巴黎协定第一次全球盘点成果的诞生与影响

2023年12月13日，在延期一天之后，第一次全球盘点（Global Stocktake， GST）成果案文终于通过，随后《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第二十八次缔约方大会（COP28）暨《巴黎协定》第五次缔约方会议（CMA5）顺利闭幕。

虽然对大会成果（特别是GST成果）评价不一，但通过对整个过程的跟踪和分析，可以知道能有这个结果已经相当不易，尽管文本措辞几经修改，行文力度看似遭到折损，但方向和信号是无误的，即如《公约》执秘西蒙·斯蒂尔（Simon Siell）所说，我们没能翻过化石能源这一页，但这个进程已经开始了。

一、GST机制内容和要求

全球盘点（GST）是《巴黎协定》（以下简称《协定》）第14条确立的机制，要求《协定》缔约方大会（CMA）定期对《协定》实施情况进行总结，评估实现《协定》长期目标的集体进展。盘点应具有综合性和促进性，覆盖减缓、适应和支持措施，并兼顾公平和最新科学研究成果。《协定》还明确第一次GST将在2023年举行，之后每5年举行一次（与“国家自主贡献”（NDC）提交频率一致）。盘点的结果要对缔约方更新和强化NDC提供信息支持，并加强国际合作。由此，《协定》形成了“NDC—全球盘点—新一轮NDC”的闭环设计。

对全球气候治理而言，GST意义重大。一方面，由于“国家自主”因素的纳入，《协定》具有明确的“自下而上”的色彩，这也是《协定》能全面提升气候治理参与度的主要原因；另一方面，由于全球盘点以及透明度机制的硬性程序性要求，《协定》又具有一定“自上而下”的色彩。同时，《协定》在第3条就明确了缔约方应对气候变化的努力应具有“进步性”（即不可后退），原则上保证了集体努力的正确方向。因此，《协定》虽然看上去“大而弱”，但机制设计是相对周全的1。

2018年通过的《协定》实施细则（Rule Book）对GST的阐述较少2，只原则性规定GST将以缔约方驱动的方式进行，考虑公平和科学研究进展；步骤包括信息收集和准备、技术评估以及对产出的考虑（consideration of the output）；建立技术和高级别对话进程；强调盘点的重点是集体评估，不针对单一国家。

由于与目标和行动提升有密切关系，GST是《协定》下备受关注、最具挑战性的机制。2023年第一次试水，全球瞩目。

二、针对第一次全球盘点开展的《公约》内外活动

2015年巴黎会议之后，围绕《公约》主渠道，全球各界都直接或间接地为第一次全球盘点做各种准备。

（一）《公约》外活动：科学评估和分析

《公约》外与GST直接相关的活动以科学研究和跟踪分析、评价为主，其中政府间气候变化专门委员会（IPCC）的科学评估最为引人注目。应《公约》要求，巴黎会议之后IPCC就安排了“1.5℃特别报告”的撰写工作，并于2018年发布，对之后的谈判进程形成了显著影响。

到2023年3月，IPCC第六次评估报告周期（AR6）终于结束，产出了三个工作组主报告和一份综合报告，形成了关于全球气候变化的最新科学认知3。系列研究特别揭示了面对巴黎长期目标的实施差距和目标差距。具体来说，不论是将温升幅度控制在2℃以内还是1.5℃以内，都要求全球温室气体排放最晚在2025年达峰；到2030年，2℃目标要求温室气体比2019年降低27%；1.5℃要求温室气体到2030年和2035年分别下降43%和60%，2050年实现CO2净零排放。

而现行政策所能实现的减排程度，不论与长期目标，还是与NDC目标，都存在差距：到2030年，实施差距（即现行政策所实现的减排与贯彻NDC之间的差距）约为40亿～70亿吨二氧化碳当量（tCO2-eq）；与2℃目标之间的差距为140亿～230亿tCO2-eq，与1.5℃目标之间的差距为250亿～340亿tCO2-eq*；到21世纪末，温升幅度可能达到2.4～3.5℃。

相关的跟踪分析，例如，联合国环境署（UNEP）发布的年度减缓差距报告、气候行动跟踪器（CAT）也大体呈现类似结论。这些研究在COP26和COP27的大会决定中均有所反应。在COP28召开之前，第一份《全球生产差距报告》面世4，指出油气生产大国都制定了短期内扩大生产的计划，如果全部实施的话，1.5℃下的排放空间很快将被耗尽，这也成为COP28大会上被广泛引用的结论。

相比较而言，2023年9月下旬有两份相对乐观的报告发布5，认为在低碳技术加速发展、扩散并形成雪球效应等条件都具备的情况下，全球依然有可能在2050年就达到或超过1.5℃的情况下实现21世纪末回到1.7～1.8℃的状态。

