区域一体化分工—合作视角下的都市圈高质量国土空间治理

杨柳青，陈 雯，2

（1. 中国科学院南京地理与湖泊研究所，江苏 南京 210008；2.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049）

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态①都市圈的定义来源于国家发改委2019年发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。。作为同城化的通勤区，都市圈相比于城市群，在跨行政区之间有着更紧密的经济地理联系。关于都市圈国土空间治理，在已有的学术讨论中内涵及外延弹性较大。有研究认为国土空间治理是依据资源环境承载力和国土空间适宜性的双评价进行空间类型识别与分异，通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区间相对均衡的发展[1-2]；本质是政府、市场、社会主体之间在国土保护利用上的分工合作关系的反映[3-5]。国土空间治理与国土空间规划有着目标—任务互为支撑的密切关系，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，到2035年全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。国土空间规划以及配套的政策和责权利安排，可以通过对国土空间进行不同类型的功能分区并明确管控要求进行国土空间治理[6-7]。都市圈作为紧密联系的跨行政区空间单元，更加需要进行统筹谋划、功能互补、共建共享的国土空间治理及跨界空间规划。为此，可以将都市圈的国土空间治理理解为都市圈各个内部区域在分工合作的过程中促进空间布局优化、空间要素调整和空间机制创新，以更加协调均衡的制度安排和行动过程，实现高水平保护、高效能利用、高质量发展、高品质生活及更加公平正义。

都市圈国土空间治理对推动区域高质量发展具有重要意义。通过对都市圈的经济、土地、人口、基础设施与资源环境等的失衡或错配进行治理，推动资源合理优化配置，创造高质量生产和高品质生活的空间结构，包括经济集中、生态安全、社会公平等主要目标：一是经济发展高效率，将经济活动集中安排在适宜发展地区，增加密度、缩短距离、打破分割，获取集聚规模经济效应，不断提高空间开发效率和投资回报率。二是生态安全可持续，在提升空间利用效率基础上保护更多的生态空间，起到水源涵养、绿色碳汇、生物多样性和灾害规避等作用，保障一体化宜居环境。三是社会福利空间均衡，各地保有特色的同时，实现福利相对均衡，区域内所有地方共享一体化成果，确保所有人获得均等的社会福利。

然而，都市圈横跨多个行政单元，其国土空间治理更加侧重于区域一体化和同城化背景下的区域空间关系治理，不仅包括国土空间功能分工分区，还包括跨行政区各类型区域的合作。都市圈的国土空间功能分工，就是以都市圈为一个整体的同城化区域，统筹考虑国土空间开发与保护分工总体格局；与一个行政单元内部的空间分工格局相比，都市圈要从更大区域范围统筹，以整体经济和生态效益最大化为目标，考虑重要生态保护区域的整体配置和城镇化工业化开发空间的统筹协调。而分区带来的空间调整可能会加剧各行政区之间利益的不平衡，也可能面临毗邻地区的城镇空间、农业空间、生态空间边界的相互不衔接。为此，基于都市圈的中心城市与周边城市的同城化和跨界增长的需求，都市圈中的每个城市既要考虑在区域分工基础上进行成本共担—利益共享的合作，又要考虑自身的国土空间格局如何与毗邻地区进行衔接，这离不开跨行政区进行共同性的空间调整优化以及在空间之上的要素配置、设施建设与产业发展的合作。只有科学的国土空间分工与合作治理，才能为都市圈的高质量发展奠定空间基础。而如何进行国土空间功能合理科学的分工分区，如何推动跨行政区各类型区域的有效合作，是都市圈国土空间治理面临的关键科学问题。

本文按照“理论建构—实证分析—归纳总结”的逻辑范式，首先，基于空间均衡理论理清都市圈国土空间分工分区和跨行政区合作之间的内在逻辑关系，并分别构建“为什么，怎么做”理论分析框架。其次，选取南京都市圈的分工分区过程和三种类型的跨行政区空间合作典型案例进行实证研究，分析在具体的都市圈国土空间治理情境中面临的障碍和破解路径，总结经验教训。最后，讨论都市圈跨行政区的产业、城镇、生态空间合作治理实现高质量共同发展的可能情形。本文旨在丰富都市圈国土空间治理的相关理论知识，为都市圈国土空间治理的实践提供借鉴。

