学规范有效的良性闭环。郑州还出台《郑州市志愿服务积分兑换激励办法（试行）》，鼓励志愿者“积分换实物”或“积分换服务”，这既有利于扩大志愿者队伍，推动志愿者成长，又会调动志愿者的积极性与创造性。

数智化时代基层集成治理大势所趋，有着无限发展的空间，其相关经验值得学习总结。在探索的过程中如何将党和国家的路线方针政策更好地传达贯彻到基层，并在基层结合广大干部群众的主体性、科学性、自觉性进行创造性探索发展，这对于全国数智化基层集成治理是有启示意义的。

四 数智化基层集成治理困境及其超越

数智化基层集成治理在我国还是个新事物，在不少地方刚刚开始，有的只是初步尝试，还有的虽不乏创新但存在重复、模仿、模式化甚至形式主义做法，即使一些成功的创新典型也并不完美，需要进一步完善发展。

（一）数智化基层集成治理不平衡，需推进平衡协调发展和补足短板

由于全国各地情况不同，基层特别是广大农村差异很大，这就带来数智化集成治理发展的不均衡。第一，城市之间的不平衡。由于城市差异较大，发展水平不同，导致数智化基层集成治理的条件不一，上海这样的超大都市在技术水平、政策支持、经济体量上都是一般城市无法比拟的。从起步阶段基础设施的大量投入看，许多大城市不可能拥有上海这样雄厚的财力，更不要说一般城市或小城市了。在全国各城市中，发展的不平衡直接与其经济能力和投入有关。第二，城乡之间的不平衡。城市基层的数智化集成治理有很大发展，特别是一些典型的大城市，然而乡村基层就成为明显短板。不要说互联网尚未普及的偏僻乡村，一般乡村也无智能化集成治理。如上海、深圳相对重视城市基层的集成治理，郑州将网格集成延伸到农村村民小组，但大多数城市的乡村基层在这方面还比较落后。因此，如何改变城乡之间的不平衡，是要下大力气解决的重点问题。第三，人才发展的不均衡。郑州市干群上下都明显感到数智化集成治理人才缺乏，尤其是有文化底蕴和人文关怀的数智化集成治理人才更少。郑州市委书记表示：郑州市的社区工作人员配备不足，按标准全市缺额约3000 人。一些基层同志抽不出时间“充电”学习，对数智化集成治理认识不深，“多格合一”治理队伍尚未充分整合。[21]

当然，上海这样的先进城市的现有人才也难以满足快速发展的数智化集成治理，一般城市及广大乡村基层更可想而知。这需要做出如下改变：一是建立相应的制度机制，以先进城市带动后进，以城市带动乡村，实行对口帮扶、优势互补、共赢发展。这既包括物质基础的硬件设施，也包括人才资源和成功经验，还包括少走弯路的教训，目的是让数智化集成治理取得实质性突破进展。可参照脱贫攻坚的成功经验，学习东部帮扶西部的做法，借鉴浙江、山东等地“飞地”抱团式集约化发展与规模化的租赁经济，推进数智化基层集成治理的深化发展。[22]二是快速提升基层特别是农村基层集体经济发展能力。数智化集成治理要有雄厚资源，应加大公共产品投入力度，提高基层自身发展水平。三是将人才建设放在首位，这既可快速调整人才队伍失衡，又能从根本上改变数智化基层集成治理的滞后状态。如郑州可充分利用横贯东西南北的地理交通优势吸引人才，在“文化化”数智化基层集成治理的深度模式中强化人才内生力，并通过制定相应的奖惩制度推进人才梯队建设、高质量人才快速成长。

（二）数智化基层集成治理创新性不足，需要改变同质化倾向

以上海等为例说明其探索创新，但也要看到它们在彼此学习借鉴的重复、相似、同质化，如“一件事”集成、“微集成”治理、“一网治理”等均属于此。至于全国数智化基层集成治理，同质化更为普遍。比如，本研究分别对上海、杭州、成都、深圳、郑州以人性化、审美化、智慧化、科学化、文化化的概括，这只是相对而言的，其探索创新并未形成理论自觉和明确定位，自身的个性特色并不十分突出鲜明。因此，数智化基层集成治理如何确立标识性概念和为文化确位，充分显示其独特的创新性，是需要思考和强化的。如郑州的数智化基层集成治理要强化“文化”品牌，以区别于新兴科技城深圳、现代化新城上海、历史名城成都、有创新活力的杭州，以形成更具传统中原文化深厚沃土的强大生命力。其实，郑州有较强的“集成”力，“文化化”的开拓发展创新时空还很大。