（二）《公约》内活动

1.信息收集和准备

按照《公约》下透明度机制要求，《公约》秘书处持续对各国提交的温室气体清单报告、国家信息通报、两年报/两年更新报进行整理汇编，组织专家评审，发布评审报告，并组织多边评估和促进性对话，形成总结报告，这些都成为第一次GST的输入。例如，从2023年3月开始，发达国家第八次国家信息通报（NC8）和第五次双年报（BR5）评审工作如期开展，由于美国从2017年起一直没有提交NC和BR，政府换届后于2021年和2022年连续提交了NC7/BR3/BR4、NC8/BR5，秘书处首先組织了对美国的入国评审，评审报告于2023年7月发布6。

除此之外，非政府组织（NGO）也可以通过自愿形式向《公约》秘书处提交相关文件。在COP28召开之前，已有1000多份文件上传到《公约》网站GST站点（portal）。

2.GST技术对话

根据《协定》第一次和第三次缔约方会议授权，从2022年年中的波恩会议开始，到年底的COP27，再到2023年年中的波恩会议结束，《公约》组织了三场技术对话活动（GST TD）。该系列活动由南非专家Harald Winkler和美国专家Farhan Akhtar主持，以自由散漫的圆桌对话（world café）形式开展，综述报告于2023年9月8日发布7。主要内容不出所料，在肯定巴黎会议以来的成绩、突出低碳发展机遇的同时，再一次指出减缓、适应和支持的差距所在。此外，缔约方被邀请就GST的产出考虑提交提案，2023年10月4日秘书处发布了各方观点汇总文件8。

三、GST1焦点问题、成果形成过程和成果初步分析

万事俱备只欠东风。以上技术评估成果将如何反应到198个缔约方共同认可的政治共识中？这是COP28需要完成的首要任务。当然，GST成果首先必须是全面的、平衡的，减缓、适应、支持和实施手段等要素一个都不能少；其次，从外界看，一定有某个要素比其他要素更引人注目，这个要素就是减缓气候变化（mitigation）。这里主要就减缓中的焦点问题进行分析。

（一）焦点问题

第一个焦点问题是在GST1成果中体现对化石能源（fossil fuel）的态度。能源活动是最大的温室气体排放源，2020年化石能源在全球能源结构中的比例依然高达80%。在科学研究中，能源转型始终是研究重点，而在近30年以来的《公约》成果文件中，从2021年格拉斯哥会议（COP26）起才开始第一次切实提及能源转型，并聚焦到煤炭和煤电，要求加快“逐步减少”未加装减排设施煤电的努力（accelerating efforts towards the phasedown of unabated coal power，1号文件第36段），其中还牵扯到那段著名的从phase-out变为phasedown的公案9。从英语语义来看，“phase-down”（逐步减少）与“phase-out”（逐步停止）所蕴含的下降速度不同，因此释放的信号也不同，后者需要更快一些，以期更快实现淘汰和“相变”。

COP27的头号文件中第一次出现了专门的能源章节，但没能实现将“削减煤电”拓展到“削减全部化石燃料”的目标，相关表述几乎重复了COP26的语言10。而在上文提到的GST TD综述报告中，面对加剧的气候危机，通篇没有出现phasedown，反复出现的是“phase-out of unabated fossil fuels”（逐步停止未加装减排设施的化石燃料），同时COP28候任主席苏尔坦·阿尔·贾比尔（Sultan Al Jaber）也在不同场合提及所有化石燃料。因此，GST中的化石燃料问题，一方面涉及范围是否扩展（煤电还是所有化石燃料），另一方面涉及对转型速度的表述（phasedown 还是phase-out）。

第二个焦点问题关于温室气体末端处理技术，即对“abated”（加装末端技术）与“unabated”（未加装）的态度。关键问题在于，科学上并没有对“abated”进行严格定义，因此也难以对“unabated”形成共识。通常理解的CO2末端减排技术是碳捕获和封存（CCS），那么这种技术利用到何种程度才算是真正“加装了减排设施”？如果只去除了10%，算不算？

在IPCC AR6第三工作组的决策者摘要（SPM）中，科学家们特别提出了“abated”的量化标准：对于电厂，捕集率不应低于90%；对于甲烷的逃逸排放，捕集率应在50%～80% 。但这些量化标准并没有引起关注，对这两个形容词的使用也有泛滥倾向。此外，CO2末端减排技术的应用目的备受质疑。目前全球CCS运行设施中，近80%都用来驱油，即提高油气产出率，最终又形成了新的排放，而且注入的CO2还有泄漏风险。

