国企混改路径创新:从中长期实现共同富裕*

吴 垠,徐得恒

(西南财经大学 经济学院,成都 611130)

共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。共同富裕是全体人民的富裕,要求人民群众物质生活和精神生活都富裕,要坚持以人民为中心的发展思想,在高质量发展中促进共同富裕。当前,我国已进入新发展阶段,为更好满足人民日益增长的美好生活需要,必须把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。推进共同富裕离不开党的领导和中国特色社会主义道路,“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”[1],在承担政策性职能(负担)、保障就业、促进公平、兜底民生等方面有着不可替代的作用。促进共同富裕就要稳步推进国有企业混合所有制改革,做强做优做大国有企业。

国有企业混合所有制改革既是推动国有经济高质量发展的重要保障,也是党对国企改革的重大战略部署。1997年党的十五大报告提出“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”,首次论述了混合所有制经济与公有制经济的关系。2003年中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》给予混合所有制经济全新的价值定位,提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”,这一论断成为中国特色社会主义政治经济学的新突破(洪银兴,2016)[2],开启了国企混合所有制改革的全新篇章。2017年党的十九大报告指出,培育具有全球竞争力的世界一流企业需要持续深化国企改革,大力发展混合所有制经济。2020年中央深改委审定的《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》更为具体地提出要积极稳妥地推进混合所有制改革,“支持和鼓励国有企业集团对相对控股的混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控”,要以混合所有制改革为抓手,在产业链、供应链上使国有企业与民营企业、中小企业不断深化合作,形成相互融合、共同发展的局面(1)资料来源:中国政府网,2021年4月26日,《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》,https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzU1MjA1ODAyNQ==&mid=2247489163&idx=1&sn=a0abf993723532145b52c395fd88e028&chksm=fb86bb4dccf1325bfc927d0a3297500acaef9a5790547fdb2e2870fb98bf7129fd%E2%80%A6。。

广大国有企业认真贯彻落实党中央、国务院相关决策部署,切实推动国企改革,取得了一系列优异成果,国资布局得到进一步优化调整,国有企业核心竞争力持续提升。2020—2022年,中央企业在战略性新兴产业领域年均投资增速超20%;中国特色现代企业制度完善定型,央地各级3.8万家国有企业实现董事会应建尽建,其中,外部董事占多数的比例达到99.9%;国资监管大格局加快构建,全国省级经营性国资集中统一监管比例已达99%。2020—2022年,国企改革三年行动已见成效,各主要任务目标相继完成,为开展下一轮国有企业改革深化行动打下了坚实的基础。国企改革虽取得了令人瞩目的优异成绩,但距预设的改革目标尚存一定距离。2023年2月,习近平总书记对“深化国资国企改革”“谋划新一轮深化国有企业改革行动方案”[3]作出重大的战略性部署,国有企业在全面贯彻党的二十大精神、扎实推动改革举措落实落地的同时,如何确保混合所有制改革、国企高质量发展与更好肩负促进共同富裕使命的有机融合,成为当前亟须思考的问题。习近平总书记指出,“经过多年改革,国有企业总体上已经同市场经济相融合。同时,国有企业也积累了一些问题、存在一些弊端,需要进一步推进改革。”[4]

已有研究认为当前国企混改存在以下三个方面的不足:

首先,混改不当可能给企业创新带来负面影响。国企民营化一方面通过增加关联交易、减少投资等途径弱化混改后企业的创新活动(钟昀珈等,2016)[5],另一方面通过强化经理人短视、降低政府科研补贴等方式制约企业创新能力的提升(熊家财和唐丹云,2020)[6]。余明桂等(2019)[7]从信贷资金配给视角提出国企民营化还会影响融资约束,进而制约企业开展创新活动。蔡锐和赵静静(2021)[8]认为混改引入的机构投资者可能受短期行为动机、持股比例低、商业关联等因素的影响,对地方竞争性国有企业的创新活动产生抑制作用。刘宁和张洪烈(2022)[9]提出民企逆向混改引入的国有控股股东可能会降低民营企业家在创新上的自觉、自信,干扰民企自主、独立进行创新管理,从而阻碍逆向混改企业提升双元创新能力。

