南京市土地整治从业机构信用管理思考

□文/蒋海宁 王 静 袁哲路 齐玉宁 赵小风

（1.南京市土地整理和集体土地征收管理中心；2.河海大学公共管理学院 江苏·南京）

［提要］ 土地整治行业由于缺乏针对从业机构的过程监管，导致从业不规范、业务实施质量良莠不齐等问题，为此规范和完善土地整治行业从业服务机构的信用管理对于支撑土地整治行业高质量发展具有重要意义。本文梳理和总结水利、房地产和土地整治行业从业机构信用管理的典型做法和成果经验，提出从信用管理机制、信用考评体系、信用成果应用和信用信息平台建设等角度构建南京市土地整治从业机构信用管理体系的办法及建议。

二十大报告中提出要完善市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，弘扬诚信文化，健全诚信建设长效机制，推进社会信用体系建设。社会信用体系建设对于规范市场秩序，优化营商环境，推动高质量发展具有重要作用。随着土地整治的重点由传统的土地开发整理复垦转变为兼顾农用地整理、建设用地整理、生态保护修复的全域土地整治与生态修复，参与土地整治的从业服务机构数量及类型也不断增加，涉及土地整治的环节日趋复杂。但目前土地整治业务缺乏针对从业机构的过程监管，导致从业不规范、业务实施质量良莠不齐等问题。因此，规范和完善土地整治行业从业服务机构的信用管理是支撑土地整治行业高质量发展亟须解决的问题。

在社会信用体系建设过程中，我国学者提到要发挥政府和市场机制相结合调动资源的作用，并通过过程干预和监管完善信用体制和信用准则，深化市场监管信用体系建设的必要性。近年来，社会信用体系建设通过发展公共服务和市场化的服务，为广大企业建立信用档案与记录，唤醒企业的信用意识，也激起企业守信的内在动力。但在我国经济社会发展处于叠加期的今天，社会治理面临着诸多难点，目前社会信用体系建设还存在法律法规不够完善、平台的功效和企业的自我约束作用并未充分发挥、交易成本和风险较高、评价体系和制度不够完善等问题，需要完善相关制度、市场服务、多元化数据库等建设，也亟须发挥社会信用体系建设对社会治理的基础和重要手段作用。从业机构和中小企业的信用管理对社会信用建设具有重要意义，需要在优化机构信用管理模式、企业信用信息公示系统、企业信用信息披露等方面加强建设。本文梳理相关行业信用管理典型做法和经验，主要以从事土地整治的规划设计类机构为例，构建南京土地整治从业机构信用体系，以期规范从业机构信用管理，促进土地整治行业高质量发展。

一、典型行业信用管理经验

由于房地产、水利行业的从业机构数量多，从业历程较长，因而从业机构信用管理具有相对完善的制度，对土地整治从业机构信用管理具有很好的示范和借鉴。房地产和水利从业机构信用管理采用分级分类的思路从信用信息采集、履约考核、信用评价、信用等级评定、信用成果应用等方面进行了规定。

（一）水利行业从业机构信用管理。2017 年，江苏省水利厅颁布《江苏省水利工程建设信用管理实施细则》，旨在加强水利建设市场主体诚信管理，从信用档案的建立和管理、履约考核程序和要求、信用等级划分和评定、信用等级应用和管理四个方面进行规定。江苏省建立水利工程建设信用信息管理系统对从业单位和从业人员的基本情况进行登记和管理，并由水利厅对填报内容进行校验。从业单位的信用履约情况由项目法人每季度对其进行考核评价，并将考核结果报省水利基本建设行业管理机构审核后，通过该系统记入信用档案。江苏省水利厅对从业单位的信用评定分为AAA 级、AA 级、A 级、B 级、C 级、D级、E 级等七个等级，由每季度进行的履约考核结果和国家和省、市有关部门组织的监督检查、稽查、监察、审计等情况，经调查核实的社会舆论和群众来信来访情况，省水利厅公示奖惩情况，市政府及以上有关部门涉水事务奖惩情况组成。履约考核以项目的中标合同为考核单元，分值为100 分，其中70 分为项目法人评分，30 分为水利基本建设行业管理机构评分，共同组成履约考核评价结果，并分为：优、良、中、差四个考核等次。将从业单位的履约考核结果、信用等级作为市场准入、资质管理、招标投标、评优评奖的重要依据，并实行动态管理。

（二）房地产行业从业机构信用管理。为提高房地产开发企业诚信经营意识，进一步优化营商环境，2020 年南京市城乡建设委员会同市发改委、市规划资源局、市房产局、市场监管局等相关部门制定了《南京市房地产开发企业信用管理暂行办法》，从信用信息采集、信用评价、信用成果公布和使用三个方面进行了规定。房地产开发企业信用信息由基本信息、良好信用信息、不良信息、其他信息组成。房地产开发企业信用信息的采集主要有企业自行申报、市区相关部门报送日常管理信息、行业协会报送相关信息等。房地产开发企业信用计分按照《南京市房地产开发企业信用评价相关加分标准》和《南京市房地产开发企业失信行为信用扣分标准》，开发企业信用分值在信用基本分80分基础上，采用良好信用信息加分、不良信息减分的方法产生。房地产开发企业信用等级分为A 级、B 级、C 级、D 级、E 级五个等级。根据信用评价结果对开发企业在项目申报、项目推荐、政策支持、监管力度等方面予以相应的激励或惩戒措施。信用评价结果在信用南京、市发改委、市建委、市规划资源局、市房产局网站以及南京建设微信公众号向社会公布，同时推送至市公共信用信息归集和服务平台，作为相关部门依法履行职责的参考。

