生态环境协同治理机制的构建与创新

邹庆华，马黛丹

（海南医学院 马克思主义学院，海口 571199）

生态问题实质上是人类社会文化与价值观选择的结果。 在现代社会，社会体制或社会机制在生态环境决策中的失效和在生态环境管理中的缺位是造成生态环境问题或生态危机的主要原因，只有全社会生态意识的觉醒才是技术手段与法律制度得以畅行的保证。 党的二十大报告指出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”［1］23生态环境治理是中国式现代化的实践样态与终端考验之一。 生态环境治理是一项复杂的系统工程，不仅要面对纷繁复杂的自然生态环境的挑战，还要克服传统的政府管制型治理模式的弊端，只有充分调动生态环境协同治理利益相关者的治理热情，协调多方要素，“多面向发力、多角度审视和多主体共治”［2］107，协同推进生态环境治理，才能形成生态环境协同治理的合力，实现“政府主导—利益相关者的治理”模式的稳健运行，进而推进我国生态环境治理的发展，改善与优化生态环境。

一、完善生态环境协同治理公众参与机制

在生态环境协同治理中，需要政府、企业、社会组织以及公众的共同参与，只有各主体之间实现平等对话和协作，才能有效协调各利益主体之间的矛盾冲突，从而形成合力。 公众是生态文明建设的重要主体、最直接的参加者和受益者。 公众广泛参与到生态环境治理中，能够让公众在参与中升华生态文明情感，践行生态文明理念。 因而，在生态环境协同治理中，必须尊重民意、倾听民声，积极引导公众参与生态文明建设的决策，从而保证决策更加科学化和民主化。 2018 年我国重新修订颁布了《环境影响评价公众参与法》，对公众参与责任主体以及信息公开的内容、时限、载体等进行优化设计，这为新时代构建“以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”［3］，确保公众参与有效性，提供了制度上的重要保障。 目前，我国生态环境协同治理中公众参与意识不强，参与的积极性不高，参与的程度较低。 公众习惯于各种动员式的“参与”，而不是主动的“参与”。 公众生态环境保护参与行为大多停留在较浅层次，是与其自身利益密切相关的活动，大多在家庭生活层面，不具有全球视野和整体的生态观，对于具有重大社会意义的生态保护活动参与不积极。 同时，由于公众生态意识普遍具有较强的“政府依赖”特征，认为政府和环保部门是生态文明建设的主体。 这种过度的政府依赖性，使“公众的环保行动力明显弱化，与社会参与的预期效果上有差距”［4］251。 因此，优化生态环境协同治理中公众参与机制显得尤为重要和迫切。

生态环境协同治理中公众有效参与的实现，首先需要进一步拓宽生态环境协同治理中公众参与的渠道，实施公众参与生态环境保护听证制度，保证各方利益主体能够平等地参与到公共决策过程中，以实现生态环境协同治理的民主化、科学化和法制化。 完善的生态环境信息公开制度，是公众有效参与生态协同治理工作的必要前提。 新时代，要利用新媒体技术构建统一规范的环境信息公开平台，进一步将生态环境“信息发布、解读、回应一体化，形成信息公开工作的大格局”［5］20。由此，在政府、企业和公众之间实现信息互通并形成良性互动关系，为公众生态参与提供良好的社会环境。 其次，提升公众生态参与的能力和水平。公众生态参与意识转变为生态参与行为，不仅需要建立完善的公众参与激励机制加以引导，更需要通过宣传教育来增加公众的生态环境保护知识，进而培养和提升公众自觉参与意识，促使公众生态意识经由教育逐步内化为自觉的生态文明行为习惯。 再次，完善基层社区的生态参与机制。基层社区在生态环境协同治理中是有效预防“政府失灵”和“市场失灵”的主体力量。 基层社区生态参与制度是推进生态环境协同治理的有效途径。 “正如社群的发展会导致对地球的直接的理解以致爱护，参与型民主让人们获得了把那种爱护转变为公共政策的力量。”［6］163以社区为单位的公众生态参与，能够使基层社区居民有权选择对生态和社会负责的生活方式，并能够使基层社区民众积极参与到建设自身幸福生活之中。 因此，要建立有效的激励机制，激发社区居民生态参与的积极性和主动性。 最后，要继续完善我国公民生态参与法律制度，完善和修订与生态环境参与有关的具体法律法规。 生态环境协同治理公众参与的途径、形式、程序等具体细节都要在法律法规中予以规定和落实。 在宪法中要进一步明确规定公众的环境权，并在立法层面全面贯彻公民的环境权保护规定，从而使得公众参与有法律依据，促进生态环境政策科学化和民主化。