其次,混改存在诱发国有资产流失的风险。卫兴华和何召鹏(2015)[10]提出应审慎推进分类改革,清晰界定混改后哪些企业适合由国有资本控股、哪些适合由国有资本参股,否则混改将成为引发新一轮国有资产流失的导火索。郑有贵(2016)[11]认为,一些地方政府出于利益考量,在实施混改时将国有资产“一卖了之”,实际上是把混合所有制改革当作私有化机会。黄速建(2014)[12]、毛新述(2020)[13]认为防范国有资产流失的配套政策、规则措施还不够成熟、完善,使国有资产流失的风险成为悬在国企与审批部门头上的“达摩克利斯之剑”。担心决策失误需承担责任而“不愿混”(何瑛和杨琳,2021)[14],是现阶段制约国企混改持续深化的瓶颈之一。对于混改过程中的资产定价问题,李红娟(2017)[15]提出国企在整体上市、并购重组过程中的资产定价机制存在诸多不足,如评估观念落后、定价方法不科学等。少数通过弄虚作假、高值低估等手段引发国有资产流失的情形还存在于当前混改过程中(胡叶琳等,2023)[16]。公有产权在交易中往往被低估、私有产权在交易中往往被高估的根本原因就是“公有资产交易的参与者对公有资产没有自身财产利益关系”(洪银兴和桂林,2021)[17]。

最后,混改后企业内部治理机制尚需完善。当前,国有企业治理结构不健全,“内部人控制问题”频繁发生(杨瑞龙,2022)[18]。黄速建(2014)[19]、蔡贵龙等(2018)[20]认为,缺乏规范透明的公司治理体系以及非国有股东所占股份份额不足使非公资本在混改企业中的话语权缺失,从而削弱非公资本监督、制约国企内部人的控制力和影响力。此外,国有资本与民营资本在发展目标、决策倾向等方面的差异也是导致企业治理机制融合困难的原因之一(柳学信和曹晓芳,2019)[21],未来进一步完善混合所有制企业内部的公司治理机制需理顺国资监管机构、外部投资者、国有资本出资人、董事会、监事会、经理层和党组织间的权利、义务与责任关系划分(杨红英和童露,2015;苏继成和刘现伟,2022)[22][23]。

关于国企为什么肩负着促进共同富裕的使命,现有研究主要集中在以下三个方面:

一是从所有制视角出发。简新华(2000)[24]指出,非公有制经济的存在既有促进社会主义经济繁荣的积极作用,也有与社会主义的本质相悖、不利于实现社会主义最终目标的消极因素,非公有制自身不能消除两极分化、消灭剥削,不能实现共同富裕。吴宣恭(2021)[25]认为国家所有制应坚持共同所有,不搞财产的分散化和量化到人,保证劳动者权利的平等和地位的稳定,封堵住劳动人民中间发生分化的路径,使劳动者不会由于特殊事故而失去自己的财产权利,也排除了少数人多占产权份额并借此获取别人的劳动所得,保证持久的共同富裕。杨新铭和杜江(2021)[26]提出,社会主义国家中无论是公有制经济还是非公有制经济,只要能够促进社会生产力提高,就可认为是具有社会主义性质的经济组织形式。因此,单纯从产权形式来划分社会主义本质特征是片面的,应促进不同所有制经济共同发展,促进经济整体效率不断提升,才能缩小收入差距实现共同富裕。李娟伟和任保平(2022)[27]认为社会主义的根本任务就是发展生产力、实现共同富裕,而国有企业作为社会主义公有制的具体实现形式,是否促进生产力的发展不仅关系到国有企业自身的存续,也将直接决定我国社会主义发展与共同富裕实现的物质基础。周文和唐教成(2022)[28]认为因为国有企业是全民所有制企业,生产资料归全体人民共有,真正体现社会主义公有制的人民性质。而且国有企业作为全民所有制生产关系的具体实现形式,能够为促进全体人民共同富裕带来实质效果。因此,扎实推进共同富裕需要将国有企业做强做优做大。何召鹏(2022)[29]认为当前社会生产力的整体发展水平已经达到现代化社会分工程度,在处理国有经济与民营经济关系时,必须坚持以公有制为主体,国有经济必须发挥主导作用,否则不利于生产力的发展和解放,也无法最终实现共同富裕。

二是从职能定位视角出发。田应奎和李伟艺(2021)[30]认为,国有企业在就业保障、共同富裕、贫困治理等方面具有极其重要的民生地位与作用。丁帅(2021)[31]从国有企业利润共享视角出发,提出国有企业利润分配是财政调节和再分配的有效手段,更是发展成果由全民共享和促进全体人民共同富裕的重要实现形式。李庆喜和李志强(2022)[32]认为国有企业,特别是公益类国有企业一直是社会公共产品的主要提供者,为政府促进基本公共服务均等化和公共资源共享承担托底任务。没有国有企业的默默付出,实现共同富裕就是一句空话。马新啸等(2022)[33]在构建回归模型探究国有企业混改对慈善捐赠行为影响中发现,国有企业不仅承担着经济目标,还承担着政治与社会目标,其在承担社会责任、应对突发事件以及实现共同富裕的过程中发挥着重要作用。国务院国资委党委理论学习中心组(2021)提出,“实践证明,国有企业是维护人民共同利益的重要力量,是促进全体人民共同富裕的重要保障。新的征程上,必须把企业改革发展同满足人民对美好生活的需要紧密结合起来,在增进民生福祉上更好发挥基础性、公益性、保障性的重要作用,有力促进共同富裕取得更为明显的实质性进展。”[34]