1 都市圈国土空间分工与合作治理的分析框架

都市圈国土空间治理的核心要义在空间分工与合作，这是实现都市圈同城化和一体化的关键。在功能分工基础上进行分区，实现因地制宜、分类管控，优势互补，这是合作的基础；不同功能类型地区的空间合作，包括了连通型、互补型和共享型三种类型，都需要遵循成本共担利益共享的原则，才能达到整体利益最大化、局部利益均衡化的目标，并通过动态的空间可持续均衡过程、形成都市圈国土空间高质量发展格局。

1.1 都市圈国土空间分工分区

都市圈国土空间分工分区的理论基础是空间均衡。空间均衡的分工分区通过匹配空间供给能力与需求的保护程度，确立空间开发与保护的功能分工格局和经济社会开发—自然生态保护的最优空间配置的类型分区，以此促进空间经济增长与生态保护的协调，实现整体生态和经济效益最大化[8-9]。空间类型分区是地区功能分工的重要表现形式[9-10]。空间功能分区首先应分为以生产工业品为主的开发空间和以生产生态品为主的保护空间，开发空间主要指承担人口居住和产业发展活动的建设空间，保护空间主要指具有生态服务功能和维护要求的各类生态空间，以及提供初级生产品的农业空间[10]。通过评估每个地区的生态—经济重要性，划分应开发和需保护的空间，资源环境容量大、发展潜力旺盛的地区应当承担更多经济社会活动，开发强度高；生态重要性高、发展潜力较差的地区主要承担农业生产和生态维护的功能，开发强度低（图1）[10-11]。这也是地理学坚持的“因地制宜”科学认识地理环境、评判区域比较优势、认知空间条件差异的经典方法[9,11]。这种空间均衡分工模式有利于区域经济增长的长期稳定和可持续，有利于促进经济发展方式由单纯资源密集型向资源节约型、由外延扩张向内涵扩张的积极方向转化，有利于保护优质农业空间、维护区域生态系统结构和功能的稳定性，可以更好地满足人们对改善生存环境和提高生活质量的追求，有利于促进社会整体的良性发展[12]。

图1 生态与经济重要性与开发强度关系Fig.1 Relationship between ecological and economic importance and development intensity

都市圈的空间功能分工分区，是将都市圈空间视为一个整体，在地域开发与保护适宜性分析基础上确定都市圈空间开发—保护的总体格局，使之能够有效促进各类型主体功能区相对集中与衔接，有益于形成较为集聚的城镇化空间和较为开敞的自然生态空间；从开发保护格局—主体功能区—三类空间实现不同尺度功能分区的衔接与协同。

分区步骤上（图2），首先遵循国家及重大区域发展战略要求，基于资源环境承载力和空间开发适宜性的双评价综合判断，识别空间均衡分工的开发与保护功能，确定都市圈空间发展格局，包括城镇化工业化点、线、块与轴带等组成的开发格局，生态斑块、生态廊道及保护带等组成的重要生态屏障的保护格局。在此基础上，以市区、县及县级市为单元进行市县的主体功能定位，划定城市化地区、农产品主产区、生态功能区三类主体功能区①2020年以前，主体功能区分类遵循《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4种类型。2020年，自然资源部办公厅印发的《省级国土空间规划编制指南》（试行）对主体功能区体系进行调整，将4类主体功能区合并为3类，分别是以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区、以提供农产品为主体功能的农业地区和以提供生态产品为主体功能的生态地区。。为进一步落实和衔接市县主体功能定位，需要在市县内部划分城镇、农业、生态三类空间，并提出管制要求，包括允许做什么、禁止做什么、强度和规模多少以及分配多少资源等。一般来说，各市县三类空间的适度规模和比例结构遵循2014 年国家发改委《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》②2014年国家发改委《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》明确提出“城镇空间占比，要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减；农业空间占比，在农产品主产区的市县应高于50%；生态空间占比，在重点生态功能区的市县应高于50%。”。如果从都市圈整体优化的要求出发，可以对三类空间的比例规模因地制宜进行调整（图3），例如，适宜进行城镇化开发的区县，城镇化空间比例可以适当提高，农业空间和生态空间的比例便会相应降低。

图2 空间功能分区体系Fig.2 Spatial functional zoning system

图3 都市圈基于国土空间统筹分工分区与跨界空间合作的关系示意图Fig.3 The relationship between metropolitan areas based on the integrated division of spatial function and cross-border spatial cooperation in territorial space