二、构建生态环境协同治理反馈机制

人类社会自身内部的各子系统之间以及人类社会与自然生态系统之间普遍存在着反馈机制。任何一个开放系统，要维持一定的稳定性并实现其自身的目标，都离不开反馈调节。 从生态环境协同治理的角度出发，以生态文明建设促进公众生态意识培养发展目标的实现，同样需要建立有效的反馈机制，从而使各种偏离生态协同发展目标的社会活动和行为被及时地调节和控制。 生态环境协同治理反馈机制在保证生态文明建设和公众生态意识提升互动机制中具有基础性作用，其反馈因子主要体现在两个方面：一是公众生态意识提升度因子，二是生态文明建设目标因子。 这两个反馈因子是评价生态文明建设决策的指标，决定着下一步生态环境协同治理决策调整的方向。 目前，在生态环境协同治理与公众生态意识提升的互动发展上，各主体之间没有形成整体协调、互动发展的意识，存在着评价反馈制度缺乏可操作性、标准缺乏全局性、制度缺乏权威性、回应机制低效、绩效评估机制缺失等问题。 由于缺乏总体设计和有效协同，因而在实践中导致互动发展机制功能运转不佳、社会评价不高。 实现生态环境的协同治理，需要多元建设主体的协同与合作，建立科学的评价机制和良好的信息反馈机制，从而有效推进生态环境协同治理与公众生态意识提升两者之间的优化与平衡。 为此，要持续开展对生态环境协同治理和公众生态意识培育状况与效果的调查评估及反馈，畅通信息反馈渠道，以便于保证公众能够将自身的生态感受以及对生态文明传播的生态认同度及时顺畅地反馈给相关决策者，同时决策者能够依据评估与反馈结果及时发现问题，对生态环境协同治理诸要素和生态文明传播方式给予有效调整与优化，改善各要素之间的微观和宏观结构，从而更好地发挥其对于公众生态文明意识养成的基础性作用，保证系统机制良性运行。

生态环境协同治理与公众生态意识的提升是一种双向互动过程。 在生态环境协同治理中，公众必然会对生态环境协同治理过程及效果产生一定的认知与反馈，生态环境协同治理主体会根据反馈回来的信息调整和修正生态文明建设活动，从而推动生态文明建设更加符合中国特色社会主义生态文明建设要求，更加贴近公众需求特征。为此，必须保证生态文明理念能够被顺利地传递给公众并让公众理解与接受，同时将公众在生态实践中的感知度、认知度和接受度反馈给生态环境协同治理的研究者、组织者和实施者，真正达到信息双向交流，提高公众参与的责任感和积极性。一是要合理利用好各种媒体反馈平台。 在生态环境协同治理中，公众对中国特色社会主义生态文明观的认知、接受和认同，不仅决定了公众生态意识的水平，同时也会影响生态环境的协同治理。这就需要一个完善的反馈机制，动态跟踪，及时反馈，根据事物发展规律进行动态地调节与控制，以实现生态环境协同治理与公众生态意识形态提升稳定持续协调发展。 信息反馈的实现需要不同的平台，新媒体时代，社会媒体平台发挥着重要的作用。 对于有价值的反馈信息，媒体有责任及时全面地传达给政府、环保社会组织等相关责任主体。 同时，通过信息反馈，媒体能够及时地了解和掌握公众的需求倾向，进而确保生态文明理念的有效传播。 二是要建立多层次反馈信息研判机制和科学调控机制。 在生态环境协同治理中要广泛发动政府、企业和社会力量，充分利用现代信息技术，建立多层次的信息研判机制，提高信息获取和信息分析能力。当生态文明建设过程中出现某些不和谐或失衡状况时，及时反馈、及时研判、及时准确地掌握发展动态，防止失衡状态的进一步恶化。 同时根据信息研判结果，及时实施政策引导和舆论引导，以保证互动发展系统平稳协调运行。

