“料理包”食品安全监管问题研究

徐葭沁

（河海大学法学院，江苏 南京 211100）

“料理包”是近几年在我国兴起的产品，“料理包”的出现与快餐行业、外卖行业的发展具有密切联系。一方面，随着现代都市生活节奏的加快以及人们用餐习惯的改变，简餐、快餐的市场需求激增，作为食品工业化的产物，“料理包”因具有低成本、高效率、标准化等优势而广受快餐市场推崇。另一方面，外卖行业的兴起成为“料理包”迅速占据市场的助推器。随着互联网的飞速发展，网络订餐平台逐步发展壮大，越来越多的商家入驻平台，开辟“互联网订餐”的餐饮销售新模式[1]。华创证券研报指出，伴随线上外卖的飞速发展，“料理包”迅速发展，预计整体规模在500 亿级别左右。2013—2015 年“料理包”进入发展黄金时期，2016—2017 年市场增量最为剧烈[2]。在餐饮大趋势的影响下，我国“料理包”行业的发展环境较好，目前正处在上升发展期。然而，大量企业涌入“料理包”赛道的结果是，行业内市场竞争加剧且行业乱象时有发生，上游生产企业鱼龙混杂、生产条件参差不齐，下游经营者经营使用不规范，食品安全问题令人担忧。现阶段我国“料理包”食品的市场监管状况如何、面临着什么样的问题、应该怎样进行合理有效的监督管理等方面，仍值得进行深入分析与探讨。

1 “料理包”生产流通中存在的食品安全风险

1.1 “料理包”的定义

“料理包”又称“菜肴包”或者“速食包”，是通过工业化手段批量制成的成品菜肴[3]，具有开袋即食或加热即食的特点，根据保鲜技术的不同，有的采取常温存储的方式，有的需要进行冷藏储存。“料理包”应用场景广泛，除了外卖餐饮店、快餐店、正餐店、街边小店等传统餐饮机构，一些大型餐饮品牌，如西贝莜面村、海底捞，还自建中央厨房生产“料理包”以供应门店出餐或售卖，疫情期间部分餐饮品牌还在电商零售平台上销售“料理包”，使“料理包”产品走向家庭餐桌[4]。

1.2 “料理包”生产流通中的食品安全风险分析

从食品安全的角度看，基于餐饮行业产业链长、风险控制环节多之固有特质，“料理包”在从加工制作到流通消费的每一个环节中都有可能存在食品安全风险。

首先，生产环节的不规范会极大程度地影响产品质量安全。“料理包”在制作过程中一般要先经过清洗、分切、拣净等环节，因此食材原料是否安全、制作环境是否符合卫生要求会直接影响到“料理包”的质量安全。除此之外，如果“料理包”使用的包装袋不符合安全标准，例如添加剂使用不当（塑化剂超标等），在高温环境下可能会释放出双酚A、聚氯乙烯等有毒物质，则可危害人体健康[5]。

其次，冷冻“料理包”在物流和仓储环节可能存在食品变质的风险。目前市场上的“料理包”大部分采用冷冻保鲜技术，因此在产品运销过程中冷链是否稳定极为重要，因为一旦在存储运输过程中出现“冷链缺失”，极有可能对其品质造成不可逆的负面影响。尽管目前我国冷链运输行业正处于飞速发展阶段，相关技术及设备更新、普及较快，但出于设备故障、监管缺失等原因，仍然不能完全避免“冷链缺失”情况的出现，一旦运输仓储环境温度失控便可能会导致“料理包”内的食物变质，或产生食源性疾病的风险。

最后，“料理包”产业链下游主体众多，不同主体经营售卖“料理包”及其制餐食品的过程中也存在一定食品安全风险。例如，在餐饮销售环节，有的餐饮门店不具备仓储条件而大量囤积“料理包”，在“料理包”过期之后继续进行经营售卖；有的外卖经营者在既没有实体店，也没有合规操作间的情况下就开始加热“料理包”制作外卖，上述行为均存在一定的食品卫生安全隐患[6]。而在商超、便利店、电商平台等零售环节中，商品品质是否过关，是否存在临近保质期、包装破损等情况[7]也将成为影响零售“料理包”食品质量安全的因素。