1.2 都市圈跨行政区空间合作类型

都市圈国土空间分工分区，理论上能够实现整体空间生态和经济收益最大化，但局部利益可能不均衡，如一些主体功能定位为生态功能区和农产品主产区的地区因承担较多保护空间功能而带来发展权受损，需要通过产业分工合作进行局部利益均衡，可能涉及到空间调整与优化；毗邻地区“三区三线”的空间布局不衔接、不协同等，都需要通过跨行政区空间合作进行治理。跨行政区空间合作包括非毗邻和毗邻地区跨界空间合作两个层次。非毗邻跨界空间合作是指行政区之间空间发展功能和强度上的分工，例如生态和经济发展内容分工与互补合作，跨区域产业分工及园区联动发展，大型公共设施的共享、基于主体功能定位的开发强度管控和用地空间调整等。这样的合作通过都市圈国土空间规划或国土空间协同规划的编制与实施执行，根据两地比较优势，按照互惠互利、互不干扰的原则，针对跨界空间的规划协调进行约定，落实国土空间功能分区管治要求。毗邻地区跨界空间合作不仅包括产业和功能联动，还包括毗邻地区的城镇化、农业和生态用地空间在行政边界上进行功能衔接和联通的合作事项。在城镇化空间的毗邻跨界衔接上，可以统筹引导人口、产业的用地配置及重要公共设施的共享配置，推动交通、市政等基础设施对接与共建共享，一些毗邻城镇可以统筹考虑产业发展与园区合作。在农业和生态空间的毗邻跨界衔接上，注重生态保护红线和永久基本农田保护区域的无缝衔接，特别是在水域空间协同上下游、左右岸的水资源、水生态环境和水安全的关系。当城镇化开发空间与农业和生态保护空间在毗邻地区发生功能交错时，往往会对共建设施带来钳制影响，需要都市圈层面的统筹协调。无论是非毗邻地区还是毗邻地区的跨界空间合作，按照内在逻辑，都可以分为互补型、连通型和共享型三种空间合作类型：

（1）互补型合作。其需求既来自都市圈内各城市间资源、资本、技术等发展要素的优势互补需求，也来自各地区之间产业链上下游之间的分工合作需求[13-14]。在空间上表现为城市化、农业和生态功能互补带来的用地优化调整需求，特别是都市圈中心城市作为优化开发空间，城市建设用地紧缺，资本技术向外围城市化重点发展区域输出时，就有了“核心城市资本技术+外围城市土地空间”的跨界共建产业园区的合作方式。这样的合作需要探讨在国土空间治理中土地产出收益及增值的再分配路径[15-16]。

（2）连通型合作。交通等线型功能性设施和功能性空间的跨界连通合作需求，主要包括交通基础设施的互联互通和农业、生态空间的跨行政区延伸。连通型合作需要进行毗邻地区空间规划的对接与调整，永久基本农田保护红线和生态保护红线的“无缝衔接”尤为重要，这样可以避免空间布局错位带来的经济和环境负外部性[7,12]，既保证农业系统和生态系统完整性和质量，也能更好地服务高质量发展。同时，城际交通基础设施的连通可能会面临跨界双方需求迫切程度不同，存在建设意愿不对等，建设时序不一致的问题[17]。跨界共建基础设施，关键在于同步协作和成本共担[17-18]。

（3）共享型合作。毗邻行政区的公共资源、公共设施等的共建共享合作需求，主要包括跨界资源环境的共保联治和规模经济型公共设施的共建共享。跨界地区共享水资源，上下游左右岸就需要共同保护水资源，治理水环境，空间上需要共建水源涵养保护区，共建的关键在于能够建立资源付费、生态补偿和环境赔偿机制[19-20]。跨界公共设施如机场、港口、危废品处理设施、大型医疗机构等是需要发挥规模经济效益的公共和准公共物品，都市圈规划鼓励城市共建共享规模集聚型的公共设施，共建关键在于形成“成本共担，利益共享”的市场化合作机制[21-22]。

