德州市水旱灾害防御物资储备体系建设探讨

杜艳艳，刘长武

（德州市水利局，山东 德州 253014）

党的十八大以来，党中央加大力度推进防灾减灾救灾体制机制改革，明确提出提升救灾物资和装备统筹保障能力。德州市地处山东省北大门，属京津冀经济圈内山东省唯一一个列入京津冀国家发展战略的城市，承担建设京津冀产业承接、科技成果转化、优质农产品供应、劳动力输送基地和京津冀南部重要生态功能区的“一区四基地”功能，经济社会发展正处在上升期间。水旱灾害防御作为最基本的公共安全保障，加快水旱灾害防御物资储备体系建设，完善集中统一、高效灵敏的应急物资保障体系，确保防汛抢险关键时刻应急物资拉得出、调得快、用得上具有重大意义。

1 德州市概况

德州市地处海河流域，辖2 区2 市7 县和1 个开发区，总面积10 356 km²，耕地面积64.32 万hm²，季风气候显著，多年平均降水量567.7 mm，降水时空分布不均，汛期降水占全年降水量的80%，呈现春旱、夏涝、秋冬又旱的气候特点，境内骨干河道有黄河、漳卫南运河、徒骇河、马颊河、德惠新河，干流河道总长770 km，临河建筑物近700座，另有流域面积50 km²以上的支流河道89 条，恩县洼滞洪区为国家级滞洪区，属海河流域下游一个滞洪区，防洪工程众多，水旱灾害防御任务艰巨[1]。

2 水旱灾害风险

德州市主要自然灾害是水旱灾害，十年九旱、旱涝交替、旱涝急转。春旱、夏伏旱及秋冬春连旱多发，黄河水是主要客水水源，干旱风险地区主要分布在引黄高亢地区和引黄偏远地区，武城县、夏津县、陵城区、宁津县、乐陵市和庆云县为多发区域。洪涝灾害发生在汛期，7月下旬和8月上旬的主汛期为主要时段，受降雨时空分布不均影响，县域差异明显，洪涝风险区域以降雨量大、低洼易涝区域为主。

3 水旱灾害防御物资储备现状

3.1 管理现状

德州市水旱灾害防御物资储备坚持“分级负责、满足急需”的原则，各级水利部门根据水旱灾害防御任务要求，结合辖区内防洪工程现状和防御洪水方案，采用自储、委托储备、社会号料等多种储备方式分级筹措，以满足本地区防洪排涝抢险工作的基本需求。物资调运坚持统一调运、分级调运、有序调运原则，德州市水利局根据全市水旱灾害防御要求，按照“先内后外”“先近后远”“先主后次”统一调度各级水旱灾害防御物资，支持受洪涝灾害威胁地区水利工程洪涝灾害防御与应急救灾，各县（市、区）水利局分别调度本县（市、区）内水旱灾害防御物资支持受洪涝灾害威胁地区水利工程洪涝灾害防御与应急救灾[2]。

3.2 储备量现状

3.2.1 政府（实物）储备现状

当前，德州市市级和13 县（市、区）水利部门均基本建有防汛物资储备仓库，共有储备防汛（涝）抗旱类物资的储备库22 个，总面积超9 000 m²。其中，规模最大的仓库属乐陵市水利局管理，面积达1 500 m²；其次是德州市水利局管理的仓库，面积达1 200 m²；武城水利局储备库和禹城水利局储备库面积分别为1 000 和900 m²。各仓库储备物资主要为工程抢险处置类物资和现场管理保障类物资；其中，编织袋83 万条，土工布（膜）约8.8 万m2，防汛钢管42 t，桩木约1 000 m³，铅丝笼1 000 个，发电机组42台，排水设备约120台，一定数量的挖装运抢险设备和工具用具类抢险物资，少量砂石料储备。

3.2.2 企业（商业）储备现状

针对土工布、编织袋等存储年限较短、砂石料存储占用空间较大的防汛物资，德州市水利局和部分县（市、区）采取企业协议代储，要求企业根据正常生产经营进行动态轮换，保证及时满足应急抢险需求。