三是从收入分配视角出发。朱安东等(2020)[35]认为国有企业在初次分配环节上更加重视劳动者创造的价值;国有企业巨额的税收贡献在二次分配环节上极大地增加了国家财政收入,提高了国家进行二次分配的能力。由此可见,国有企业是建设现代化经济体系中实现共同富裕的关键力量。姬旭辉(2020)[36]认为当前在以国有企业为主要代表的公有制经济中实行按劳分配,在私营企业和外资企业中实行按生产要素所有权分配,相比较而言,按劳分配比按生产要素所有权分配带来的收入差距更小、更加公平。朱富强(2021)[37]认为社会主义国家之所以要掌控庞大的国有企业或国有经济,主要目的在于缓和、矫正市场马太效应带来的收入分配两极化问题,从而促进全体人民共同富裕和促进社会平等。刘震和刘溪(2021)[38]通过实证研究发现,混合所有制改革以来,在国有企业员工绝对收入提高的同时,企业内部管理人员和员工相对收入差距持续扩大。彭斌和庞欣(2022)[39]认为公有制经济的主体地位决定了按劳分配在多种分配方式中的主体地位,有利于逐步推进共同富裕。邱宝林(2022)[40]按照能否通过分配实现共享的判断标准提出,国有企业是社会主义公平正义、共同富裕的经济基础;完善中国特色现代企业制度要注重发展成果由职工共享、由人民共享,把国有企业发展成果惠及全体职工、惠及全体人民。

通过梳理文献可知,学术界在国有企业混改尚有一系列关键问题需要解决以及国有企业必须处于有利于共同富裕等方面初步达成共识,并进一步从所有制、国有企业职能定位、收入分配三个视角详细阐释了国有企业肩负促进共同富裕使命的原因。同时也有学者[41]研究发现混改不当将扩大国有企业内部收入差距。但是目前学术界尚缺乏对国有企业混改与共同富裕关系的深入研究,如何防止混改拉大国有企业内部收入差距以及如何引导国有企业朝着有利于共同富裕方向改革成为亟须解决的问题。为此,本文从梳理国有企业混改模式入手,分别从正反两方面进行国有企业混改影响共同富裕的可能性分析,尝试厘清改制过程中存在的问题,并进一步探究如何通过混改激发国有企业活力、促进经济高质量发展,最终推动共同富裕。

一、国有企业混改对共同富裕的积极影响

共同富裕没有捷径,不是变戏法,也不可能采取一刀切的政策来实现。推动共同富裕需要依靠高质量发展,尤其要发挥作为公有制经济基石的国有企业的作用。“深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。”[42]

国有企业引入民营资本有利于提升企业经营效率,有利于在快速发展生产力、增强综合国力的基础上实现共同富裕。习近平总书记指出:“实现共同富裕的目标,首先要通过全国人民共同奋斗把‘蛋糕’做大做好,然后通过合理的制度安排正确处理增长和分配关系,把‘蛋糕’切好分好。”[43]改革开放以来,我们党在总结经验教训的基础上认识到社会主义的本质是解放和发展生产力。混改前国有企业因委托代理链长、公司内部治理机制不健全、预算软约束、所有者缺位、内部人控制等问题导致长期效率低下,而民营企业引入国有资本有利于缩小收入差距、维护收入分配公平,使全体人民在共享发展成果、共同过上幸福美好的生活的基础上实现共同富裕。国有企业混改引入民营资本的优点包括:(1)有利于优化股权结构、明晰董事会权力范围、科学决策企业未来发展战略,充分发挥民营资本在健全企业法人治理结构上的作用[44],进一步理顺股东、董事、监事及经理层之间的关系。(2)有利于依托非公资本在高管治理方面的优势资源,积极探索建立市场化选聘与退出、契约化管理、差异化薪酬相结合的职业经理人制度[45],充分发挥民营资本在完善市场化经营机制上的作用。(3)有利于改革现有薪酬管理模式,建立现代企业薪酬考核体系,有效实施中长期激励计划,充分发挥民营资本在健全激励约束上的作用[46]。总之,引入民营资本的混合所有制改革显著提升了企业经营效率,在将“蛋糕”做大做好的基础上合理确薪、完善激励约束、调节过高收入,推动共同富裕向前迈出实质性的一步。