1.3 都市圈跨行政区空间合作治理的障碍及路径

都市圈的跨行政区空间合作治理，就是在功能分工和类型分区基础上对经济社会发展、资源利用、生态环境保护等空间开发与保护行为在更大区域范围进行协同。在行政分割和财政分权的背景下，每个“理性人”地方政府都基于本辖区发展需求设定经济社会发展目标、制定空间发展规划，做出基于自身财税实力的空间治理决策[18,23]。但从整体利益来看，局部相互之间则有可能存在矛盾与冲突。跨行政区空间合作治理可以被理解为各行政区之间在跨界公共事务治理的目标及相关利益冲突上的博弈与调和过程。对基础设施、生态环境和民生领域的治理具有公共物品或准公共物品属性，都市圈相关地方政府成为跨行政区空间合作的主要推手。

区域空间合作治理面临两种典型障碍，可能是信息不对称或无法支付合作成本条件下各地规划不协同“逆向选择”，也可能是充分权衡利弊后的“道德风险”。在都市圈跨行政区空间合作的现实情景中，“逆向选择”通常是因为毗邻地区在空间规划编制期间缺乏相互沟通，每个行政区只关心本辖区发展，而忽略或不愿意与周边城市进行发展需求的沟通协调，结果造成毗邻地区空间规划不对接，使得以规划对接为前提的跨行政区空间合作无法开展[17,23]。都市圈的国土空间合作治理，更多体现在毗邻地区的空间合作治理上。“道德风险”则发生在双方相互沟通了合作需求等信息之后，是合作双方在充分权衡自身支付合作成本的能力以及合作能够带来预期收益与风险之后做出的理性决策[17,23]，其背后可能存在两种情形：第一，双方对于空间发展需求迫切程度不同，合作带来的地域间成本投入和收益预期不对等，总有一方不愿意合作；第二，双方均存在迫切的合作需求与意愿，但因合作方支付不起合作成本而导致合作无法成功，如缺乏土地指标和缺乏有效投资等。

破除空间合作治理存在的“逆向选择”和“道德风险”，可以通过以下三条路径。第一，通过毗邻城市地方政府、上级政府和公众等多方主体之间的充分沟通进行参与式信息调查，识别出毗邻地区存在哪些空间问题需要进行合作治理，如此便破除了信息不对称带来的“逆向选择”障碍[17,24]。第二，针对每一项合作内容，毗邻城市地方政府只要通过协商或交易，调整空间规划内容，将合作的地域间成本—收益调整至相对均衡，达到双方满意，便能破除合作中的“道德风险”障碍[17,24]。第三，如果遇到地方政府无法解决的空间治理内容，例如建设用地指标调配、生态红线调整、投资短缺、项目立项无权限等问题，可以通过尺度上推的方式，寻求上级政府的辅助协调[24-26]。

在具体的都市圈跨界空间合作治理过程中，三种机制可能都会发挥作用。这是因为，都市圈具有明显的核心—外围空间结构，各个城市之间也存在经济实力或行政等级的强弱差异，这意味着各地方政府在合作中的话语权可能存在不对等[17-24]。因此，当实力较强的一方表现出“不合作”，话语权较弱的一方无法开启合作协商，就需要上级政府干预才能促进合作可谈，例如，将跨界合作项目纳入上级政府法定规划，话语权较弱的一方才有机会推进合作协商。

2 南京都市圈国土空间分工分区与合作实践

南京都市圈是国家发改委批复的第一个国家级都市圈，其空间范围是以南京为核心、区域紧密联系的城市区域，周边城市包括江苏省的镇江市、扬州市、淮安市以及常州市的金坛区、溧阳市和安徽省的芜湖市、马鞍山市、滁州市、宣城市。以南京都市圈为案例研究基于以下原因：第一，南京都市圈是长三角重要的组成部分，也是我国最早建立的跨省都市圈之一，在国内较早探索空间分工与跨界合作发展实践[27]。早在2014年，南京都市圈8个成员城市规划部门就开始编制《南京都市圈城乡空间协同规划》，并通过多轮协调会商、双边对接编制了《南京都市圈区域空间协调技术准则》和南京周边跨界地区发展协调规划，作为城市间跨界空间规划协调、对接与调整的依据[28]。第二，自从长三角一体化上升为国家战略、国家发展与改革委员会批复同意《南京都市圈发展规划》以来，南京都市圈在跨界产业园区合作共建，基础设施互联互通，生态环境共保联治等方面的区域合作进程显著加快。

