区域协作治理中的领导力：一个动态分析框架

摘 要：区域协作治理是当前公共管理研究的热点话题，将领导力理论嵌入区域协作治理场域中可以为理解复杂的协作过程提供动态视角。本文基于相关理论构建了由公共价值、运行系统、领导活动组成的区域协作治理领导力要素模型，其中公共价值是区域协作治理领导力的出发点和落脚点，运行系统由结构管理、过程管理、政治管理构成，是区域协作治理领导力的核心要素，领导活动是区域协作治理中正式领导和非正式领导的行为方式；本文以长三角生态绿色一体化发展示范区为例印证并发掘领导力的动态过程，认为示范区塑造了国家战略引领的公共价值体系，构建了以网络行政组织（NAO）为核心的复杂运行系统，形成了关系导向的领导策略和行动逻辑，通过这些领导力要素整合提升了示范区协作治理绩效；基于案例研究凝练搭建了区域协作治理领导力的动态分析框架，并提出长三角示范区加快从区域项目协同走向区域一体化制度创新的对策建议。

关键词：区域协作治理；领导力；公共价值；长三角示范区

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-4403（2024）01-0020-13

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.01.003

一、问题的提出

区域协作治理是为解决区域公共问题和提供区域公共产品而采取的一种跨域合作治理模式，是基于区域内地方政府间相互依赖而形成的高水平合作治理。与传统封闭行政辖区内的管理不同，区域协作治理需要地方政府跨越行政边界开展联合行动，体现了不同治理主体之间的协作关系。从网络治理视角来看，区域协作治理中参与主体间的互动构成了平等的横向治理网络，并通过网络化和网络管理创造公共价值。但是由于网络治理中不同参与主体的背景、认知和行为模式存在诸多差异，参与主体之间的互动常常面临潜在的目标和利益冲突，导致网络治理的优势无法有效实现，从而造成公共价值失败，此时就需要网络领导者运用各种元治理工具来推动实现公共价值。有学者认为，协作网络的有效运作依赖于网络中存在的“领导力”作用的发挥。领导力是促进参与主体协作以及避免公共价值失败的关键因素。许多文献已将领导力嵌入包括区域协作治理在内的各类跨域合作治理场域中进行研究，这为理解复杂的区域协作治理提供了重要理论视角。

针对领导力的研究，学者们从不同的视角进行了大量探索，并在领导特质理论、领导行为理论、领导权变理论、领导-成员交换理论等方面做出了诸多贡献。已有文献对领导力的定义是：组织内的正式领导者利用层级权威对组织成员施加影响以实现组织目标的过程。在应用于区域协作治理的场域中时，这种领导力定义面临两个挑战：一是，区域协作治理具有去中心化特征，缺乏单一领导，领导角色由不同行为主体承担；二是，参与协作的主体处于平等位置，“领导者-追随者”假设并不适用于协作网络。因此，为了对协作网络进行有效管理，需要引入新的领导力形式。本文基于相关理论构建了由公共价值、运行系统、领导活动组成的领导力要素模型，并以长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“长三角示范区”）为例印证并分析该框架的动态过程。

二、理论框架与研究方法

（一）相关理论基础

1.Bolman和Deal的四框架领导力模型

Bolman和Deal基于对组织协作与重构的实践研究，提出了四框架领导力模型。该模型侧重分析从组织协作到融合过程中结构、人力资源、政治、符号等四个领导力框架的特点。其中：结构领导力框架关注的是组织架构，其目标是使组织结构与任务、技术和环境相匹配；人力资源领导力框架强调对人的全面理解，关注他们的需求、技能和关系，以使组织变革与人的需求相适应；政治领导力框架关注的是建立议程和权力基础；符号领导力框架关注的是协作中的意识形态与激励问题。该模型表明，成功实现组织的协作与重构需要让每一种领导力框架都能够有效发挥作用，并通过四框架的共同支撑形成整体领导力。四框架领导力模型突破了传统基于领导特质、行为、权变等所形成的个体领导力概念，将领导力聚焦到实现组织目标所需要的关键管理要素及其有效管理能力上来。由于区域协作治理更加强调网络的横向互动，缺乏明确的领导者角色，因此这种整体领导力视角比个体领导力视角具有更强的适用性。

2.Huxham和Vangen的跨组织领导力框架

与四框架模型类似，Huxham和Vangen也是从实现组织目标的整体角度定义领导力，他们对领导力的定义是“让事情发生（Let Things Happen）”。他们认为许多重大问题的解决和潜在发展机遇都存在于组织间的协作治理网络，不能由单个组织加以完全控制，然而这种协作优势也有可能转化为协作劣势，陷入“协作惰性”困境。如何使协作运转起来以实现协作优势，这是Huxham和Vangen领导力框架要解决的核心问题。

Huxham和Vangen首先界定了协作治理的媒介，包括结构、过程和参与者，其次分析了参与者的领导活动。其中：结构是指参与主体之间的结构联系，它是协作议程形成和实施的关键驱动因素，领导者的影响力在很大程度上取决于为其构建的结构；过程关注参与主体的权责界定、协作模式、沟通方式等，它以正式和非正式工具保证协作过程中参与主体的有效参与及信息的有效传递；参与者既包括个人，也包括团体和组织，在参与主体高度分散的网络中，参与者在平等的基础上进行互动，而在高度集中的网络中，则需要由领导组织发挥作用。在跨组织领导力框架中，结构和过程是构成领导力的核心，也是开展领导活动的主要媒介，而参与者既是领导力的媒介，也会通过创造协作议程并推动议程向前发展等方式从事领导活动。

