行政事业单位的全过程预算绩效管理探析

解金山

（内蒙古鄂尔多斯市商务局，鄂尔多斯 017000）

引 言

全过程绩效管理作为一项综合而系统的任务，其主要内容有建立绩效管理体系、制定绩效目标、对绩效管理流程进行监控、对其效果进行评价与运用。这有利于更好地服务大众，得到大众的满意与拥护。但从行政、机构等低层次看，各流程绩效管理执行成效仍存在缺陷，资金利用情况堪忧，资源浪费等问题亟待解决。行政事业单位全体人员要正确认识绩效管理在各环节和各部门中发挥的价值作用，并协同落实绩效管理措施，从而使单位利益得到保障。

一、实施全过程预算绩效管理的重要意义

（一）有利于弘扬清正廉洁之风

行政事业单位对预算绩效实行全过程管理，制定科学、严格的预算方案，对各项业务费用进行预测、测算，并按照本单位业务需求配置预算资源，对经费使用情况、业务活动开展进度进行监督。全程保证每笔款项使用追本溯源，杜绝挪用、借入款项。坚持推行行政事业单位预算执行全过程管理既让管理更科学，也给部门干部职工以严格的压力，唤起责任感、危机感，认真履职尽责，不忘初心，始终保持严谨廉洁的作风，把党风廉政建设长期有效地落到实处，促进全面从严治党[1]。

（二）有利于提高资金使用效益

随着我国财税改革的逐渐深化，广泛应用全过程预算绩效管理凸显出其重要价值。严格监督行政事业单位支出有助于考核财政支出，节省不必要的成本，最大限度地发挥其公共服务功能。恰当的制度设计与执行能够促使财政支出与监督职能相分离，获取真实、完整的财政信息，使政府财政事务公开透明，支撑财政资源得到更加高效的利用[2]。

（三）有利于提高单位服务质量

行政事业单位将相应的财政预算科学、合理地运用于公共服务项目，但不同公共服务项目对资金的需求有很大差异。如若财政预算分配出现不合理现象，会不同程度地阻碍公共服务项目的顺利开展，同时弱化单位公共服务功能。强化各环节预算绩效管理的运用，能够保障财政资金严格按预算计划分配，确保资源专款专用，对资源使用实施实时监控，及时修正实际费用和预算之间的偏离，为工程的顺利进行提供资金保证，同时让行政事业单位更好地为公众服务，改善群众生活状况。

二、事业单位应用全过程预算绩效管理的不足

（一）对全过程预算绩效管理的认识不到位

一直以来，部分行政事业单位绩效管理通常是事后评估，对预算指标的设置缺乏综合详细的考量。没有把预算计划与经济项目活动的发展需要和实施计划联系起来考虑，只看到短期效益，造成财力分配不合理，重复建设，必然会造成浪费。行政事业单位制定的管理制度不能清晰地反映出各个部门的作用，有些部门错误地认为绩效管理和本部门关系不大，和其他部门之间交流配合不够顺畅，过程监督流于表面，绩效管理全过程不尽如人意[3]。

（二）绩效指标体系设计不够科学

通常情况下，国家公共服务项目对于公民的日常生活具有显著影响，因此在进行项目研究与策划阶段要充分考虑到这些项目的科学性与合理性，保证项目整体收益远超成本支出。以绩效指标评价财政资金使用成效，是整个绩效管理过程运用的根本要求。但地方行政部门绩效框架的建立主要受主观因素影响或基于以往绩效而未考虑项目特殊性，绩效框架贯穿于绩效管理的全过程，制约单位全体员工。制度的有限性决定了它很难约束财政资源被浪费、被奢侈使用的现象，也很难增加资金价值。

（三）绩效评价效果不够准确

国家行政部门其他职能单位未及时将财务信息提供给财政部门，疏于进行审计，很难确保财政单位所获取资料的真实性与完整性，绩效管理执行效果评价不精准，不利于整个预算绩效管理机制的优化。由于绩效评估所使用的定性与定量指标并不统一，影响了行政事业单位财务人员专业素质的提高，而且不同财务人员得出的评估结果也存在较大差异。