为此，本文以南京都市圈城乡空间协同规划的分工分区过程为例，选取跨界产业园区合作共建、城际断头路连通和跨界流域水环境合作治理的典型案例分别进行互补型、连通型、共享型跨行政区空间合作的实证研究。通过半结构访谈和文本分析还原案例的过程事实，以期在具体的合作情景中进行实证分析和经验总结。

2.1 南京都市圈国土空间分工分区实践

在国家发改委批复的《南京都市圈发展规划》中，按照“坚持极点带动、同城先行、轴带支撑、辐射周边，提高区域发展协调性，促进城乡融合发展”的原则，构建了“一极两区四带”的南京都市圈空间发展格局。空间分工分区过程如下：

首先，基于核心城市南京与周边城市之间的通勤联系的紧密程度划定了宁镇扬和宁马滁两处同城化片区。其次，根据南京都市圈内的自然地域特点，主要选择生态重要性、灾害风险性、土地资源丰度、水环境容量、水网密度、交通区位、经济发展水平和人口集聚度8个指标，进行资源环境承载力和空间开发适宜性的综合评价，重点评判都市圈地域空间进行开发建设和生态环境保护的适宜性，突出分析自然生态、资源环境要素对于空间开发的约束程度，重点考虑经济社会要素对于空间开发的引导作用，进而建立开发和保护适宜性的空间序列。由此确立都市圈空间开发与保护的基本发展格局，开发空间格局划定沪宁合创新服务中枢带、沿江绿色智造带、宁宣淮生态经济带、宁杭滁生态经济带4条特色发展轴带（图4）；保护空间格局划定长江生态保护带、西部江淮丘陵生态保育区、东北部水网生态涵养区、南部江南丘陵生态保育区等“一带三片”的区域生态框架（图5）。另外，以县域为单元，结合上位规划和各城市规划对南京都市圈成员城市进行主体功能定位，以空间发展现状为基础，以主要城市功能完善为目标，基于双评价结果划定城镇化地区、农产品主产区和生态功能区三类主体功能区（图6）。

图4 南京都市圈开发空间格局图Fig.4 Spatial pattern of development in Nanjing metropolitan area

图5 南京都市圈保护空间格局图Fig.5 Spatial pattern of protection in Nanjing metropolitan area

图6 南京都市圈空间功能分区Fig.6 Spatial functional division of Nanjing metropolitan area

2.2 互补型跨行政区空间合作治理

《南京都市圈发展规划》提出推动以南京江北新区和淮安盱眙为主体的宁淮南北共建园区建设，为落实规划要求，两地合作共建了宁淮智能制造产业园，其治理过程如下：首先，南京和淮安牵头成立了市级层面的规划委员会，根据产业合作园区建设发展的需要，两地合作编制宁淮特别合作区的国土空间规划，梳理所有的合作事项，并协调好产业园区规划与盱眙上位规划及合作园区周边市县（区）规划的关系，最终通过多层级、多区域的规划协调，实现了产业合作共建园区与江北新区、盱眙县规划建设“一张图”。其次，南京和淮安通过联合上报江苏省政府取得上级政府支持，借由省政府平台发布《宁淮特别合作区发展总体规划》赋予规划以法律约束力，确保合作事项均能在空间上落实。为推动南北产业合作，江苏省政府规划了宁淮城际铁路作为南京江北新区与产业合作园区之间的快速联系通道，并通过授权产业合作园区与江北新区享受同等的税收优惠政策成功将部分企业从江北新区转移到盱眙。最后，南京和淮安通过协商以7∶3 的比例出资共建了开发公司，通过税收分成、GDP 统计共享、干部职级高配解决了双方合作驱动力的问题，保障市场化运行模式的可持续健康发展。

宁淮智能制造产业合作园区的治理经验表明，都市圈跨界共建产业园区的合作治理，首先需要通过编制专门的跨界国土空间协同规划，进行三类空间的协同配置，以保障重要空间的共同开发；其次，畅通上下级政府之间的信息沟通，取得上级政府的支持，提高规划的约束力，对于跨界国土空间协同规划落地所需的政策和资源保障也很重要；最后，合作双方商定共建的成本分摊和未来收益分成的比例，保障成本收益的可持续均衡是合作可持续进行的关键。