最重要的是，从理论上讲，优选的减排路径是首先尽最大努力实现源头减排（优化经济发展模式、优化产业和能源结构、调整行为方式等），实在无法削减的排放才用CCS、CDR（碳移除）等末端措施来抵消，过于强调CCS等，将削弱源头减排的意愿和力度，对能源转型而言是一种“分神”（distraction）。

第三个焦点问题是如何对全球排放“最晚2025年达峰”的科学结论做出回应。这个问题似乎特别与中国相关——在主要缔约方的NDC文件中，只有中国明确提出了达峰时间（2030年前）。在COP27磋商中，要求“2025年前排放达峰”的表述曾经在中间版案文中短暂出现一次，在最终案文中消失了11。在1.5℃目标已经岌岌可危的情况下，全球各界对这一认知的呼吁更加高涨。

（二）焦点问题的磋商过程

如今的气候大会都是“双轨”进行，一轨为真正意义上的谈判磋商，另一轨是谈判桌外的各种宣言、倡议，场外对场内的影响不可小觑。

1.谈判桌外

COP28大会主席苏尔坦·贾比尔在第一天就誓言要举办一次历史性大会，因此场外活动异常丰富。与能源转型直接相关的是“全球脱碳加速器”（GDA）倡议，简言之，该倡议有三个支柱：未来能源系统扩张、当前能源系统脱碳、甲烷和其他非二氧化碳温室气体行动。“未来支柱”以可再生能源扩张和能效提升为主要内容，118个国家签署了“2030年全球可再生能源装机达到110亿千瓦（作者注：大约比2020年增长3倍、是2022年的3倍）、能源效率从年均2%提升到4%）”的计划（以下简称RE3EE2）；“当前支柱”以油气公司低碳转型为主，29家国有石油公司和21家跨国石油公司加入，主要目标是2030年实现甲烷零排放和零火炬燃烧，2050年实现全口径净零排放操作（net-zero operations），“甲烷支柱”针对全经济范围的非CO2排放，以科學研究、项目开发和能力建设为主。

RE3EE2给大家带来积极信号。RE3要求未来可再生电力年装机增长率达到17%，也恰好是过去7年的年均增长率，因此，这个目标既有力度又具有操作性。基于此，各界呼吁大会通过“逐步停止”化石能源的决定，即可再生能源大发展必须与化石能源逐步停止“肩并肩”，实现“立破并举”。对于“当前支柱”，虽然各方认可甲烷控排对应对气候危机的重要意义，但也有很多团体认为花大力气削减油气系统的甲烷逃逸排放，但不涉及限制生产规模扩张、降低产量这样更明确的“源头控制”目标或行动，其实是在刻意延长化石能源寿命，也是一种“分神”。

与RE3EE2呼应，法国作为代表发布联合宣言，表示核能对各自国家零碳目标的实现非常关键，要在2050年将核能装机倍增，也是3倍。22个国家加入，包括美国、英国、法国、加拿大、日本、芬兰、瑞典、乌克兰以及东道国阿联酋。

英国和加拿大共同发起的“助力淘汰煤炭联盟”（PPCA）在COP28上继续“招兵买马”，其中比较引人注目的是美国和阿联酋加入，目前PPCA已经拥有59个成员国，承诺停止新建无减排措施煤电站、逐步停止类似已有煤电站。丹麦和哥斯达黎加于COP26联合发起的“超越油气联盟”也吸引了很多注意力，现拥有13个国家和地区（美国华盛顿州和加拿大魁北克省）成员，最新的加盟者是哥伦比亚（于2023年8月加入），哥伦比亚甚至在会议现场宣布加入一个以终结化石能源为己任的“小团体”（A block seeking a fossil fuel non-proliferation treaty），该团体的成员国均为小岛屿国家，得到欧洲议会、世界卫生组织、101位诺贝尔奖获得者、100个城市和区域支持。

2.谈判桌上

GST谈判历经了第一周的工作组磋商和第二周的部长级磋商以及最后阶段的冠名为“Majlis”的特别工作组磋商，最终形成了主席案文。工作组磋商分歧严重，观点南辕北辙，无法形成成型的文本，递交给部长级会议的文本基本是各方观点的重重罗列12，“option”（选项）一词的出現频率接近百次。

大会主席苏尔坦·贾比尔随即委任丹麦部长Dan J?rgensen和南非部长Barbara Creecy作为协调员，继续对文本进行技术讨论，很快（12月8日）又一个“罗列版”非正式案文抛出13，几乎无实质进展。谈判进入焦灼阶段，其间，石油输出国组织（OPEC）通过路透社发表声明，表示OPEC不支持任何关于淘汰化石能源的措辞， 向谈判和同为OPEC成员的主席国施加压力。