虽然Huxham和Vangen是从整体上界定领导力的，但是他们也关注到了网络中的各类参与者所开展的领导活动，这是该框架与四框架模型不同的地方。在跨组织协作过程中，参与者需要管理权力和控制议程、代表和动员成员组织参与、激励和授权参与者，这体现了个体领导者的作用。由此可见，跨组织领导力框架在整体领导力概念中包含了个体领导力的因素。由于跨组织协作难以确定领导角色——领导角色由各类参与者承担，以及参与者不是通过层级权威发挥决策性领导作用；而是以沟通和协作发挥促进性领导作用，导致跨组织协作中的个体领导力比一般组织的个体领导力要更加复杂、更加模糊和难以辨识。然而，这种包容了整体领导力和个体领导力的概念更有助于揭示协作治理的内在机理，这对于研究区域协作治理领导力具有重要理论启示意义。

3.Moore的公共价值三角模型

Bolman和Deal的四框架领导力模型与Huxham和Vangen跨组织领导力框架都没有考虑公共价值问题，而公共价值是公共部门管理的核心，也应该是构成区域协作治理领导力的重要因素。公共价值的概念由Moore提出，它描述了一个组织或网络对社会的价值贡献。公共价值是十分复杂的概念，可以从各种的不同的角度加以剖析，直接界定公共价值的定义和内涵是很困难的。为此，Moore提出了公共价值三角模型，认为公共管理者通过不断审视组织的使命和价值，加强对组织外部环境以及内部运营的管理，就可以实现公共价值。该模型包括三个要素：使命管理，回答组织是谁、为何而存在等问题；政治管理，即运用各种手段争取政治、法律和社会各方面的支持；运营管理，即通过有效整合、利用组织内部资源来实现组织的战略目标。

Moore的公共价值三角模型是从政府自身管理的角度进行研究的，但是也可以应用于协作治理领域。有学者认为，公共价值的创造应通过网络化和协作治理的方式实现，而不只是关注正式组织中的政治和官僚权威。公共价值三角模型在应用于多主体协同工作的复杂场域时，需要体现出公共价值的创造过程，探索来自不同部门的参与者对于公共价值创造的作用。而这正是区域协作治理领导力的核心要义。

（二）区域协作治理领导力的要素构成

基于上述理论分析，我们构建了区域协作治理领导力要素模型（图1）。该模型由以下要素构成：

1.公共价值要素

公共价值是区域协作治理领导力的出发点和落脚点，公共价值创造的过程就是领导力实现的过程。在领导力要素模型中，公共价值包括两层涵义：一是提供价值导向，公共价值指引区域协作治理的发展方向，塑造区域协作治理的使命，明确区域协作治理的目标，为区域协作治理运行系统和领导活动提供价值前提；二是协作绩效转化，区域协作治理最终要落脚到协作绩效上来，区域协作治理运行系统和领导活动推动将公共价值转化为协作绩效。价值导向和协作绩效构成公共价值体系，体现了区域协作治理领导力研究的问题导向和结果意识。

2.运行系统要素：结构管理、过程管理和政治管理

区域协作治理网络是独特的组织形式，它是参与主体有意识建设起来完成共同目标的组织实体。治理网络的特点不仅在于参与主体的联结，而且在于网络整体所具有的协作能力。治理网络不会自动产生协作绩效，需要进行有效管理才能实现协作良好运行。因此区域协作治理网络的运行系统是领导力的核心要素。主要包括：

（1）结构管理，即建立具有高度包容性和凝聚力，同时具有很强执行力的协作结构。协作结构指区域内参与主体之间的结构和互动关系。区域协作治理中的领导力要以协作结构为载体得以实现。同时，协作治理网络不只是意味着自我管理，还包括领导组织的协调，这种网络结构本身也是领导力。在区域协作治理中，协作结构通过组织利益相关者参与、明确参与主体分工、建立参与主体间信任机制、推动沟通和监督落实等方式，将多元主体的局部利益与协作网络的整体目标结合起来，保障协作治理顺利实施。

（2）过程管理，是通过有效整合和利用区域内部资源推动区域协作治理和实现区域发展目标的过程。过程管理是将区域协作规划转化为区域协作行动的重要步骤和环节，对于实现协作绩效具有重要作用。过程管理关注的是在资源稀缺性和利益差异化背景下制定联合决策以及形成共同行动的现实过程，是区域协作治理领导力的重要载体，也是领导力的关键要素。

（3）政治管理，是使区域协作治理获得整体合法性的管理机制。区域协作治理网络产生协作能力的前提是要具有合法性，能够以整体形象与外部环境进行互动。只有具备了协作治理的合法性，才能形成领导力。政治管理包括获取政治、法律、社会等各方面对协作治理的支持，充分的法律授权可以为区域协作治理提供稳固保障。

结构管理、过程管理和政治管理的有机结合，共同构成了区域协作治理的复杂运行系统，在这个复杂系统中，结构管理和过程管理相互依赖，结构需要过程才能运转，过程在结构中才能实现，两者构成协作治理网络的内部管理系统，而政治管理则主要处理与外部环境的关系，构成协作治理网络的外部管理系统，它们一起进行公共价值创造，是区域协作治理领导力的集中体现。