三、建立生态环境协同治理监督机制

生态意识属于人的一种“内在”思想状态。生态环境协同治理监督机制的健全与完善能够起到“以外促内”的作用，用外在压力促使人们形成自觉的生态保护行为习惯。 生态环境协同治理监督机制是所有利益相关者对生态治理决策、实施状况、生态环境损坏程度实施检查与控制的制度设计，是保障环境各参与主体主动参与环境治理的基础。 只有建立生态环境协同治理利益相关者广泛参与的监督管理机制，不断强化政府监管主体的指导作用、发挥企业监管主体的主观能动作用、突出公众监督主体的信息优势作用，增强环境社会组织监管主体的协调促进作用，才能真正实现生态环境监管体制的完备性，并能够有效克服生态治理中存在的权力寻租和利益勾结等不良现象。

首先，建立公开透明的监督机制。 公开透明的监督机制有助于减少生态环境监管过程中的信息不对称。 我国现有的生态环境治理监督机制的特点是监督主体众多、渠道广泛、方法多样，尤其是当所有的监督机制协调一致、密切配合时，能够形成多元化监督机制的监督合力，有效保证环境决策尤其是重大决策的有效贯彻实施，以及在促进环境保护和社会发展方面发挥重要作用。 但目前这些监督机制的运行存在着许多问题和不足，如监督主体之间的关系、监督职权、方式、程序和范围不明确，权力机关内部监督缺乏力度等问题。 这些问题导致监督的力度弱化，严重影响监督的整体效果。 波普尔认为，“如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何国民或公众团体更大的力量，我们可以设计各种制度来使这些权力被滥用的危险减少到最低程度。”［7］500为此，政府应逐步完善信息公开制度，对公众、环境社会组织公开企业的生产行为、环保部门的环境监测数据、政府对环境污染事件的处理情况等。 同时，对公众、环境社会组织参与环境监督中发现的情况和问题及时反馈给政府相关部门，以最大限度地发挥协同治理监督机制的整体能效。

其次，建立全程监督机制。 全程监督机制是通过对环境治理进行全程监督来促使政府和环保部门的环境决策科学化，确保决策功效的充分发挥。 全程监管主要针对企业、政府和环保部门的环境污染情况、环境保护政策、环境治理措施的落实情况和环境事件纠纷的解决情况等，通过政府监督、企业监督和公众监督，以实现生态环境全程监督的目标。 党的十八大以来，全国开展了全覆盖的环保督察，督促各级领导干部全面落实生态建设主体责任，一系列突出的环境问题得以解决。 党的二十大报告强调指出，要“严密防控环境风险。 深入推进中央生态环境保护督察”［1］51，要真正实现制度构建和目标责任的有机统一，必须建立全程监督机制，形成从源头到结果的全过程监管。 通过政治约束、法律法规管制和产业政策等方式实现从严从紧的全过程管制。 在源头上，要健全生态保护的目标体系和核算政策制度，严格生态环境准入政策，以及重大项目生态风险评估。 在过程中要严格环境监管与行政执法，建立以生态环境容量为基础，以生态环境质量为导向的总量控制政策制度。 在结果上，进一步完善生态环境损害赔偿和责任追究政策制度。

最后，建立严格的奖惩制度。 奖惩制度是生态环境协同治理监督机制发挥作用的重要保障，监督机制的政府公信力取决于奖惩制度的健全程度和执行力度。 建立激励与惩罚并重的生态制度，有利于进一步将资源消耗、环境损害和生态效益纳入各级各类主体和责任人的工作绩效考核之中，充分发挥绿色绩效考核在经济发展中的约束、激励作用。 这对于促进广大领导干部牢固树立绿色发展理念和正确政绩观，规范引导公众形成生态的价值观和行为习惯，推动在社会形成绿色发展方式和生活方式具有重要意义。 汉密尔顿指出：“对法律观念来说，主要是必须附有制裁手段。 对于各种不守法要处以刑罚或惩罚。”［8］75有法不依，执法不严，实际上等同于纵容环境破坏行为的发生。 为此，必须解决好法律法规执行不严和不彻底的问题，进一步完善环境保护法律法规惩罚制度的法律保障和可执行度，避免由于执法人员的专业能力和主观态度影响环境惩罚制度，并形成刚性约束。 同时，环境惩罚制度的执行需要接受公众的执法评价监督，要在法制安排上为公众行使监督权提供合法的实现路径和合理的法律程序，让公众的生态诉求和呼声都有所回应。涉及群众利益的规划、决策和项目，要充分听取群众意见，并及时发布生态建设重点内容，扩大公民的知情权、参与权和监督权。 要发挥社会团体、各民主党派以及新闻媒体等的综合监督作用，对政府主体贯彻执行生态法律制度、履行生态保护职责进行严格监督，建立全方位的生态环境协同治理监督机制。