“千呼万唤始出来”。12月11日下午，主席案文草案出炉（以下简称12.11版）14，但立刻引发了广泛批评。欧盟和小岛屿国家对化石燃料相关表述相当不满。据报道，美国、澳大利亚和英国也表示了类似不满，马绍尔群岛更是在全会中评价“这个文本对小岛屿国家来说好比‘死刑宣判（death sentence）”，非政府组织评价“这是对脆弱国家的背叛”（在12月12日的记者会上，气候行动组织、绿色和平、地球之友不约而同发出了类似评价），而以沙特和伊拉克为代表的石油国家则坚决要求取消对油气生产消费进行削减的说法。两厢的矛盾看似不可调和。

COP28大会未能在12月12日如期闭幕。经过彻夜协商，12月13日上午，最后一版案文释出（以下简称12.13版）15，在之后的全会上通过。虽然主席团志得意满，将这全球第一次GST的成果冠名为“阿联酋共识”（UAE Consensus），但萨摩亚作为小岛国集团代表的发言让我们意识到，这是一场“缺席通过”，其合法性或多或少会遭到质疑。

（三）成果初步分析

这里通过对12.11版和12.13版的比较进行成果初步分析，两版关于能源转型的表述和比较列在表1。

总体而言，12.13版比12.11版有进步，也有妥协。万众瞩目的化石能源，最终的表达是“转型远离”（transitioning away），看上去比“减少生产和消费”有所强化，特别是方向性非常明确，但又将其限定在“能源系统”，让人不得不怀疑是否暗中放过了化石燃料的“非能源利用”，即用作化工原料的化石能源？要知道，在能源转型的大背景下，化石能源企业在很大程度上放弃了将初级产品作为燃料燃烧的技术路线，而是将石油化工、煤化工作为他们的另一个战场。对这一条款的解读可能出现参差。

对于末端处理设施，最新案文限定了相关技术的应用场景，比原文有所进步。但是，所有关于“净零”（net-zero）的表述都刻意针对“排放”，而不是针对化石能源，多少体现了谈判现场盛行的说法：我们要减的是排放，不是化石能源（所以末端技术很重要）。

对于“不晚于2025年全球排放达峰”的表述变得平衡微妙。比较怪异的是，12.13版本突然出现了对“过渡能源”的描述，被认为是对新建燃气电厂的妥协16。

此外，12.13版还就缔约方尽可能按照科学要求更新NDC1和长期低排放战略做出了安排，分别使用了“要求”（request）和“敦促”（urge），语气比以上条款所使用的“呼吁”（call on）要强一些。

四、总结

对COP28主席国宣称的成果累累的“史无前例”的气候大会，外界评价不一。大部分给予了积极评价——在地缘冲突严重的当今世界，能有这样的结果实属不易，也有评论批评大会成果充满各种“漏洞”（loopholes），特别有为油气行业“洗绿”的倾向，例如，通过强调末端技术和减少甲烷逃逸排放（而不是燃烧CO2排放）变相延长化石能源寿命。这其实难以避免，COP28大会主席苏尔坦·贾比尔就是阿联酋最大国有石油公司的CEO，不可能自己革了自己的命，能领导第一次GST顺利完成任务就算功德圆满了。

一次次案文修改、小心翼翼地字斟句酌，让气候谈判呈现出一种“文字游戏”的样貌，让外界不得不怀疑和气馁。只能说，科学认知和政治共识之间有天然的鸿沟，科学家任务单纯，决策者面对纷乱问题，政治磋商所能做到的就是尽最大努力缩小鸿沟，有任何进一步共识达成都强于不欢而散，不怕慢只怕站（其实时间真不多了）。只是各国都需要明白，COP大会通过的文本只是近200家利益诉求千差万别的缔约方的“最大公约数”，已经完全不足以客观反映能源转型的急迫性和可能性了，如果仅仅围绕着气候大会的共识亦步亦趋，甚至不认真对待共识（《公约》决定的约束力不强），恐怕会因无法把握大势而错失良机。

参考文献：

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16.Michael Holder. COP28： What was agreed at the UN Climate Summit in Dubai？ [EB/OL]. https：//www.businessgreen.com/analysis/4156476/cop28-agreed-climate-summit-dubai， 2023-12-13.

篇幅所限，此處仅列出主要文献，所有参考文献见网络版。

资助项目：国家社会科学基金重大项目 “双碳目标下中国社会经济转型的关键风险和应对战略研究”（课题编号：22AZD098）子课题“双碳目标下中国能源转型的关键风险和应对策略研究”