3.领导活动要素

上述运行系统是由包括正式领导和非正式领导在内的参与者的领导活动推动的。这里的参与者是指广泛包括一切参与到区域协作治理中并起到推动作用的个人及组织，当他们参与到管理议程、整合资源、引导参与、促进协调、凝聚共识等过程中时，就成为从事领导活动和发挥领导作用的“领导者”。这里的“领导者”与传统领导观念不同，它不是以领导的正式职位，而是由领导的实质性功能定义的，他们既可以是有正式职位的领导，也可能是没有正式职位的参与者与管理者。区域协作治理领导力有赖于这些正式领导和非正式领导的促进性领导。通过领导作用的发挥推动运行系统运转并实现公共价值，这个整体系统构成了区域协作治理领导力要素模型。

（三）研究方法

为了对前述要素模型进行印证，并深入挖掘和揭示区域协作治理领导力的动态运行机制，我们引入长三角示范区案例作进一步的研究。长三角示范区位于上海市、浙江省和江苏省的省际交界处，范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称“两区一县”）。建设长三角示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口，具有重要的战略意义和示范意义。该区域处于省际毗邻区，两区一县行政层级和经济社会发展水平存在差距，一体化的行政协调难度比较大。本文从领导力的视角对示范区协作治理进行考察，重在揭示示范区如何“让事情发生”，以深入揭示领导力的运行机制。示范区自2019年开始运行，“不破行政隶属、打破行政边界”，取得许多重大突破，是我国区域协作治理的成功典范。示范区案例具有一定时间跨度，目前各项治理机制已经逐渐成熟，适合作为研究样本。

本文综合采用内容分析法、参与式观察法和深度访谈法等研究方法，近距离扎根式对案例进行深入挖掘，研究周期约一年半。研究初始阶段主要运用内容分析法，从官方文件及新闻报道中梳理示范区协作治理表征与演化轨迹。其次，进行参与式观察，通过实际参观示范区项目和参与示范区工作了解示范区协作治理的运作过程和治理效果，获得直观感受和真实体验。同时，对两区一县以及示范区执委会工作人员进行深度访谈，尽可能还原示范区领导力机制的形成和发展过程。

三、长三角示范区协作治理领导力的价值导向、运行系统与协作绩效

本节对长三角示范区领导力的公共价值要素和运行系统要素进行实证分析。将公共价值区分为价值导向和协作绩效，其中，价值导向和协作绩效分别是区域协作治理领导力的出发点和落脚点，以此探讨长三角示范区领导力的内在机制。

（一）长三角示范区的价值导向：国家战略引领的公共价值体系

区域协作治理领导力需要公共价值引导，这主要体现在区域发展的总体战略方案中。这些战略方案界定了区域发展的战略意义、基本原则和目标定位，有助于凝聚共识，形成共同价值和使命。示范区建立的基础是《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，其背后是长三角区域一体化发展的国家战略。以此为基础，长三角示范区形成了国家战略引领的公共价值体系，主要包括四个方面：（1）“高质量发展”“生态绿色”的价值。示范区将成为彰显长三角践行新发展理念、推动高质量发展的重要空间载体。（2）“示范”“试验”的使命。示范区被赋予示范引领的作用，示范区建设是长三角一体化战略的先手棋和突破口。“长三角可能有方方面面的制约，但是示范区的空间小一点，变量少一点，先行先试就可以更快落地……如果这条路子走通了，就可以向长三角复制推广，如果走不通，那就插个牌子‘此路不通’，也是个贡献。”（访谈记录：ZW0120230712）（3）“一体化”“制度创新”的目标。示范区建设的基本原则就是在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索一体化推进的共同行为准则，形成制度新供给，注入发展新动能，其战略定位之一就是“一体化制度创新试验田”。（4）“协同发展”的路径。即“不打破行政隶属、打破行政边界”，实现共商、共建、共管、共享、共赢。

（二）长三角示范区的运行系统：以网络行政组织（NAO）为核心的复杂运行系统

区域协作治理是有明确目标的网络治理，而不是自发形成的松散组织。因此，它需要在平等协商的基础上采取相对集中的网络治理模式。有学者认为存在三种网络治理形式，其中：参与者自我治理网络是完全分散的由参与者自我管理的网络类型；领导组织治理网络是完全集中的由一个参与主体进行领导的网络类型；而网络行政组织（NAO）治理网络是通过建立一个行政组织来进行具体管理的网络类型，NAO可以是外部强加的，也有可能是参与主体授权建立的。长三角示范区协作治理网络涉及“三级八方”（两区一县及其隶属的省级和市级政府）存在利益差异，但目标一致性程度较高，对网络整体层面能力的要求比较高，因此采取了NAO治理模式。通过建立示范区执委会进行协调工作，以此为核心构建了复杂运行系统，形成了复杂系统共同体，①①锁利铭：《作为复杂系统的共同体：生成逻辑、疏离风险与长期治理》，《天津社会科学》2023年第1期，第104-113页。这是示范区协作治理领导力的典型特征。