2 “料理包”食品安全监管现状及存在的问题

2.1 “料理包”食品安全监管现状

2.1.1 中小型生产企业和小微型餐饮经营者为主要监管对象

我国“料理包”行业虽然起步较晚，但随着下游需求的增多，市场规模也在不断扩大，2019 年我国“料理包”行业市场规模已经达到71.1 亿元[8]。整体上看，中小型“料理包”企业较多，但其产品价格低廉、质量不高，主要依靠低价优势抢占市场；而大型餐饮品牌中央厨房制作、品牌与大型工厂合作或定制生产的“料理包”品质虽能够得到保障，但价格较高、消费需求相对较低，因此所占市场份额有限。就目前来看，廉价或平价“料理包”市场需求高且占据主要市场份额，但由于行业内部竞争较为激烈也导致生产过程中普遍存在食材选用不严格、生产环境卫生差等问题。在“料理包”产业链下游，小餐馆、小作坊等小微型餐饮经营者为上述“料理包”的主要需求方，这类群体数量众多且分布零散，且经营者食品安全意识通常不高，属于当下监管的重点对象。

2.1.2 存在违规生产使用“料理包”的现象

一是“料理包”生产过程卫生不达标。“料理包”食品安全问题最初受到关注源于一场视频风波。2018年11月16日，一段食品工厂的视频在网络中迅速发酵，视频中，合肥一公司生产外卖速食包的生产环境恶劣，生产流程严重不规范[9]。由于该视频传播范围较广，具有一定的社会影响，之后，合肥市食品药品监督管理局对该事件介入了调查，调查结果未发现过期食品原料和成品，但因企业生产过程控制存在问题，最终给予该企业责令停产停业的行政处罚。

二是经营超过保质期的“料理包”。在中国裁判文书网上以“料理包”为关键词进行搜索，共查询到2例涉及料理包不当使用的非诉执行审查行政裁定书[10-11]，其中一起是因被执行人经营超过保质期的冷冻料理包食品，另一起是因被执行人将已超过保质期的料理包放在经营场所内使用。上述两起案件的违法主体均因经营超过保质期的食品而被相关执法部门给予“罚款50 000元”的行政处罚。

三是生产使用三无“料理包”。根据新闻报道，某记者在某加盟商处购买了6 包“料理包”，但其中3份“料理包”上无配料表、生产者的名称及地址、生产日期、食品生产许可证号，仅有品名、保质期和净含量信息，而剩下3份料理包具有执行标准号和委托商名称和地址，但无生产商名称、地址及食品生产许可证号[12]。根据《食品安全法》[13]第67条的规定，预包装食品的包装上应当标明生产日期、成分或者配料表、生产者的名称、地址、联系方式、保质期、生产许可证编号等事项。而对于上述无生产者名称和地址、无配料信息、无产品标准代号及生产许可证编号的“料理包”，难以确定其生产过程是否符合相关标准、食材是否合格，无法保证食品中不存在有毒有害物质，食品安全隐患较大。

2.2 “料理包”食品安全监管存在的问题

2.2.1 执法层面存在的问题

第一，“劣质包”溯源难。从监管实践来看，普通餐饮门店使用的“料理包”基本不在商场或者农贸市场流通，经营者一般采用直接向经销商、厂商订购或者通过电商平台下单的方式采购“料理包”，通过电商平台下单的“料理包”其厂商尚且可以追溯，但一些缺乏相应资质、生产设备简陋的“小作坊”生产出的“料理包”往往缺失生产者名称、生产地址等基本信息，监管难以追溯，更别提进行追责。

第二，监管频度低，缺乏全程监管。相比行业的飞速发展，目前全国各地市场监管部门对于“料理包”食品安全问题重视度不足，监管频度较低。部分“料理包”的生产安全问题不是通过执法监督发现，而是基于消费者举报或是媒体爆料，这暴露出相关执法监督活动的缺位。“劣质包”之所以能在市场上“大行其道”，一方面与“小作坊”本身分布散、位置隐蔽的特点有关，另一方面由于监管部门缺乏经常性检查，没有及时取缔相应的违法行为。此外，相关监管仅仅是单环节的局部性监督，缺少全程监管。正如前文分析，“料理包”在生产、运输、利用等多个环节均存在食品安全隐患，而目前执法机构的监管重点主要围绕最末端的使用环节，未站在整体全局的视野上对“料理包”从生产到经营使用的各个环节进行全过程监督。在前文提及的“视频曝光”事件中，涉及某公司生产环境的视频被曝光后相关执法部门才展开相应调查，可见执法部门在源头监管环节存在较大漏洞。