3.2.3 产能储备现状

德州市目前没有建立正式的防汛抗旱应急物资产能储备，各类应急物资大多拥有一定的市场化生产能力。据有关部门资料统计，土工布、编织袋等防汛抗旱类应急物资生产企业有14 家，土工布年产能超12 万t，编织袋年产能达3.2 亿只；履带式消防机器人、液压救援及矿用救援抢险救援设备、挖掘机和配电箱生产企业有4 家，年产能约19 万余台（辆）。

3.2.4 专业抢险队伍物资配备现状

德州市市、县两级水利部门依托水利维修施工队伍均组建有专业抢险队伍，抢险队伍配备基本抢险设备，大型机械设备多以租赁为主，其中市级抢险队伍共有抢险技术人员35 人，配备挖掘机20 辆、装卸车辆30 辆；12 县（市、区）共有抢险技术人员585人，配备推土机37 辆、挖掘机51 辆、装载运输车辆132 辆、打桩机11 台、发电机56 台套、抽水设备110台套、冲锋舟81艘。

4 存在问题

4.1 储备量存在较大缺口，布局不合理

以德州市骨干河道马颊河堤防为例，依据《防汛抗旱物资储备定额编制规程》（SL 298-2004）[3]进行测算，单位长度堤防防汛物资储备单项品种数量S河按下式计算：

式中：M河为单位长度堤防防汛物资储备单项品种基数；η河为工程现状综合调整系数，由堤身安全状况、堤基地质条件、小型穿堤建筑物、堤身高度等影响因素确定。

德州市马颊河堤防防汛物资储备测算量与实际物资储备对比，详见表1。通过数据对比，可凸显出德州市级水利部门现有各类防汛抗旱物资储备种类不齐全、规模小。

表1 德州市马颊河堤防防汛物资储备测算量与实际物资储备对比

根据《德州市应急物资储备体系建设规划（2020—2030 年）》，目前德州市防汛物资装备缺口200 余台（套）、砂石料等缺口80 万余m³、编织袋缺口300万余条，水下机器人、无人机等高科技类抢险设备属于空白。企业（商业）储备、产能储备尚未形成体系，专业队伍有名无实，应急物资社会化储备意识不高，尚不能满足应对较大级别水旱灾害事件的物资保障需要。

4.2 应急物资储备机制不健全

对于编织袋、土工布等抢险必备但存储有效期较短的物资，尚未建立定期评估研判机制，定期轮换机制未建立，收储轮换管理不规范，应急物资保障缺乏时效性、匹配性。受限于资金保障、财政补贴、资金预算、规划等方面的政策支持，各级水利部门缺乏储备计划，未建立采购机制。紧急调配和保障机制有待完善，跨区域、跨层级的物资调运协同联动能力不强。征用补偿机制不健全，相关方利益难以保障，应急物资征用有难度[4]。

4.3 应急物资储备管理水平低

各级防汛抗旱物资储备管理设施较为陈旧，管理方式较为落后，仓储物资、装备、专业队伍等信息资源分散。科技信息化利用较低，大数据、物联网、区块链、互联网平台、现代物流体系和电商平台等未充分利用，物资管理网络化、数字化、智能化水平不高，导致物资管理效率比较低，应急物资信息化水平亟待提升。

5 强化物资储备体系建设的建议

5.1 科学规划全市水旱灾害防御物资储备布局

各级按照分级负责、相互协同的原则，在分析市级突发洪涝干旱典型场景的基础上，结合历年突发事件发生频次、影响范围及地区特点等，按照立足需求、服务应急的要求，统筹规划全市水旱灾害防御物资储备布局，短期规划以补短板强弱项为导向、以理顺体制机制为保障、以整合优化职能为目标，长期规划以强监管、储备充足为目标，科学确定防汛抗旱物资的储备品类规模和储备方式比例。

（1）足额储备物资，依据职责分工和水旱灾害防御需要，按照规划和实施计划，加大物资储备，按定额要求足额落实到位。市级根据同时应对处置2个县级区域发生较大洪涝干旱灾害事件所需，主要储备需求量大、保障程度高、紧迫性强以及价值高、生产周期长或需要定制的应急物资。县级根据应对处置一般洪涝干旱灾害所需，参照市级应急物资品类进行储备，并视情储备符合区域特点的应急物资，乡镇（街道）和村庄结合实际储备适量简易的抢险工具。