习近平总书记指出,“在我国社会主义制度下,既要不断解放和发展社会生产力,不断创造和积累社会财富,又要防止两极分化”“要发挥分配的功能和作用”“要处理好效率和公平关系”[47]。马克思主义经典理论认为,作为结果性的财产占有根本上取决于生产资料占有,生产资料所有权直接决定财富占有权,即生产决定分配[48]。公有制作为生产资料全民所有的形式,符合社会化大生产的客观要求,同时公有制经济克服了私有制中资本所有者与劳动者之间相互对立的关系。因此,国有资本在本质上由全体人民共有、为全体人民利益服务,国有资本份额提高有助于缩小收入差距,进而实现收入分配公平。民营企业引入国有资本的优点包括:(1)在微观上提高了混改企业中的国有资本份额,缩小了企业内部初次分配差距、使全体职工共享企业发展成果[49]。(2)在宏观上“双向混改”使国民经济中国有资本比重短期内相对稳定,从而有利于在全社会层面维持收入分配公平、防止两极分化、维护社会稳定。(3)民营企业引入国有资本,有利于把握资本趋利的方向和范围,为缩小收入差距、改善民生、维护收入分配公平保驾护航,真正引导非公资本在与国有资本融合过程中实现效率与公平的有机统一,切实改善不同所有制企业职工的生活品质,扎实推进共同富裕。

员工持股开辟了将国有企业利润直接分配给企业职工的新途径,有利于探索创新收入分配模式、扩大中等收入群体比重,担负起国有企业促进共同富裕的社会责任。习近平总书记指出:“技术工人也是中等收入群体的重要组成部分,要加大技能人才培养力度,提高技术工人工资待遇。”[50]壮大中等收入群体规模、提升中等收入群体富裕程度是推动和实现共同富裕的必要条件。在当前国有企业限薪大背景下,中高层管理人员与核心技术骨干价值与薪酬不匹配现象严重[51],既容易引发人才流失也不利于“提低扩中层”方案的实施,阻碍了现有中等收入群体富裕程度的进一步提高。实行员工持股,让员工长期合法持有股票并按约定参与企业利润分配,可以大幅增加员工的财产性收入,突出劳动在初次分配中的贡献程度,优化现行收入分配格局,切实落实多渠道增加居民财产性收入的政策要求。员工持股增加的收入可为员工及其子女公平积累人力资本、公平参与共建共享创造物质条件,平抑低人力资本代际传递与恶性循环。此外,员工可通过所持股份参与企业生产经营管理,在调动其积极性的同时,促使企业决策更加科学、合理[52],有助于进一步发展财富生产,夯实共同富裕的财富基础。综上所述,实行员工持股将劳动报酬与企业业绩直接挂钩,“使企业资本所有者的目标函数与劳动员工目标函数得以绑定”[53],资本和劳动的关系由传统的资方掌握剩余索取权的雇佣关系向劳动者也拥有利润收益权的合作关系转变,有利于形成劳资利益共同体平衡的效率与公平。

依据国有企业职能定位分类实施改革,促进共同富裕。习近平总书记指出:“坚持以人民为中心的发展思想,在高质量发展中促进共同富裕,正确处理效率和公平的关系。”[50]共同富裕的实现需要坚持效率与公平的有机统一,在发展中扎实推进。实践中由于国有企业职能定位不明晰,面临着公共政策性与商业营利性的“使命冲突”[54],不仅扰乱企业正常经营管理活动,还使国有企业面临无论盈利与否都会招致 “国进民退”或“民进国退”指责的困境,进而成为制约当前国有企业改革的关键,阻碍共同富裕的实现进程。因此,国有企业混改应从职能定位出发,对于处于非竞争领域、承担维护国民经济命脉、保证国防安全等特殊职能的国有企业,实行一企一策、审慎引入民营资本,重点聚焦管理制度改革,整合资源、发挥潜能、提升技术,把完成国家赋予的政策目标、维护社会公平、逐步实现基本公共服务均化等作为自身核心考察目标;对于处于竞争领域的国有企业,结合自身情况尽可能加大引入民营资本力度,将市场盈利能力、国有资本保值增值、注重效率提升作为自身核心考察目标。根据国有企业职能分类实施混改,兼顾效率公平,构建共建共享的社会发展格局,坚定不移地逐步实现全社会共同富裕。

二、国有企业混改存在的问题

自党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济以来,本轮国有企业混改破解了国有经济与市场经济融合发展的难题,在提高国有企业运行效率、推动经济增长等方面取得显著成效。但不同改制路径也暴露出新的问题,如员工权益保护不足、效率与公平关系处理不当、绩效薪酬体系不合理等,影响了共同富裕的实现进程。