另外，一些地方行政管理部门委托第三方机构对绩效管理进行评估，但他们通常只对项目的经济效益进行评估，而不对社会效益、环境效益和其他效益进行评估。改进评价指标体系，是精简地方行政部门绩效管理整体流程的重要手段。

（四）评价结果应用不够充分

一些行政机关未能充分利用预算绩效评估的成果，对预算绩效管理中出现的问题也没有进行系统、深入的剖析，产生这些问题的根本原因在于不能精准定位，甚至未能制定出相应的解决措施。若评估结果不够科学或直接忽略其运用，都将给行政机关优化配置与有效利用财政资源带来负面影响，势必阻碍其公共服务职能的实现。若评估结果不够科学或直接忽略其运用，都将给行政机关优化配置与有效利用财政资源带来负面影响，也必将影响部门履行公共服务职能。

三、对行政事业单位全过程预算绩效管理的几点优化策略

（一）加强对全过程预算绩效管理的认识

管理部门要探究全过程绩效管理在单位成长过程中的意义，学习有关政策及知识，认识预算编制、预算审批及绩效管理在单位中的作用，需要本单位内各科室、处室主动参与协作，起到示范作用。对于此项工作，信息反馈及人员激励应在思想上严格监督并强化各部门和各部门有关人员，做到“齐抓共管，各负其责，多方合作”，基础信息反馈应准确、系统。

与此同时，事业单位也要注重预算实施管理全过程的顶层设计，并组织人员专门研究本单位的工作重点与难点，制定整体制度时，由权威专家研讨，进行可行性研究，高层导入和制定单位整个绩效管理流程，紧跟时代步伐，提高工作效率，事业单位还应重视对整个绩效管理和评价过程的宣传，通过正式的宣传，提高利益相关者对这项工作的兴趣，通过有趣的个人宣传提高他们对这项工作的参与度和配合度，在绩效管理与评价全过程中形成主动参与的氛围，促使其形成主人翁意识[4]。

（二）实现全过程预算绩效管理目标及指标体系的科学设定

在绩效管理全过程的目标制定上，各个部门既要重视短期目标的制定，又要密切注意长期目标的制定，并把目标制定与本部门可以预期的发展目标密切结合起来，积极而富有意义地执行。在这样的背景下，每个部门都必须由专家经过可行性研究，并将其管理职能与战略意义相结合，经过制定和资源的使用、盈利的达成，达到管理的目的，将目标与信息资源相关的对象进行整理，并对其进行可行性和有效性的识别管理与评估。

与此同时，绩效管理与评估工作的全部目标都要由各个部门与个人来设定和落实，这样才能让特定部门与员工都能根据设定的目标来执行任务，使工作有章可循和提高财务预算执行效率。各个部门要不断理顺预算绩效指标体系建立的全部过程，以便能以财政绩效指标数据库为依托，对长期比较稳定的绩效指标进行重点关注与整理，并且要把支持履行职责的资金是否有效当作一个关键的绩效指标，这样各个部门就可以以此为主要依据进行预算申报，也可以以此让财政部门对预算进行审核与绩效管理。

同时，在设置具体指标时，要采取定性和定量结合的方式，评价标准要尽可能收缩为第一、第二和第三层次指标，做到流程令人满意，以效率与成果为切入点，全面结合当前工作内容与项目，动态调整并进一步优化各项指标内容，使得预算全过程绩效管理符合单位预算管理实际。为了充分体现财政资金在使用过程中的经济价值，绩效管理的全过程都可以依据单位实际预算管理的需求做出相应的调整[5]。