1.松散耦合型的结构管理

区域协作治理的结构管理目标是通过组织间相互关联的协作结构设计确保多元参与主体的共同利益表达，从而促成高绩效的协作关系。结构管理要解决的问题是包容性与效率之间的张力，以及与现有政府管理系统的适配性。有些区域协作组织具有高度的独立性，但包容性不足，例如美国大都市区规划组织（MPO）等“实权型”结构③③徐增阳、余嫏：《美国大都市区治理中的地方政府自愿合作：何以兴起？何以持续？》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第3期，第31-39页。；有些区域协作组织具有较强的包容性，但效率不高，例如地方政府间建立的区域联席会等“松散型”结构。长三角示范区建立了介于“实权型”和“松散型”之间的“松散耦合型”的组织结构，较好地解决了上述问题。通过两省一市联合成立示范区理事会作为决策平台，保障了各方充分参与；通过设立示范区执委会作为开发建设管理机构，保障了协作效率；同时与现有政府管理体制高度适配，强化了协作治理的有效性。

（1）示范区结构管理具有包容性和开放性。在包容性方面，理事会由两省一市同级负责领导担任轮值理事长，成员单位包括：两省一市政府部门、两区一县政府及市级政府、中央部委驻区域机构、领军企业和智库等。示范区理事会的运作采取三地轮值、统一决策的授权机制，理事会的理事长由两省一市的常务副省（市）长轮流担任，轮值期为一年，以确保理事会制定的决策居于中立；两省一市的发改委主任同时担任理事会的秘书长，切实维护区域间各参与主体的共同利益。

在开放性方面，示范区建立了开发者联盟，实施业界共治。“大家在长三角示范区这个平台上，各自发挥优势来做组合，类似‘众筹’，大家各自贡献，而不是某一个企业或者政府机构来主导，相对去中心化。”（访谈记录：FG0520230213）政府与市场机构“各个领域围绕一体化共同出题、共同答题，不再是甲方乙方的关系，而是‘陪伴式’成长，企业与示范区双向赋能，形成良性伙伴关系。”（访谈记录：ZW0120230712）

（2）示范区执委会的协调统筹保障了协作效率。示范区执委会是具体的执行机构，其目标是要把协作做实。“实际当初顶层是这么设计的，说得直白一点就是希望把示范区制度能够做实，能够不要像挂纸一样一年一换，然后人员老是在调整，工作老是在交接，很多事情推进下来就会比较吃力，那就希望这里面能够有一个稳定的基础，能扎实地推进一些事情。”（访谈记录：FG0120230213）

而要把事情做实，首先是要保证机构的中立性，并在此基础上逐步树立机构的权威。示范区在人员配置和管理、机构立场和工作方法论方面都体现了很强的中立性特征。一是在人员配置上，执委会第一批共有34位同志，其中执委会主任由上海市政府副秘书长、发改委主任担任，其余3位副主任分别由两省一市发改委副主任担任，下设5个部门，每个部门6个人，都是两省一市各派2人。人员增加后仍然严格保持均衡。权力不对等是协作治理的主要障碍，而示范区在组织管理中注重机构、岗位和人员的均衡性，这是实现协作优势的关键基础。二是在机构立场上强调中立性。执委会将其定位为协调机构，如果说政府管理强调“统筹协调”，那么执委会强调的则是“协调统筹”，必须保证来自两省一市的同志站稳立场，为此执委会采取“档案封存、身份转换、全员聘用”，让示范区的干部转变身份。“不管你是上海人、江苏人还是浙江人，到了这里（执委会）就变成示范区人，能够听得懂方言，还得要讲普通话。”（访谈记录：ZW0120230712）三是在工作方法论上强调平级协调，不存在上下级，三地所有事情首先考虑三地的平衡。示范区的工作方法论被总结为“三法”：两省一市各有各的“想法”，这是前提；执委会搭了平台，各方面对面聊，就会形成统一的“看法”；最后，执委会作为中立方监督和督促各方实施，在落地的时候就要有一模一样的“做法”。“三法”形象地表现出执委会在协调各方形成共识并推动落地中发挥的领导者作用。

（3）示范区组织结构与现有政府管理系统具有高度的适配性。首先，示范区执委会与属地政府之间具有相对明确的职责划分。与一般合作区设立的管委会等机构不同，示范区执委会的职能定位于边界协调和专业技术功能，虽然它拥有部分省级项目的审批权限，但并不能取代属地政府的管理责任和职能。“我们不承担行政管理职能，你如果能把政府的事全做了，那你何必成立一个执委会呢？所以我们并不取代政府职能，就是做一些原来两省一市推进起来比较难的一些事情，如跨域项目的审批，它可能涉及两省一市协调，这一块就像两条线中间断掉的这一块，我们来做断掉这一块。”（访谈记录：ZW0120230214）

其次，示范区执委会在“三级八方”之间发挥了“立交桥”的枢纽性作用。执委会作为两省一市联合组建的机构，“上接天线”联系中央区域协调发展领导小组和国家部委，“下接地方”解决两区一县跨区域实际问题。执委会的作用“相当于在各自的垂直管理中加了一个小阁楼，连通各地，上接国家部委，下到具体实施单位……在这个过程中，它相当于建立了一个立交桥，督促大家坐在一个台子上，推动达成共识，并且要签字画押，促进大家共同落实。”（访谈记录：ZW0120230712）

最后，示范区执委会与地方政府建立了相互依赖的关系，充分运用现有政府管理的垂直传导和管理体制实现协调统筹目标。执委会运用其“立交桥”的枢纽地位，充分吸收各方意见，形成共识，并向示范区理事会汇报，再通过理事会传导到两省一市以及两区一县，实现了跨区域项目的纵向协同。在项目实施中，执委会通过理事会，利用两省一市行政层级传导行政压力。“执委会的层级可以直通省里，执委会每隔半年或者一年对工作完成情况做一次通报，直接抄报给省里，报给常务副省长，对我们来说是非常大的行政压力。”（访谈记录：FG0120230711）