(一)员工持股困境

首先,现行法律法规、部门规章、行业规范对员工持股参与人员范围界定不当,且各规章制度之间存在冲突,缺乏顶层设计,致使国有企业在实施员工持股时容易出现新一轮“高管福利”或“大锅饭”[55]的问题。其次,相关法律规章、指导意见对直接持股人数的硬性规定已无法完美契合当下经济高质量发展的要求,制约了在混合所有制改革中进一步推广和实施员工持股。再者,职工鉴于持股比例低、股权分散、任免聘用由公司决定的员工身份,对公司治理所起作用有限。最后,员工持股退出机制尚不健全,终止劳动合同后是否必须转让出资、退出价格怎样评估以及持股员工权益如何保护等问题亟待解决。上述问题若解决不当,将给实现共同富裕带来多方面挑战。

(二)整体上市困境

首先,混改后国有企业内部可能继续存在“一股独大”的局面。目前,关于国有企业整体上市后公司治理的法律法规存在空白,对非国有股东的权利保护不够,容易造成改革浮于“表面”,民营资本在企业经营、人事任免、薪酬改革等方面缺少必要的话语权,无法彻底解决国有企业效率低下的问题,不利于将“蛋糕”做大做好。其次,混改引入的民营控股股东存在“掏空”国有资本的动机[56]。非国有资本天生的逐利性驱使其选择最快方式收回混改中投入的资本,而收回所投资本的“捷径”之一就是利用法律法规漏洞、通过特别协议或契约相互勾结等方式“掏空”上市公司,这将引发国有资产流失,降低国有资本比重。再者,职工持股等历史遗留问题需要解决。部分拟整体上市的国有企业在前几轮改革过程中可能已开展过职工持股试点,而按照现行政策要求不允许职工作为发起人直接或间接持有拟上市公司的股份[57]。因此,在清退职工已持有股份的过程中,既要注重维护职工的合法权益,防范群体性社会事件的发生,保障企业生产经营正常进行,又要确保国有权益不受损失。由此可见,国有企业混改采用总体上市模式时,是否构建良好的企业内部治理机制和妥善处理历史遗留问题,将关系到国有企业混改的成败与能否积极有为地推进共同富裕。

(三)引入战略投资者困境

民营资本背景的战略投资者参与混改深度不够。一方面,由于国有企业丰厚的行业垄断利润、优质的信用评级、国家政策扶持以及对行业重要资源的垄断,导致国有企业引入民营资本背景战略投资者的意愿明显不足;另一方面,在现实中往往并不容易找到各方利益协调互补的最优均衡点,国有资本与民营资本激励相容的机制尚存欠缺[58],使有能力、有资源成为战略投资者的民营资本决策者存在顾虑,不愿参与国企混改。总之,战略投资者参与混改深度不够束缚了国有经济进一步解放活力,桎梏了生产力发展水平的进一步提高。另外,高管薪酬确定始终是难以解决的问题,薪资确定不当可能会引发贪腐、利益输送、薪酬过高且只升不降等问题。引入战略投资者的初衷之一就是有效解决传统薪酬管理模式下高管确薪困难的问题,但如果公司治理机制不健全、引入的民营资本发声渠道不畅通,则无法充分发挥非公资本在高管治理方面的优势资源,市场化合理确定高管薪酬等一系列预期将化为泡影,导致从根本上解决国有企业高管工资畸高的效果大打折扣,收入差距面临进一步扩大的可能,为实现共同富裕目标带来更多不确定性。

(四)国企债务困境

自2008年全球金融危机以来,中国国有企业负债规模大幅增长,“企业杠杆率基本位于全球之冠”[59]。过高的杠杆率水平诱发国有企业财务成本上升,盈利能力下降,违约、破产风险加剧等一系列问题增加了重大系统性金融风险的发生概率,给实现共同富裕带来新的挑战。当前,国有企业通过债转股、杠杆转移、股权融资等措施,在总体降低杠杆率上取得了一定成效,但也暴露出新的问题与潜在风险。首先,“债转股”类措施虽然短期缓解了国有企业的负债压力,但是并未从根本上解决国有企业所面临的债务困局,只是将当前债务风险向未来转移。其次,与1999年“债转股”相比,本轮“债转股”突出的特点是坚持以市场为导向,政府不干预具体事务、不搞“拉郎配”[60]。但是,由于债转股企业控股股东多为地方国资委,地方政府出于维护自身利益的考量,不可避免地过度介入改革具体操作过程。为此,妥善处理地方政府与银行之间的关系成为此项改革成败的关键。最后,本轮“去杠杆”要求“僵尸企业”适时破产,坚决停止对其提供金融支持,但企业破产后地方政府将面临保障相关债权人利益、妥善安置下岗职工的考验。因此,能否适时开展职业技能培训、提供专业化的就业服务、有效降低下岗职工就业和职业转换成本,切实关系到能否实现高质量再就业与共同富裕。