2.2.2 立法层面存在的问题

第一，生产许可类型不明。“料理包”并非严格法律用语，在实践中也被称为“速食包”“方便菜”“调理包”。根据《食品安全法》[13]及《食品生产许可管理办法》[14]的相关规定，食品生产实行许可制度，生产“料理包”的企业首先应获得相应类别的生产许可证，并应在食品包装或标签上标注食品生产许可证编号。通过对电商平台进行随机调查发现，部分“料理包”厂商持有“速冻食品”的生产许可证，另外也有厂商同时持有“速冻食品”和“方便食品”等多类生产许可证。另外，生产常温“料理包”应申请何种许可证目前也尚不明确，实践中有观点认为生产企业仅需持有“罐头”或“调味品”的食品生产许可证即可生产常温“料理包”。

第二，缺少产品国家标准。“料理包”在生产许可类型上的模糊界定也导致“料理包”食品生产执行标准不明确。食品安全标准是强制执行的标准，企业在生产、加工过程中需对原料、辅料到成品严格把控，以确保食品生产、经营全过程均符合食品安全国家标准[15]，否则可能会受到执法部门处罚。食品安全标准的强制执行并不意味着企业在生产环节中只能执行国家标准，相反企业可以选择执行国家标准外的推荐性标准、行业标准、地方标准乃至企业标准、团体标准，前提是上述标准符合强制性国家标准的相关要求。截至2022年8月，《食品安全国家标准目录》共有1 455 项标准[16]，其中，13 项为通用标准，另外还包括各类食品产品标准、食品添加剂质量规格及相关标准、生产经营规范标准以及各类检验方法流程等标准。目前，专门针对“料理包”的产品国家标准尚未出台。

3 加强“料理包”食品安全监管的可行路径

3.1 明确“料理包”生产许可类型，推动制定相关标准

现有制度规范中与“料理包”相近的食品概念较多，国家规定中如“方便食品”“速冻调制食品”，但“料理包”是否符合上述食品的定义仍有疑问。地方、团体规定中如“预制菜”“方便菜肴”“预制包装菜肴”等，上述规范同样存在调整对象定义模糊的问题，另外这些规定均为地方性、团体性规范，效力层级不高且适用范围有限，绝大多数生产企业难以对上述规范进行适用。

针对“料理包”食品存在的生产许可和执行标准不明的问题，提出以下建议：一是建议相关部门进一步研究“料理包”的特点，明确其食品类型定位，配套出台生产许可审查细则，进一步规范与统一“料理包”生产许可制度。二是建议出台制定针对“料理包”的食品生产国家标准和地方标准，只有不断严格生产标准，才能规范企业的生产流程，强化食品安全检验规范，使高质量的“料理包”逐渐在市场上占据更大份额，促进“料理包”市场的良性发展。在国家标准尚未出台之际，对于已颁布实施的与“料理包”相近食品的地方、团体标准，有关部门要尽早出台标准问答，厘清标准的适用范围，对标准未阐述清楚、有疑义的地方进行解答[17]。

3.2 强化政府监管力度，实现全过程监管

各地监管机构应加强对“料理包”食品特点的认识，对“料理包”生产到“料理包”经营使用的各个环节开展相应检查工作。

首先，加强生产环节的监督检查。监管部门应定期开展“料理包”生产企业专项执法检查工作，确保生产流程合规，一旦发现企业未按规定实施生产过程控制，需依法责令其停产停业，限期整改[18]。加强抽检力度，坚决打击为提升菜品口感或提高保存时长而滥用添加剂的行为[19]，督促“料理包”生产企业守法合规经营。奖惩并施，对连续多年检查合格的企业进行公告奖励，予以政策补贴，对缺少资质证明、非法生产加工的“黑工厂”“黑作坊”坚决取缔、依法追究责任，确保劣质“料理包”不流入市场。

其次，针对目前“料理包”物流运输环节的监管缺失，未来随着“料理包”市场的进一步拓宽以及食品安全追溯系统的不断普及，可以鼓励“料理包”生产企业引进食品安全追溯系统。将“料理包”纳入全程可追溯管理后，购买者通过扫描条码即可知道“料理包”的生产单位、生产日期、生产原料，企业及执法机构通过系统便可查询“料理包”的运输情况，一旦发现相关问题可向物流运输者追责，并及时召回相关产品。运用食品安全追溯系统能够有效实现对“料理包”从生产、运输到销售全过程的即时跟踪与动态观测，以精准发现和处理食品运输各环节出现的安全问题[20]。