（三）典型地区土地整治行业从业机构信用管理。为规范土地整治从业机构管理，促进土地整治工作健康有序发展，湖北、广西、河南等省建立了土地整治行业从业机构信用管理机制，主要从信用管理机构及职能、信用信息采集、信用等级评定、信用评价成果应用等方面进行了规定。（表1）

表1 典型地区土地整治行业从业机构信用管理一览表

（四）启示。典型行业和典型地区土地整治从业机构信用管理的典型做法和成功经验主要包括以下几个方面：（1）政府行业主管（指导）部门分类负责所管辖从业机构的信用监管工作。（2）各政府行业主管（指导）部门要对从业机构建立诚信服务和履职行为规范、信用申报和承诺制度、失信分类管理和信用评价等制度以及机构信用分级分类管理机制。（3）各政府行业主管（指导）部门要建立奖惩制度，实施联动监管，可以实行信用预警、准入限制和失信惩戒等措施。

二、南京市土地整治从业机构信用体系构建

（一）总体思路。结合典型行业从业机构信用管理的经验和南京市土地整治业务实际情况，南京市应从信用管理机制、信用考评体系、信用成果应用和信用信息平台建设角度构建南京市土地整治从业机构信用管理体系。（图1）

图1 南京市土地整治从业机构信用体系建设思路图

（二）建立信用管理机制。南京市土地整治信用管理应由南京市规划和自然资源局牵头，参与南京市土地整治相关项目的从业机构信用档案管理，动态考核从业信用情况，进行信用等级评定以及信用等级应用等过程，管理组织体系主要包括4 个主体：信用监管部门、项目业主、从业机构和评审专家。各主体明确职责，合作推进信用管理机制的运行。（图2）

图2 土地整治从业机构信用管理组织体系运行机制图

1、土地整治信用监管部门是指南京市规划和自然资源局及下设的相关部门，负责组织和制定相关制度、管理办法，建设和维护从业机构信用档案与信息化管理平台，评价和更新从业机构信用以及开展信用监管与应用工作。

2、土地整治项目业主是指提出具体土地整治项目的南京市各区县人民政府责任部门，负责对相关项目实施情况进行质量评价，向信用监管部门反馈评价结果。

3、土地整治从业机构需自觉提供机构从业人员及机构基本情况信息，作为信用监管的对象，从业机构需要接受信用监管部门、项目方以及评审专家对其的考核评定，并主动向信用监管部门及时、如实上报历史项目及从业项目完成和进行情况，录入信用档案以供考核及评定参考。

4、评审专家是指在具体土地整治项目实施过程中，对项目成果进行评定的有关专家，负责对相关项目实施情况进行质量评价，向信用监管部门反馈评价结果。

（三）建立信用考评体系。土地整治从业机构信用考评体系建设主要包括对从业机构的分类、考评程序与内容设定以及从业机构评价定级制度的制定。

1、土地整治从业机构根据其项目类型的不同，可以分为可研及规划设计、预算编制、项目勘测、工程监理与工程施工、工程造价咨询、工程复核等相关业务的单位，对应不同的等级评定方式和监管策略。

2、土地整治从业机构的考评程序包括考评信息发布、考评打分定级、考评结果公示等。监管部门负责建立从业机构注册制度，审核及规范从业机构需要注册和填报的单位相关信息，并根据信用评价定级情况动态更新信用档案库，并在信息平台发布从业机构信用等级信息。

3、从业机构信用评价定级制度设计。考评内容包含从业机构在项目执业过程中的遵规守法情况、实施过程中从业机构的从业行为规范程度以及履约服务质量、项目完成质量，分别由信用监管部门、项目业主、评审专家依托不同项目，进行考评。根据以上三方对具体项目的考评结果，以一定周期汇总计算从业机构的综合信用考评分值，并将考评得分作为信用定级依据之一。信用监管部门将从业机构资质等级、运营管理规范程度、有无违规违法行为等因素作为信用定级的增减分值项，综合信用考评结果，分为A 级、B 级、C 级、D 级、E 级五个等级，并在日常管理中根据情况更新从业机构信用等级。（图3）

图3 土地整治从业机构信用等级评定运行机制图

（四）构建信用等级应用渠道。建立机构信用评价升降级制度。依托信用管理信息平台，通过企业日常报送的信息和信用监管部门、项目业主、评审专家的考评，对失信机构、业务不规范、项目服务质量低的机构进行降级处理，对获得表彰、评价优秀的机构进行适当升级，合理运用失信名单，维护日常信用等级管理。按照守信激励和失信惩戒原则，逐步建立健全信用奖惩机制，切实做到对从业机构的守信行为给予激励，对失信行为进行惩处，并将信用等级评定结果作为土地整治市场准入、从业机构遴选、表彰评优等方面的重要依据。

（五）建设信用信息平台。为保障南京市土地整治从业机构信用管理体系的高效运行，提高信用监管效率，需要构建针对南京市土地整治从业机构信用管理的信息化平台。信用信息平台包括从业机构信用档案管理、信用等级管理、信用信息发布与查询等功能，由从业机构注册信息与填报，监管部门录入考评结果，构建从业机构信用档案库。实现对从业机构信用的动态监测与信用等级应用，支撑责任部门对从业机构的信用监管与应用。