三、国有企业混改推动经济高质量发展

党的二十大报告指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”[61],经济高质量发展必然要依托高质量的国有企业。不断提升国有经济活力、影响力、控制力、抗风险能力和国际竞争力,推动国有企业高质量发展,保持经济增长的韧性和可持续性,是实现共同富裕的重要物质基础。深化国有企业混合所有制改革,要充分发挥国有企业在经济高质量发展中的战略支撑作用。

(一)混改推动国有企业高质量发展

目前,国企改革三年行动已进入收官阶段,“有力破解了一批体制机制障碍,使一批活力竞相迸发、动力更加充沛的现代新国企涌现出来”[62]。随着改革的深入推进,国有企业混改在现代企业制度、国资监管、布局优化、激励约束等方面取得显著成效,推动国有企业向高质量发展迈出了实质性步伐。

本轮国有企业混改已取得以下成就:(1)中国特色现代企业制度与国资监管体制更加成熟完善。从全国范围看,中央及地方国有企业公司制改革的全面完成有利于进一步促进政企分开,使企业真正成为适应市场经济要求的竞争主体。国有企业党委(党组)“前置事项清单”落地实施,党组织在企业法人治理结构中的法定地位更加牢固。董事会实现应建尽建,外部董事占多数制度稳步推行。此外,国资监管机制不断完善,国资监管效能持续提升。扎实推进国资监管大格局,建立健全专业化、体系化、法治化国资监管体系,全面增强国资监管效能。(2)国有经济布局优化、结构调整取得实质性进展。2012年以来,中央和地方国有企业将战略性并购重组、专业化整合与投资新建相结合,进一步引导国资国企聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能。在改革过程中不断做强做大做优国有企业,如2021年成立的中国稀土集团有限公司在整合国内稀土资源的基础上,2022年一季度实现了矿山和冶炼分离产量提升15%以上,营业收入、利润总额同比增加41%和65.7%,有力提升了稀土产业综合竞争力以及我国在全球稀土产业定价环节的话语权[63]。(3)健全激励约束机制取得明显成效。积极推进经理层任期制和契约化管理,落实“管理人员能上能下”;建立健全员工公开招聘、竞争上岗、末等调整和不胜任退出等市场化用工机制,实现国企“员工能进能出”;健全与业绩挂钩的国企薪酬管理体制机制,确保“收入能增能减”。此外,部分国有上市公司灵活使用中长期激励“政策包”和“工具箱”如员工持股、限制性股票激励、(国有科技型企业)股权激励等,使科技研发骨干、经营管理骨干的目标函数与公司目标函数紧密绑定。

国有企业高质量发展体现在以下几个方面:(1)规模实力稳步提升。截至2021年底,全国国资系统监管企业资产总额达259.3万亿元,比2012年增长了2.6倍,年均增长15.4%[64]。(2)国有企业积极参与重大区域发展战略,如京津冀协同发展、长江三角洲一体化发展、粤港澳大湾区建设等。(3)原创技术策源地政策落地见效,国有企业创新体系初具规模。中国空间站、北斗导航、高温气冷堆核电站、国产航母等一系列重大科研项目建成运行离不开国有企业的担当作为。(4)2022年上半年,国有及国有控股企业应缴税费30571.4亿元,同比增长14.4%(2)资料来源:国务院国有资产监督管理委员会,2022年7月30日,《2022年1—6月全国国有及国有控股企业经济运行情况》,http://www.sasac.gov.cn/n16582853/n16582888/c25693804/content.html。,积极为各级财政排忧纾困。

(二)国有企业高质量发展有利于保持经济增长的韧性和可持续性

1.国有企业高质量发展有利于引领现代产业链供应链,有利于从供给侧出发“保企业生产、稳中国制造”,有利于确保产业链供应链稳定可靠,有利于保持中国经济增长的强大韧性。国有企业大多处于关系经济命脉、国计民生的关键行业和重要领域,凭借其雄厚的资金实力、扎实的技术积累、充足的人才储备、完善的内控合规制度以及产业链供应链上下游和全球网络优势,可在“稳链、补链、强链”、提高“两链”稳定性和国际竞争力等方面发挥民营企业无法比拟的优势。

2.中国经济增长的韧性还来自党的坚强领导。作为党执政兴国重要支柱、依靠力量的国有企业,正是支撑这种韧性的微观主体与力量源泉。新冠疫情暴发以来国资国企按照党中央疫情防控政策灵活调整经营方针,积极有序推进复工复产,筑稳筑牢经济发展“压舱石”。