2.3 连通型跨行政区空间合作治理

位于南京仙林与句容宝华之间的牡丹西路—广志路断头路治理过程如下：2014 年，南京都市圈8 个成员城市规划部门合作编制的《南京都市圈城乡空间协同规划》统一了这条跨界道路双边的断面设计和红线宽度，但由于双方的合作需求和迫切程度不同，这条路并未能同步落实到各自的法定规划中进行建设。2017 年，句容宝华镇将牡丹西路修建至行政边界，南京段因为经过基本农田大约900 m成为断头路。断头路附近的彩虹城小区居民向两地的市长信箱进行了大量投诉，原本到南京仙林湖地铁站几百米的路程，因断头路的存在需要绕行很远。舆论压力下，句容主动与南京协商，但被告知这段路因经过基本农田而暂无建设计划。直到2020年，句容抓住编制新一轮国土空间规划的窗口期与南京协商调整了横亘在断头路中间的基本农田，这条断头路目前已具备实施条件。

牡丹西路—广志路断头路的治理经验表明，跨界交通基础设施的连通，需要在规划设计和立项决策阶段建立信息沟通、利益协商的区域协调机制，通过规划的道路红线宽度和技术等级的对接、用地空间调整、纳入各城市法定空间规划奠定基础设施建设的技术和制度基础，通过毗邻地区的协商确定实施方案，推进同步立项、同步审批、共同投资、同步建设，保障建设资金、建设用地指标等合作资源。

2.4 共享型跨行政区空间合作治理

郎溪—溧阳天目湖青虾退养是南京都市圈典型的跨界流域水环境合作治理的案例。安徽省郎溪县凌笪镇下吴村与江苏省溧阳市天目湖镇毗邻，其中，洙漕河流经两地汇入溧阳重要水源地—天目湖大溪水库。上游的下吴村大规模养殖青虾的尾水流入天目湖，对其水质健康稳定构成较大威胁。为了保证大溪水库的水资源质量，两地合作治理过程如下：最初，溧阳主动发起了建立起常态化的跨行政区协商机制，并引入第三方专业机构——中国科学院南京地理与湖泊研究开展水质监测和污染源调查，合作双方通过环境质量信息共享，明确双方应共同承担起跨行政区环境问题的治理责任，减少因信息不完全带来的扯皮“道德风险”。然后，双方通过协商提出解决方案并贯彻落实，下游的溧阳天目湖镇通过土地流转的方式获取上游青虾养殖用地30 年的土地承包经营权，并按照江苏标准予以青虾养殖户退养补偿，下吴村青虾塘最终得以全部退养。所有退养虾田由天目湖镇生态水源地建设有限公司承包接管，经过整理后改变土地用途用来种植水稻、小麦、油菜等常规粮食作物，土地利用方式转变保证了水环境治理的效果。

郎溪—溧阳共保天目湖大溪水库的治理经验表明，跨界水资源环境合作治理因具有明显的公共物品色彩，易发生搭便车效应和集体行动困境等多重公共治理问题。一般情况下，跨界水资源环境合作治理需要通过权威的第三方环境监测机构披露环境质量变化的信息，推动合作双方信息准确共享；通过客观评估认定治理责任和治理成本的承担比例；通过联席会议共商确定生态补偿和环境损害赔偿的方式和金额，实现受益者付费补偿、污染者负责赔偿的生态环境共保联治。

3 结论、讨论与展望

3.1 结论

都市圈国土空间治理是实现中国式现代化和高质量发展的必由之路，也是一项复杂的系统工程。本文从都市圈国土空间治理的概念出发，将都市圈国土空间治理过程结构化为区域一体化的空间分工分区与跨行政区空间合作两个环节，并初步探究得出了二者之间的逻辑关联与实践思路。

都市圈国土空间治理的核心要义在于空间分工与合作。都市圈国土空间功能分工能够确立开发与保护的基本格局，在此基础上进行分区，实现因地制宜、分类管控、优势互补。都市圈不同主体功能类型地区之间的空间合作，包括互补型、连通型、共享型三种类型，能够解决分工带来的局部利益不均衡和行政分割带来的毗邻地区不衔接的问题。跨行政区合作过程常常面临两种典型障碍，包括合作双方信息不对称引起的空间规划不对接“逆向选择”和地域间合作成本收益不对等导致的不合作“道德风险”，需要遵循成本共担—利益共享的合作原则，才能达到整体利益最大化的分工目标。畅通信息沟通渠道，以利益均衡为目标的谈判协商，上级政府的协调干预是破除合作障碍，推动局部利益均衡的三条有效路径。