2.基于项目制的过程管理

区域协作治理是基于沟通对话、信任建立、执行控制反复互动的过程。①①刘祺：《基于“结构-过程-领导”分析框架的跨界治理研究——以京津冀地区雾霾防治为例》，《国家行政学院学报》2018年第2期，第81-86页。区域协作在明确协作规则、结构的基础上，通过健全机制设计，强化互动交换，增进共同学习，达成集体意识，进而实现领导力的有效传递。协作治理中常使用的过程管理机制包括领导小组、工作专班、团体联盟、项目制等。过程管理的目标是要解决充分协商与高效执行、适应性学习以及涌现式的创新等问题。示范区坚持项目运作与制度创新两轮驱动，基于项目和制度开展过程管理，以破解协作治理困境，强化执行领导力。

（1）将充分协商与高效执行相结合，充分利用各种政策工具推进项目实施。示范区项目涉及多元主体利益，只有经过充分协商才能取得共识。“在实施推进上面，不再是背靠背分别推进，而是大家首先协商，对标更高标准，同时兼顾各地的实际情况，形成大家认可的一体化标准。前期的设计阶段、施工阶段，包括未来运营上的考虑，全部是三地共商、达成共识后加速推进。”（访谈记录：ZW0120230712）然而在建设用地指标等涉及各方利益的关键问题时，两区一县会分别通过各自渠道做工作，协调的难度就会非常大。此时，就需要强调项目方案的专业技术性和纵向权威来加以推动。例如在空间规划制定时邀请中科院等“国字头”机构制定技术中立性方案，通过国家自然资源部明确口径等，同时进行反复沟通，最终完成规划制定。

“项目清单制”是示范区一体化建设过程管理的重要工具。示范区执委会采用“总体项目规划+年度工作清单+项目制运行”的运营流程开展工作。首先，每年执委会在示范区建设总体方案的指导下，向理事会成员单位、执委会内设专题部门征集全年的工作要点，在协商一致的基础上形成执委会年度重点工作清单，工作清单提交理事会审议通过后由国家发改委印发；其次，执委会将年度工作清单重点任务进行拆解，根据项目任务所属的类别及涉及的层级分别划归五个专题工作部门，并通过与两省一市三级八方联合发文的形式确定项目具体方案；最后，由两省一市的相关部门与执委会联合组成项目组，具体落地项目方案，协同推进项目建设。这种项目清单制实现了模糊目标的清晰执行，增强了项目执行领导力。

（2）在项目运作过程中进行适应性学习，增强集体意识和协作能力。示范区打造了一批项目试点示范，通过从“实践逻辑”中共同学习的方式形成集体意识，进而实现示范区建设多主体协作联动，形成了示范区一体化推进的运营管理逻辑。“在一体化的过程中，涉及一整个的行政边界，大家的生活方式包括经济基础、思维观念，各不相同，需要均衡的地方太多了，只能是一个点一个点地突破，突破来突破去，大家慢慢就适应了你的思维。”（访谈记录：FG0620230215）

在项目制的实践行动中，多主体不同的观点汇集在一起，产生新的解决问题的思路，促进了彼此之间的理解，形成了合作行动的基础。执委会的工作人员指出：“我们是把它们牵起来，共同形成一套大家都认可的东西，再具体去执行。比如说发文，既要落实自己省里的，又要落实你示范区的，到底听谁的？为了保证地方能具体落实，那我们就把你的省份一块拉上，我跟你的省厅一块出这个文件，那就是大家共同认可的，从上往下去推进，所以你就不存在听谁的，大家的意见是一致的，不存在意见打架的问题，不会让基层难做。”（访谈记录：ZW0120230214）

示范区许多制度创新成果都是在项目磨合和适应性学习中形成的。例如示范区的元荡桥项目涉及上海青浦和江苏吴江，在协商联合审批时面临审批主体不对等、流程要件不统一、技术标准不相同等问题，执委会搭台进行协调，形成的基本思想是“一个文件一个章”，两边部门要走一个门，拿一个文，在具体的内容方面进行专业协商，充分考虑到操作层面可能面临的问题，最后形成了一套机制和标准，为其他跨界项目联合审批提供了模式和范本。

（3）各方积极开展制度创新的竞争，促进区域协作治理解决方案的涌现。区域协作问题的解决不仅依靠NAO组织以集中式方式推动，还能以各方自主创新的涌现方式推动。示范区涉及两省一市，势必存在政府间的比较和竞争，因此各方开展制度创新的动机都比较强。例如，浙江嘉善首创了区块链的制度创新，以数字化改革来解决“谁来牵头”以及信任机制如何构建等“去中心化”的问题，取得了良好效果。

3.立足协同立法和纵向协同的政治管理

（1）通过协同立法获取合法性。区域协作治理的前提是政治合法性，具有政治合法性的制度化协作有助于提升区域协作绩效。网络协作关系可以通过各种形式的法律权威来维系。长三角示范区跨越两省一市，在协同发展过程中必然会受到各地法规制度、政策目标、属地利益的制约。示范区治理需要平衡各种相互制约的权力关系，权衡各种政治因素的影响，为区域发展争取更多的资源和合法化的权力基础。