不可能吧？李峤汝其实也不敢肯定，回答得有些心虚。她给母亲买衣服，买礼物，带母亲去医院看病，生病的时候护伺母亲，却不了解母亲，也从来没有琢磨过母亲心里想着什么。

3.国有企业高质量发展有利于持续释放内需潜力,支撑起中国经济的强大韧性。国有企业联动上下游企业共同向社会提供优质岗位,保障居民就业与收入稳定,增强消费对经济增长的推动力。此外,国有企业作为承担国家宏观调控政策重要的微观主体,可以通过在某行业中增加或减少国有资本,发挥其示范功能、杠杆作用、乘数效应,有效引导社会资金投资于前瞻性战略性新兴产业,扩大投资对经济增长的推动力。国有企业高质量发展将在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥关键作用,即使在国际物流不畅通、贸易摩擦增多、外循环受阻的情况下,国有企业也能通过“补链、除卡”(3)修补产业链缺陷,消除“卡脖子”技术环节。促进内循环发展来满足人们生产生活需要,发挥经济“压舱石”作用,切实提升经济增长韧性。

4.国有企业高质量发展加快释放创新动能,保障经济增长平稳、可持续。熊彼特认为经济发展的本质在于创新,内生性创新引发的“创造性破坏”打破了经济体系原有“循环流转”,实现经济生活内部蕴含的质的突破,使其跃迁到新的发展轨道,从而实现非均衡的动态式发展[65]。改革开放以来,我国在科技创新领域取得了一系列新进展,但创新能力、科技成果转化率、核心技术专利数量等指标与发达国家相比还有很大差距。长期以来,创新能力不足是制约我国经济可持续发展的基本因素之一。为实现中国经济可持续发展,避免陷入比较优势陷阱、低端锁定陷阱,必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,以创新驱动发展战略为抓手,突破经济增长“瓶颈”。作为中国特色社会主义重要物质基础和政治基础、肩负经济赶超职能使命的国有企业,在创新驱动发展战略中的角色举足轻重。2012年以来,央企投入研发经费年均增速超10%,累计投入61万亿元,共建成700多个国家级研发平台与7个创新联合体[66]。近年来,国有企业通过开展核心技术攻关,有效填补了高速铁路、大飞机、集成电路等领域的空白,同时取得了一批世界领先的创新成果,如载人航天、探月工程等。国有企业高质量发展以“创新驱动”替代“投资驱动”,推动核心技术研发、产业结构提升、经济发展方式转变,为经济发展提供一个又一个突破口,保证经济平稳、连贯、可持续增长。

(三)以国有企业混改推动经济高质量发展有利于促进共同富裕

不同时期,国有企业以不同方式担当着促进共同富裕的职责使命。

1.新中国成立初期。国有企业在工业体系构建、基础设施建设、基础工业产品提供等领域做出了巨大贡献,是我国独立自主经济政策的重要基石和有力支柱,使我国彻底摆脱了国民财富任人洗劫的屈辱历史。同时也为后续经济发展、财富积累、实现共同富裕进程中可能遇到的风险提供了有力防范和抵御的工具。“由于中国的工业化和经济发展从未依附于西方发达国家,所以中国社会能力的累积性成长从未被外力所左右或打断。”[67]

2.改革开放初期。为扭转国有企业经营状况恶化、生产效率低下以及经济增长停滞不前的局面,党和国家对国有企业实行“放权让利”“股份制改造”,使国有企业朝着自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展方向前进。随着对私有经济管制的放宽,民营企业破土诞生,逐渐形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制制度。这一阶段按照“先富带动后富”的目标设定,打破了原有以平均主义、大锅饭为代表的低效率经济发展模式,“让一切创造社会财富的源泉充分涌流”,我国取得了经济超高速增长的中国奇迹,为下一步实现高质量发展、做强共同富裕打下坚实的物质基础。

3.步入新发展阶段。如何促进国有资本与民营资本优势互补,在大力发展生产力的同时缩小居民收入差距、跨越“卡夫丁峡谷”成为实现共同富裕亟待解决的问题。国有企业通过混合所有制改革,借助民营资本释放的创新动能,改造、升级资源错配严重、低效无效供给盛行、资源环境压力趋紧的传统增长模式,使经济发展转向资源高效配置、发展绿色可持续、技术水平不断升级、人民美好生活需要得到满足的高质量发展路径。随着国有企业混改的深入,一批高质量发展的微观经济主体大量涌现,带动我国高品质、高质量的财富积累,为实现共同富裕提供有力的物质保障。此外,国有资本可发挥在劳动者薪酬福利、税收贡献、促进公平分配等方面的优势[68],优化企业内部分配机制、改善资强劳弱的局面、维护收入公平,在分配领域促进共同富裕。

四、政策建议

国有企业改革三年行动取得了一系列突破性进展,积累了一大批宝贵经验。改革只有进行时,没有完成时。因此,我们要根据形势的发展变化,审时度势地“谋划新一轮深化国有企业改革行动方案”[69]。在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学引领下,为了更好谱写国有企业改革发展新篇章,应从以下方面着手努力实现国企混改路径创新,扎实推进共同富裕与促进国企高质量发展有机融合。