本文在都市圈空间治理研究中，整合区域内多主体间权益关系、区域资源环境承载力和发展潜力等视角，梳理了都市圈“宏观空间开发与保护功能分工格局—城镇化、农业、生态主体功能区分区—跨区域非毗邻及毗邻跨界空间合作”等国土空间治理事项的逻辑关联。首先，宏观层面的国土空间功能分工和分区管治，奠定了微观主体层面跨行政区空间合作的大框架，能够最大限度避免因主体间利益博弈妥协空间配置合理性的可能。其次，都市圈跨行政区空间合作强调自上而下的国家及区域战略需求导向和本地发展自下而上问题导向的衔接，不同于公共选择理论和新区域主义理论中强调个体行政区利益、市场机制和私营部门作用的思考逻辑，通过都市圈的空间统筹和国土治理，一方面可以更好地体现我国都市圈整体国土空间的生态安全和粮食安全至上的目标，同时可以通多地区之间的空间结构调整优化与合作，促进发展能力的最大限度发挥和竞争力的整体提升。最后，不同于西方大都市区政府理论与尺度重组理论强调的权力调整治理路径，我国都市圈国土空间治理，虽然也存在一定的行政区之间和行政层级之间权力关系的结构性调整，但更多依赖于地方政府之间的理性互动，并在上级政府或国家战略规划的框架下进行合作博弈。

3.2 讨论

高质量的都市圈国土空间治理不仅要解决空间不协调发展的问题，还要考虑可持续合作基础上的区域一体化共同发展。

高质量的都市圈跨界产业合作发展有利于促进产业升级[25]。两种产业合作形式可能会引发两种“产业升级效应”：一种是发达城市到欠发达城市建立产业“飞地”，欠发达城市借助发达城市招商通道与合作政策，以优惠的用地政策布局适合产业转移空间，引入或承接相对高级的产业结构及技术知识，强化本地优势产业发展[15,25,29]。另一种是欠发达城市购入发达城市商业地块，拓展人才安置和研发空间，借助发达城市产业集聚优势，就地以优惠招商政策吸纳高级产业，补齐上游产业链和人才研发端[25,30]。

高质量的都市圈跨界基础设施治理不仅限于“连通”，还可能涉及可持续的共同运营[22,31]。在共建项目的运营管理与投资回收阶段，可以通过统一投资建设、运营主体和立法的方式，保证因基础设施建设带来的土地升值用于平衡基础设施的建设成本，实现交通基础设施沿线土地增值溢价回收[31]，并用于补贴基础设施运营成本和新一轮跨界基础设施的滚动开发，让都市圈公众享受优质均衡且低价的跨界基础设施服务。

高质量的都市圈跨界保护空间治理不仅限于保护，还可以考虑实现共保生态空间的经济价值增值[32-34]。例如，可以通过探索异地开发补偿、生态银行赔偿的模式，提高生态保护地区可持续生计能力，缓解地方政府财政压力[19-20,35]。

3.3 展望

我国的都市圈国土空间治理实践为中国语境下都市圈国土空间治理的理论总结提供了鲜活素材。随着都市圈日渐成为中国式现代化高质量发展的主流政策单元，需要对都市圈空间治理进行更多的理论思考。

第一，引入多元主体协同理论视角。跨界多元主体的协同始终贯穿着国土空间治理过程，除了本文提到的地方政府，上级政府和地方公众、企业在内的多元主体在都市圈国土空间治理中的作用需要被进一步剖析。例如，上级政府的关注能够影响地方政府的空间合作治理决策；上级政府的协调干预，包括纳入上级法定规划、调剂城市间节余建设用地指标、建设资金的注入等，能够直接保障区域合作建设的物质资源[25,33,36]。房地产企业作为土地溢价的直接受益者有极强的动机推动跨界交通基础设施的合作建设[24]。

第二，引入政策工具视角[37-38]。都市圈国土空间治理研究主要服务于实践应用。下一步研究可以扩大都市圈的样本数量，考虑不同发展阶段的都市圈样本，进一步归纳总结都市圈国土空间治理过程的不同阶段运用的制度或技术工具，从而更好地指导都市圈国土空间治理的实践过程。