（三）数智化基层治理的文化底蕴不足，需强筋壮骨和增强精气神

与智能化比，“文化”特别是“文化化”的比重还不够，容易弱化“人文精神”。为此，要增大“文化”含金量，强化“文化化”维度治理，重视从精神特别是中国人的精神，[23]以及“人的现代化”角度入手进行重塑，这是根本要义之所在。“一个国家，只有当它的人民是现代人，它的国民从心理和行为上都转变为现代的人格，它的现代政治、经济和文化管理机构中的工作人员都获得了某种与现代化发展相适应的现代性，这样的国家才可真正称之为现代化的国家。”“人的现代化是国家现代化必不可少的因素。它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件。”[24]

还以郑州为例，如何将道德文化向精神文化层面推进，在不同地域发掘其独特的文化精神，在古今中外贯通中理解郑州乃至河南文化的“集成”特点，以及在新时代根据世情、国情、乡情、民情、人情进行创造性转化和创新性发展，还有很多工作可做，也是全面深入展示郑州深厚文化底蕴及其现代独特地理地域文化的关键。全国范围的数智化基层集成治理也是如此，需要深化有个性和历史文化底蕴的文化治理，在马克思主义与中华优秀传统文化的结合中，实现突破创新。

（四）人的因素被弱化，要加强思想内涵和克服人机分离隔膜状态

在数智化集成发展过程中，如何不忽略“人性”，处理好人机关系，将是必须面对和解决的重大问题。在此当注意以下方面：第一，人机关系是辩证的，也是相生相长的，要从思想、文化、精神、智慧等方面进行考量，使二者达到相得益彰、共生双赢、协调发展。只有解决“机器与人互为主体性”“人是根本，也是最后目的”这样的核心命题，机器对于人的异化才能避免。基于此，数智化基层集成治理一面要继续推进自身的建设发展，一面要始终以“人性”与“人的健全发展”为标尺，从人文精神上开拓数智化集成的价值魅力。第二，传统治理方式不能因数智化集成被简单忽略、舍弃或否定。以新的治理方式充分发挥数智化基层集成治理的价值，这无可厚非，但要克服“传统治理过时与无用了”这一看法。因为传统治理方式自有其优势价值，诸如安全性、贴近民心、切合实际、有协商精神等，“板凳夜话”“坝坝会”“田间地头会”“冬季夜校”等线下协商民主治理形式，被证明是有效和有意义的，尤其是能节省成本、心气相通、发扬协商民间治理智慧。同时也要看到，数智化基层集成治理很容易产生过于依赖机器和算法，远离群众、弱化民主协商精神的倾向，这与执政为民、贴近民生、与民心相通是相悖的。因此，要避免陷入新旧二元对立的冲突模式，以一种辩证思维理解传统与现代的关系。第三，人性化离不开民心化，要将“民心”作为最大的政治。[25]在数智化基层集成治理中，应始终坚持“执政为民”与“人民就是江山、江山就是人民”的“民心政治”理念，让广大人民群众成为治理主体，让治理最大程度和限度地惠及民生。在此，杭州、成都、郑州等地的做法是有效的，但在“民心政治”的广度、深度、厚度、温度上还有较大的开拓发展空间，需进一步探索更多开民智、为民生、合民意、得民心的治理内容与方式。如郑州创新便民、利民、爱民、养民的微治理方式，但怎样突破社会层面特别是浅表化理解，在“文化”尤其是“文化化”上进一步提升民智、提高教养、强化精神、增强品质，以及增强人民群众的现代化治理能力，这是今后的努力方向。

新时代，数智化基层集成治理在机遇与挑战面前，既要有物质、技术、公共产品作保障，又要在观念、思维、理论、方法上进一步开拓创新，还要在现代化治理人才培育上有所作为。总之，人的现代化、人民群众主体性、文化治理、人性化治理将变得愈加重要和迫切。