示范区通过两省一市人大常委会的协同立法，确保了示范区权力和职能的合法性。2020年9月，两省一市的人大常委会会议，分别表决通过了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，在全国人大常委会授权的基础上开展同步起草、同步通过、同步实施的区域协同立法，就示范区的组织结构、行政权力等进行明确规定，并授权示范区执委会行使省级项目管理权限，这为示范区的组织管理和运行管理提供了合法性基础。

在明确了示范区协作治理合法性的基础上，两省一市的职能部门会同执委会开展标准协同制定，在国土空间规划、生态环境、行政执法、公共服务等方面形成了30余项一体化标准，为协同治理提供了法律依据。“以前的河水治理靠风，风（把垃圾）刮过去了；归你，刮过来了，归我。现在就是共同治水，通过建立一个联合河长的机制，统一一套治理标准，河长是共同的，你负责上游的时候也得管我下游，负责下游的时候也得管我上游，这就实现了一体化治理。”（访谈记录：FG0320230214）

（2）通过纵向协同积极争取国家政策资源。示范区的运行是在国家战略的引领下进行的，示范区与中央和国家部委紧密对接，通过纵向协同为示范区争取国家支持。首先，国家部委驻区域机构，例如太湖流域管理局等是示范区理事会的成员单位，参与到示范区建设中来。其次，示范区落实《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》主要目标，需要以项目清单方式落实国家任务。再次，在面临难以协调的问题时，需要国家部委提供专业技术支持和政策阐释。通过纵向协同，示范区的运行效能得到了提高。

（三）长三角示范区的协作绩效：以制度建设为核心的一体化发展成果

区域协作治理的协作绩效包括直接结果和间接结果、当前结果和长期结果、区域整体结果与组织个体结果等不同侧面的内容。长三角示范区肩负国家使命，通过制度创新和项目牵引双向发力，侧重制度建设这个间接性、长期性和整体性的协作绩效，为示范区乃至长三角和全国统一大市场建设提供了大量可复制推广的经验，同时促进了区域整体的高质量发展。

四、长三角示范区领导者关系导向的行动逻辑

领导活动要素是运行系统的重要支撑。区域协作治理中发挥领导作用的既包括具有领导职位的正式领导，也包括不具有领导职位的非正式领导。由于参与主体不具有行政隶属关系，领导者的领导策略和行动逻辑具有关系导向。领导者个体的关系型领导能力是统合利益相关方协作以及推动协作机制运行的重要因素。“没有什么机制是万能的，机制告诉你，你可以去做，你可以去协调，但具体怎么协调，怎么做，协调什么事，做成什么事，能做成什么，分几步去做，今年做成什么，明年做什么，后年做什么，这些事情都是靠人去发展的。”（访谈记录：ZW0120230214）由于执委会在示范区协作治理中居于核心地位，本节以执委会为例探讨领导者关系导向的行动逻辑。

（一）外部协调：关系型领导策略

在区域协作治理中，传统的自上而下的权力等级制度并不适用，领导者需要运用关系导向的策略代替命令和控制，平衡相关方利益。领导者个体的关系网络对于实现区域协作有重要作用。领导者通过跨越组织边界培养关系网络，整合协作所需的资源来实现协作目标。在推进示范区一体化建设过程中，领导者的关系型领导策略主要体现为织密关系网络与对等层级联动。

首先，区域协作治理网络距离的疏密决定了主体间的可及性，网络领导者通过与其他主体织密关系网络，可以促使信息的有效传递和行动的及时响应。示范区执委会干部主动与示范区“三级八方”对接，通过“勤汇报”“多跑动”“善沟通”，强化与业务条线部门领导者的关系，有效提升了协调效率。“我要跟我所协调的部门领导保持紧密联系，比如说，我是协调生态规划的，那我肯定要跟两省一市的、两区一县的生态规划相关领导要保持很好的一个联系，因为这些事情就是我每天去跟进、去推进的，那我肯定要跟你们保持很好的关系……我们会经常去他们办公室沟通，他们也会过来，我们会有很多这样的交流，保持与自己工作相关部门的紧密联系对于推动工作来说是非常重要的。”（访谈记录：ZW0220230215）

其次，在我国行政体制下，级别对等原则是地方政府官员行动应遵循的方针，示范区执委会干部通过对等层级联动，与示范区“三级八方”构建起了有机动态的联动网络，确保示范区一体化项目建设层层一致、层层落实。“一般来说，我们会以级别对等去协调，整个执委会一把手是正厅级，那他就会去协调两省一市层面上的事情，之后我们每个职能部门的负责人开始去对接，方方面面涉及的具体部门，我们都逐一去沟通，争取达成一致方案，最后再具体落实到让每一个项目负责人去跟进、协调。”（访谈记录：ZW0420230216）

（二）内部执行：关系型任务交互

在区域协作组织中，领导者与其团队成员以“领导—成员”关系交换的方式进行任务交互，交换关系的质量会影响领导者与成员的态度与行为，进而影响团队的整体绩效。质量较高的“领导—成员”交换往往以高度的信任、互动、支持和回报为特征，而质量较低的交换则仅限于根据正式组织任务所进行的交换。