（2）强化物资储备仓库建设，统筹考虑区域水旱灾害特点、地理条件、人口分布、交通运输等情况，遵循就近存储、迅速调运的原则，建成仓储总面积不低于1 000 m2防汛抗旱物资分储中心和应急装备代储仓库。新建1 个总仓储面积不低于4 000 m2的专业库，改造现有的防汛抗旱物资储备仓库，形成应急保障物资2 h 运输圈，基本建成保证重点、辐射周边的物资储备体系。

5.2 建立多元化水旱灾害防御物资储备体系

（1）加大政府储备力度，依据水旱灾害防御需要，视政府财力情况，本着“先急后缓、先重点后一般”的原则，逐年落实财政资金，逐步增加水旱灾害防御物资储备品种和规模。

（2）强化社会储备，采取社会号料、紧急租用等方式，与相关生产商、施工单位、租赁公司等签订协议筹集水旱灾害防御物资，并在汛期定期调度企业号料、备货等情况，保证关键时期调得出、用得上、不误事。

（3）逐步落实产能储备，水利部门保持与水旱灾害防御物资有关生产厂家协作联系，及时掌握辖区内水旱灾害防御物资的生产、库存、销售等市场动态，做好紧急情况下物资调用准备。

（4）规范水旱灾害防御物资储备管理，政府储备水旱灾害防御物资采取委托代储的，应当签订代储合同或协议；采用社会储备方式储备水旱灾害防御物资的，应当在协议或合同中明确储备品种、数量、地点以及调用程序、资金支付方式、联系方式等。

5.3 明确市县各级应急物资储备事权

各级政府防汛抗旱指挥部成立应急物资保障工作领导小组，确定应急部门与水利部门物资储备工作分工和统筹应急物资调配，由防汛抗旱指挥部办公室协调与周边省、市、县的应急物资储备合作，防汛指挥部成员单位按职责承担应急物资储备保障任务，并建立应急物资储备管理制度，按照实物储备、商业储备、专业储备相结合，落实分级储备责任，形成以市级储备为支撑、县级储备为基础的全市应急物资储备体系[5]。发生突发事件的县（市、区）应先行动用本级储备的应急物资，不足时请求市级支援。

5.4 强化重点水利工程水旱灾害防御物资储备

水利工程管理单位要强化电力设备和通信设备储备，确保应对重大洪涝灾害风险时电力不中断，通信、照明有保障。溢洪闸、分洪闸、控制闸等调控水建筑物应当备齐备用发电机组，保障随时能够启用；非常溢洪道、副坝等防洪设施要备足破坝溢洪等非常规举措所必备的爆破、开挖等所需物资、设备。针对工程建设存在的薄弱环节和安全隐患排查的问题，以及涵洞堤防结合部等易发生管涌、渗漏的部位，在汛期提前逐点预置相应水旱灾害防御物资，确保一旦发生洪涝灾害，能够及时作出应对。小型水库等水利工程要备齐备足彩条布等必需物资，以随时应对可能出现的漫坝险情。

5.5 加强应急救援队伍装备配备

全市建设不少于1 个市级区域性应急救援队伍，规范提升市级防汛（涝）抗旱紧急救援队伍能力，配备水上救援机器人、大流量移动泵站、管涌探测仪、移动电源车等防汛抢险车辆设备和重要物资，提升现有县级防汛（涝）抗旱紧急救援能力，配备雨衣、雨鞋、警示背心等保障装备及潜污泵、砂石木料等防汛抢险车辆设备和物资，提升应急抢险救援能力。

5.6 建立完善信息化物资储备系统

借助大数据、物联网、移动互联、区块链等信息化手段，依托德州市机关内部一次办好网络平台，整合政府、企业（商业）、产能、专业队伍等储备和其他储备互联互通的应急物资保障信息，针对应急物资需求、调拨、运输、紧急生产、分发配送、征用等流程，优化建立“一次办好”模块化流程，实现防汛应急物资网上一键申请，缩短调配流程。同时，结合智慧水利建设实际，逐步推动水旱灾害防御物资全生命周期信息化、数字化、智能化管理，各级购置形成的水旱灾害防御物资及时在智慧水利平台中填制政府储备物资信息卡，对物资实行动态管理，因国家政策原因、调拨使用、报废报损、价值变化等发生信息变更的，管理单位按规定及时更新卡片内容，确保账卡和账实相符。