（三）优化全过程预算绩效管理效果资料呈现内容和形式

行政事业单位要对绩效管理全过程的内容与格式进行改进和优化，以现行数据报告格式为基础，导入数字与表格，落实绩效信息多元化。

同时，在整个单位绩效管理信息的分析中，既可在绩效管理报告中实施文字格式补充粗分析，也可实施纵向和横向多维度数据分析方法来分析需求。各机构也可充分实现将不同种类的活动与项目分块，归类地加以分析，分析者有规律地开展此项工作，并根据既定的准则与模型加以分析，从而增强分析结果的可读性与可理解性，以及机构整体的预算管理水平，从而在流程水平上提高效率。

（四）硬化全过程预算绩效管理结果应用

一是事业单位要通过具体调研，排查评估结果运用及分配情况，以及制裁机制、资源配置及预算管理等方面是否存在与评估结果运用不相适应的情况，通过对工作处理方法及报告模式的改进所研究出的问题进行分析，确立工作开展和结果应用的密切联系。

二是事业单位完成绩效管理全流程相关工作之后，应以结果导向为主线，全面、严谨地整理成果并建立问题整改责任制，请具体工作人员在规定的期限内按成果进行纠正。最后，主管部门应重视绩效管理全过程披露机制的建立，并结合实际情况，按照年、半年、季或者月进行定期信息披露，既要使用传统的公开方式，又要使用互联网技术来搭建网站，使得单位整体绩效管理的成果既能通过绩效管理的流程得到，也能从网站上得到。要满足大众对信息的需要，在大众的广泛监督中隐性地实施，提升财政预算资源使用效益。

（五）保证绩效评价结果的准确度

新时期，从全过程绩效管理视角出发，需要创新绩效评价方法，把实体自评和外部评价、定量分析和定性评估结合起来，运用成本—收益分析、要素—要素分析、公众评价等多学科不同评价手段，从物理内部控制效果、公共服务供给能力、社会经济与环境收益等多个维度展开评价，对财政资源使用效率进行评估。

绩效评估过程主要包括不同绩效指标加权、发放调查问卷、服务对象匿名评估等步骤，以降低主观因素在绩效评估中的作用。

（六）加强与信息化技术的深度结合

将全过程绩效管理运用到行政事业单位中，也应厘清信息技术的利用价值并强化其深度链接。行政事业单位绩效管理信息系统规划开发阶段要重视系统功能与整合，选用质量与性能优越的硬件、独立开发软件工具，保证系统核心功能符合全过程绩效管理工作要求。同时，要特别重视通过将绩效管理和信息技术融合在一起来避免信息孤岛的产生。尤其要将绩效管理系统与财务信息管理、业务管理和其他系统结合起来，以确保财务信息能够在多种管理系统间迅速地进行传输。此外，对财务资源利用进行全过程监控，并运用大数据技术对财务信息进行必要的分析，从而获得真实可信的结果，达到绩效管理的目的。这个体系也要运用大数据技术对财务信息加以分析与抽取，获得真实可信、准确无误的结果，在预算执行管理过程中促进各环节的有机协同。

从功能结构看，系统要覆盖预算申报、项目审核、绩效评价和评价结果反馈几个方面，贯穿预算执行管理始终，把行政事业单位与公共机构中不同的单位连接起来，构建单位成员间的协作，实现财政资金的全过程监控、纠偏，促进预算执行。这样可以给全单位营造良好的合作模式，对财政资源进行全程监控，纠正预算滑坡现象，提升绩效管理水平。

结 语

在这一阶段，国内很多事业单位都十分重视预算管理制度的建立，其意义非凡，并且逐渐实行了全过程的预算管理，但是因为实行的时间不长，部分事业单位在推行全过程预算管理方面还存在着一定的空白与问题。本研究旨在应对上述挑战，强化绩效管理流程认识，科学定义绩效管理流程目标与指标体系，优化绩效信息的内容与形式，强化绩效管理流程成果的运用，保障绩效管理流程成果在管理中的运用等优化策略作为主线，改进全过程绩效管理成果运用方式。