在长三角示范区执委会内部，工作队伍按照行政系统的方式组织，行政权力以自上而下的方式传递，呈现出“领导-成员”的交换关系。执委会的干部队伍由两省一市不同部门的人员组成，在部门运作过程中更多体现为关系导向的任务交互模式，以促进不同背景、不同地域的干部更好的融合。执委会内部权力距离较小，不同层级的领导与成员间通过日常“协商-执行-反馈”的关系型任务交互方式取代刻板的机关式繁文缛节，提升了“领导-成员”交换关系质量，在确保行政执行效率的同时激活了干部队伍的工作活力。“我们会有很多交流活动，有部门内的，也有执委会内的，这是帮助我们去进行信息交换的很好的平台，日常的开会是正式的交流，这些活动可以让我们对各自负责的项目有一个信息的流通，更好地帮助我们推进项目。”（访谈记录：ZW0320230215）

通过关系型的任务交互方式，协作组织中的内部领导者与下属建立起了高质量的交换关系，进而获得了积极的行动回馈，实现团队整体协作绩效的提升。

（三）价值引领：关系型资源整合

强有力的领导者是促使利益相关者愿意投入时间和精力参与区域协作治理的重要动力。成功的领导能促进区域协作的产生，加强利益相关者之间的协作和一致性。领导者通过关系型领导力对多元利益主体进行整合，能够减少信息搜集成本，增加信任，避免机会主义。

推动长三角生态绿色一体化发展是示范区建设的基本价值导向，也是示范区各级领导干部的基本行动准则。由于示范区执委会的干部队伍来自不同的地区，在推动示范区建设过程中需要干部队伍时刻以一体化发展战略为引领，站在国家战略的层面上通过关系型领导力整合各级各类资源，共同推动实现公共价值创造。“比如说，我是上海来的干部，我不会代表上海，我也不会代表江苏，我也不代表浙江，因为这个事情，哪方得利都跟我们没有直接关系，因为我是在这中间的，我的职能并不是我审批你，我考核你，我的职能是把你们拉在一起，推动协作这个事情发生。”（访谈记录：ZW0220230218）

执委会干部通过与示范区“三级八方”构建长期的关系互动，不断传递价值使命，统一各方主体的思想，并内化到参与建设长三角示范区的行动中来，共同努力推动示范区的价值创造。

（四）能力支撑：关系型素质赋能

领导者的关系型个体特质是支撑其协作领导行为的内在因素。领导者关系导向的领导特征和行为不仅有助于组织内部治理，同时也能够被参与协作的网络成员所感知，进而作为确认合作意愿与行动的重要参照，形成一种跨组织的引领能力。领导者通过构建以沟通能力为核心、以主观能动性为引领的关系型能力底座，保证了协作治理领导力的实现。

沟通能力是关系导向型领导力的关键要素，是长三角示范区干部队伍推进区域一体化建设进程中最为核心的能力素质。领导者需要具备良好的沟通能力，主动构建关系以协调“三级八方”不同层面的事务，沟通能力的好坏直接决定了项目推进的进展。“因为我们是属于横向的协调，需要去协调不同的部门让他们动起来，所以我们要通过不断的沟通去说服他们，要让他们知道这个项目有多重要、事情有多紧急。”（访谈记录：ZW0320230214）

主观能动性也是干部队伍关系导向型领导力的基础构成。示范区一体化建设涉及大量纷繁复杂的事务，需要示范区的各级领导者积极主动协调，共同参与建设。每一位领导者根据其所在的位置都会承接不同类型的工作事务，如果没有强大的主观能动性与执行力，缺乏“主动跟进”“钻劲”“拼劲”，项目推进就会出现“断节”。

五、结论与对策建议

（一）本文的主要结论

区域协作治理是当前公共管理研究的热点话题，然而如何“让事情发生”，使协作治理运转起来并产生协作绩效，这仍然是一个“黑箱”。将领导力理论嵌入区域协作治理场域中可以为理解复杂的协作过程提供动态视角。事实上，“让事情发生”就是领导力。但是，区域协作治理领导力与传统领导力存在显著区别：它不是以领导的正式职位，而是由领导的实质性功能来定义；不是以层级权威进行决策性领导，而是以横向协调进行促进性领导；它不是领导者的个体活动，而是由复杂系统来支撑。

为了探究区域协作治理领导力的动态运行机制，我们首先基于对Bolman和Deal的四框架领导力模型与Huxham和Vangen跨组织领导力框架的审慎性反思，并结合Moore的公共价值三角模型，构建了区域协作治理领导力要素模型，该模型由公共价值、运行系统、领导活动三部分组成。其中：公共价值要素是区域协作治理领导力的出发点和落脚点；运行系统要素由结构管理、过程管理、政治管理组成，是区域协作治理领导力的核心要素，也是领导活动的载体和媒介；领导活动要素是指区域协作治理中正式领导和非正式领导的行为方式。运用该要素模型对长三角示范区进行案例研究，我们得到了以下理论发现：（1）战略引领的公共价值体系为区域协作治理领导力提供了价值导向，明确了区域发展的战略意义、基本原则和目标定位，有助于凝聚共识，形成共同价值和使命。（2）在区域协作治理中采取以网络行政组织（NAO）治理模式，通过建立执委会等执行性机构进行协调工作，以此为核心构建复杂运行系统，可以显著提升区域协作治理领导力。但是，该系统的有效运行取决于以下因素：建立松散耦合型组织结构，处理好包容性、开放性与协作效率之间的张力，以及增强与现有政府管理系统的适配性；建立基于项目制的过程管理模式，处理好充分协商与高效执行的张力，推动适应性学习和涌现式创新；完善立足协同立法和纵向协同的政治管理，通过协同立法建立合法性，通过纵向协同争取国家政策资源。（3）由于参与主体不具有行政隶属关系，区域协作治理中领导者的领导策略和行动逻辑具有关系导向。领导者个体的关系型领导能力是统合利益相关方协作和推动协作机制不断运行的重要因素。区域协作治理关系导向的行为逻辑包括：通过关系型领导策略进行外部协调；通过关系型任务交互推动内部执行；通过关系型资源整合进行价值引领；以及通过关系型素质赋能强化能力支撑。