最后，要强化流通环节的监督管理。对于电商平台上销售的“料理包”，由于电商平台并不是专业的执法机构，且对于商家提供的生产许可证、经营许可证等仅负有初步审查义务，可能会出现经营者“蒙混过关”的情况。因此，要加强对电商平台销售“料理包”的监督检查力度，对于缺少相关许可资质的商家责令其下架商品。针对餐饮门店经营者，监管要围绕“料理包”是否规范使用开展常态化检查，除了对过期、变质的“料理包”进行依法查处外，要加强对“三无”料理包的追溯，深入挖掘违法线索，对违法生产者、经营者一并予以惩罚，有力震慑违法行为。针对外卖经营者，要严格把控商家准入的关卡，杜绝无营业执照、卫生条件不达标等商家进入平台；建立不良商家退出机制，对于多次使用劣质“料理包”的外卖商家，将其列入平台黑名单[21]。

3.3 充分动员社会力量，倡导实现全民监督

实践中，“料理包”的生产者、销售者、使用者分散，且存在众多位置隐秘的“黑作坊”“小摊贩”，而我国监管主体的执法力量和精力有限，单一依靠政府开展执法活动不能达到食品安全监管的满意效果。鉴于我国食品安全的监管难度，倡导食品安全“社会共治”已经成为大势所趋。食品安全“社会共治”强调发挥社会各主体的责任意识，共同监管食品安全[22]，在“料理包”食品安全监管的过程中，不仅要在强调政府责任的基础上加大监管力度、优化监管模式，也要重视与发挥社会主体的力量。

3.3.1 充分发挥媒体宣传及监督的作用

在互联网时代，媒体是最好的食品安全宣传平台，媒体报道的作用在于其能拓展消费者获得食品安全信息的渠道，继而影响消费者的消费选择，使消费者能够更好地规避风险[23]。此外，媒体曝光还能借助舆论压力引起监管机构介入调查，通过声誉惩罚机制促使生产企业整改等多种途径以间接参与食品安全治理。因此，作为食品安全问题的主要揭露者，媒体应充分发挥监督者的作用，及时发现和揭露食品安全违规行为，并在事件曝光后通过持续跟踪报道以实现长期监督效果[24]，让“料理包”生产流通过程中各类违法现象无处遁形。

3.3.2 调动社会公众参与监督的积极性

食品安全关系到社会公众的切身利益，公众的日常生活离不开食品消费。当前我国食品监管领域存在执法力量不足、执法效率偏低、监管覆盖不全面的客观问题，而纾解上述执法困境的有力举措之一就是引导社会公众参与食品安全监督，发挥社会公众在投诉举报、配合执法等方面的能动作用。因此，各地监管部门应进一步完善健全食品安全有奖举报机制，提高食品安全有奖举报机制的科学性与可操作性[25]，对提供违法行为线索、从实举报的个人或机构予以奖励或表彰。另外，还要加强食品安全宣传教育，提高公众对食品安全的鉴别能力，增强公众的法律意识、维权意识，呼吁全民参与食品安全监督，共同维护食品安全。

3.3.3 重视和发挥行业协会的作用

《国家食品安全监管体系“十二五”规划》[26]曾提出：“充分发挥行业协会作用，加强行业管理，规范、引导、督促行业自律，营造食品安全诚信环境，培育食品安全诚信文化。”在对“料理包”进行监管的过程中也应当发挥行业协会的作用，鼓励行业内部制定自律规范，建立黑名单制度和奖惩制度，通过强化行业自律来弥补政府治理的空缺和弱项。

4 小结

民以食为天，食以安为先。作为中餐标准化的产物，“料理包”的出现源于餐饮行业对更高的经营效率及更低的经营成本的追求，在商人逐利心理的催化下，如果不对“料理包”行业加强监管将导致市场主体无序竞争，不仅不利于行业的健康发展，更可能给广大的消费者带来严重的食品安全隐患。餐饮行业的底线是保障“舌尖上的安全”，必须将“料理包”纳入监管，进一步强化执法和完善相关立法，加强行业自律并引导全社会共同参与食品安全治理，在筑牢“料理包”食品安全底线的同时助力行业高质量发展。