一是要充分发挥国有企业科技创新驱动效应与产业发展引领作用。国有企业在整合优质资源、布局新兴战略性技术研发、与科研院校沟通等方面有着资源、制度优势,尤其是在产业链供应链“卡脖子”处、原创技术难题攻关、重大科技项目迭代升级等民营资本不愿做、不想做、不敢做的关键环节、领域发挥着主导性、基础性作用。同时,应加大资金、资源、政策向人工智能、新材料、绿色环保等产业适度倾斜,充分发挥国有企业创新主体作用,进一步完善国有企业科技创新考核、激励制度,赋予科研团队在经费使用、技术路线选取层面更大的支配、决策权利。此外,应积极提升国有企业在产学研用中的协同创新能力,以国家重大科研项目为抓手,推动优质资源向企业部门、产品项目汇聚,以此推动重点国有企业积极打造自主知识产权体系、提升核心竞争能力。

三是要找准国有企业职能定位,补齐不平衡不充分发展短板。新时代、新征程、新伟业中国有企业更应肩负好新的使命任务、承载好新的功能定位,深刻把握做强做优做大国有企业这个总目标、总规划、总蓝图。建立健全动态调整国有资本布局的体制机制,继续推动国有资本向体现国家战略意图的基础性、战略性、前瞻性重要产业和领域收缩集中。强化国有企业对关键领域、支柱产业的控制力、影响力,更好担负起国有企业被赋予的特殊职能。进一步提升产业链、供应链现代化水平,推进国有企业数字化变革。满足人民日益增长的美好生活需要,在生产力高度发展中促进共同富裕。

四是要健全企业内部治理机制,推进公平分配体系现代化。建立健全现代企业法人治理结构,形成以股东(大)会、董事会、监事会、经理层为主要特征的,所有权与经营权相互分离,权力之间相互制约的有效治理机制。同时引入职业经理人筛选、提拔和退出制度,建立有效的委托-代理激励约束机制,坚持同股同权,依法保护各类股东产权,保障公有资本与非公有资本依法享有平等的话语权。做大蛋糕的同时,合理分配蛋糕,缩小企业内部初次分配差距,朝着共同富裕目标迈进。

五是要优化营商环境,放宽外资准入门槛。持续提升法治水平,持续优化投资环境,持续提高外资准入负面清单精准度,进一步拓宽外资参与国企混改的深度与广度,逐步增强我国对外来财富的吸引力。在保护合法财产的前提下,通过政策支持、社会倡导等形式,引导财富所有人自觉自愿参与三次分配。利用社会机制的自主、自发性调节资源分配,更加精准识别共建共享过程中存在的问题,提高资源配置效率,激活实现共同富裕的内在动力。

六是要推进员工持股,发挥“提低扩中”作用。加强有关立法,探索多元化员工持股模式,逐步扩大员工持股对象及其范围。提高企业核心技术骨干及中高层管理人员积极性,促进企业创新、提升企业的利润水平、改善企业经营状况。理顺国有经济的收入分配关系,合理分配利润增加值,尽可能多地向基层员工倾斜。坚持先富带动后富,逐步实现共同富裕。

七是要在国企混改过程中利用国有资本的主导力、带动力、影响力引导非公有资本服从于、服务于新时代共同富裕的长期目标。资本是社会主义市场经济的重要生产要素,在社会主义市场经济条件下规范和引导资本发展,要充分发挥国有资本的主导力、带动力、影响力,让众多非公有资本在坚持社会主义基本经济制度的框架下服从于、服务于共同富裕目标的实现。因此,探索国有资本引导非公有资本实现共同富裕的具体实践形式,有利于夯实改革开放的基本国策,规范和引导资本发展、增强资本治理的针对性、科学性、有效性,长期实现高质量发展和共同富裕,确保国家安全和社会稳定。

八是要加强党的建设,以高质量党建引领国有企业高质量发展,夯实我国经济高质量发展与实现共同富裕的物质基础。针对混改中弱化党的领导的风险,要完善党委会重大问题前置程序,保障“三重一大”决策制度的实施,防范“前置泛化、权限紊乱、责任模糊”等履责问题,切实落实党委会“把方向、管大局、促落实”的职能定位,实现党的领导与现代公司治理机制的有机融合。在国资监管方面,要坚持“三统一、三结合”“把全面履行国有企业出资人职责、国有资产监管职责、国有企业党的建设工作职责三者统一起来,推动管资本与管党建相结合、履行出资人职责与履行国资监管职责相结合、党内监督与出资人监督相结合”[71],构建以党组织监督为核心,以审计监督、纪检监察监督、股东监督、监事会监督、董事会监督为抓手的多层次、多元化、高质量、全方位的监督体系,切实防止国有资产流失。