基于上述理论发现，可以凝练构建区域协作治理领导力的动态分析框架（图2）。

上图表明，区域协作治理领导力是一个在既定的初始条件下，通过战略引领和关系导向的领导力活动驱动运行系统，最终产生协作绩效的动态过程；同时协作绩效也会通过反馈机制对初始条件及战略价值产生动态影响。

在这个系统中，运行系统是领导力的核心，它驱动“让事情发生”并产生协作绩效。良好的运行系统有赖于以NAO为核心的复杂运行系统，包括松散耦合型的结构管理、基于项目制的过程管理以及立足协同立法和纵向协同的政治管理。初始条件、战略引领的公共价值体系以及关系导向的领导活动都会对运行系统产生影响。初始条件包括参与主体的行政层级、经济社会发展条件、合作基础等。战略引领确定了价值、使命、目标、路径等公共价值体系，引导着运行系统的方向。关系导向的领导活动则是运行系统运转的重要推动力量。区域协同治理要落脚到协作绩效上来，它主要体现为以制度建设为核心的一体化发展成果。最后，协作绩效会通过反馈机制驱动系统进入下一轮循环。

本文建立的区域协作治理领导力动态分析框架具有三个特征：一是具有较强的系统性，能够较好地揭示区域协作治理“让事情发生”的内在机理；二是兼顾整体领导力和个体领导力，在侧重分析领导力要素系统的同时，注重对正式领导和非正式领导关系导向的领导活动的分析，有助于揭示区域协作治理领导力的微观机制；三是注重公共价值引领和协作绩效实现。区域协作治理领导力要从公共价值导向出发，最终落脚到协作绩效上来，推动区域高质量和一体化发展。

（二）长三角示范区发展的对策建议

基于本文构建的区域协作治理领导力要素和动态分析框架，结合对长三角示范区的案例研究，针对示范区发展提出以下对策与建议：

一是要强化公共价值引领。长三角示范区要紧扣“高质量”和“一体化”两个关键词，在促进要素自由流动和打破行政壁垒上开展深入工作。要树立全国统一大市场意识，推动资本、土地、劳动力、技术和数据等要素在示范区实现全流通。要进一步加强生态联保，推动优质核心公共服务资源共享，加大产业创新和技术创新协同力度，将示范区一体化推向深入。要加强制度创新的复制推广，进一步降低区域内交易成本。

二是要增强领导力运行系统韧性。在结构管理方面增强协作治理的包容性，充分吸收各方面的意见，制度化协商协调机制；增强协作治理的开放性，激发市场主体和社会主体的参与积极性；增强协作治理的效率，赋予示范区更多协调统筹和监督考核权力。在过程管理方面，既要充分协商，又要坚决执行，通过充分协商制定好示范区发展蓝图，通过重大项目计划和项目清单制强化项目执行和落地；要注重在适应性学习中寻求问题的解决办法，集思广益，凝聚智慧；要引导好各地的涌现式创新，增强各方共同参与和投入的积极性。在政治管理方面，要注重通过协同立法增强合法性，同时积极向上争取政策资源，优化示范区发展的外部环境。

三是要培养领导干部的跨界领导力。引导领导干部树立协同发展意识，培养跨界沟通能力，增强主观能动性。要善用关系型策略，而不是指令性方式开展工作，通过平等的对话和互动实现预期目标。要善于从协作治理中发现高质量发展的机会，打造更有活力、更加可持续的区域发展共同体。

Leadership in Regional Collaborative Governance：A Dynamic Analytical Framework

Abstract：Regional collaborative governance is a hot topic in current theoretical and practical research.Embedding leadership theory in the field of regional collaborative governance can provide a dynamic perspective for understanding the complex collaborative process.Existing research on leadership is not suitable to explain the process of regional horizontal cooperation in China.Based on the prudent reflection of four-frame leadership theory of Bolman et al.and cross-organizational leadership framework of Huxham et al.，and combined with the forward-looking thinking of public value theory，this paper proposes a dynamic leadership analysis framework，which is composed of collaborative structure，political management，operational management，participants，and public value creation.This leadership framework is applicable to China’s regional collaborative governance scenario.Through this leadership framework，the paper analyzes the demonstration zone of green and integrated ecological development of the Yangtze River Delta，and finds that the demonstration zone has effectively promoted the leadership of regional collaborative governance through the “loosely coupled” collaborative structure，“joint legislation” political management，“project list” operational management，“interbedded interests” participants，and the relationship-oriented action logic among leaders.This paper has enriched the theoretical map of regional collaborative governance leadership under the institutional background of China，established a more general theory of public value creation，and has implications for the practice of regional collaborative governance in China.

Key words：regional collaborative governance;leadership;public value;Yangtze River Delta Demonstration Zone