四、优化生态环境协同治理传播机制

生态文明建设的核心内容是塑造人的生态价值取向和生态行为模式，从而使生态文明理念内化于人心并外化为人的自觉行为。 公众生态理念的培养过程实际上就是生态文明理念的传播、接受与认同过程。 现代社会，随着科技的迅猛发展，大众媒体日益成为生态文明理念传播的主渠道。大众媒体通过对生态文明理念和生态文化的传播，极大地促进了公众生态意识的养成和生态行为的形成。 但目前我国生态文明意识培养中的大众传播还没有形成良好的运行机制，传播机制中各要素和生态传播功能没有很好地发挥合力作用，尤其是不同利益群体之间，不同社会思潮和价值理念之间相互激荡，使生态理念的传播面临更加复杂的社会环境。 同时，生态理念传播过程中存在着传播主体的整体素质不高、传播客体以及需求的多层次性得不到重视、传播内容适应性不足等多方面问题，导致公众生态意识培养与提升乏力。 生态理念的传播“需要传播者、受众的良性互动，需要相当质量的信息，需要畅通无阻的传播通道”［9］157。 同时，生态理念的培养是一个相对复杂的生态价值观传播与接受的有机过程，需要引导参与传播的各种积极因素构建一个有效的合作机制来共同完成，只有各要素共同协调运作，才能获得满意的传播效果。 “当受众接收到某项信息时，不仅对此表示认同，并在行为上表现出与此相一致的长期倾向，这就可以认定信息实现了有效传播。”［10］18公众生态意识的培养是生态文明理念的传播与认同的对象化社会实践活动。 为此，要优化生态环境协同治理传播机制，以实现有效传播。

首先，传播主体自身需具有较高的生态文明素养并熟悉受众及传播环境的现实状况。 传播主体是生态环境协同治理传播活动的引导者和实施者，传播主体担负着规划和实现传播活动整体价值取向和培养目标的重要责任。 传播主体自身所具有的以及所引导的价值方向，不但会影响传播内容在公众中的公信力，而且会影响公众对传播内容的接收和认同。 因此，传播者信仰坚定、身心投入、感召力强，能够恰当运用传播渠道和形式是实现有效传播的重要保障。 随着我国生态文明建设的发展，传播主体的综合素质得到一定提升，但是仍然存在着部分传播主体缺乏对生态环境热点问题的理解力与解释力，缺乏创新思维和媒体素养，以及表达能力和实际工作技能不足，不能有效运用现代化传播话语体系，以富有民族特色、地方特色和时代气息的语言文字科学解读生态和环境问题，造成生态环境协同治理传播工作难以找准切入点，传播主体和公众不能实现良性互动，难以引起公众参与的能动性和积极性，最终导致生态环境协同治理传播工作实效性和针对性不强。 为此，要加强传播主体的专业化建设，建设一支既拥有坚实的专业知识又具有高度社会责任感的生态环境协同治理传播专业队伍，提高传播主体的主动性和积极性，建立政府主导、社会支持、全员参与、多部门协同联动机制。

其次，传播主体要利用好现代传播手段，采取灵活多样的方式向公众传播科学的生态信息。 生态文明的传播要以人为中心，构建以“对话”为主的互动传播模式，建立一种传播主体与公众之间平等、开放、民主的“对话”关系，实现生态文明传播者与公众之间信息的互动共享。 随着科技的发展，无论是传统媒体还是新媒体在生态环境协同治理传播方式上更加多样化，更加具有活力。 但是，总体上仍然存在传播方式单一，创新性不足的情况。 一些传播主体钟情于单调的说教和被动灌输的方式，使传播方式缺少吸引力和引导力，缺乏针对性和实用性，不能很好地满足公众的需求，活动质量和效果不佳。 为此，必须优化生态环境协同治理传播方式，将公众生态意识的提升作为生态文明传播的价值遵循，坚持以公众为中心与舆论引导的有机结合，实现单向“到达”机制与双向“交流”机制相结合，促进生态文明传播从传统灌输式和说教式的模式向人性化、互动式模式转变。现代新媒体的发展为开辟更多的互动式对话交流提供了一定的基础，要借助新媒体技术，利用好现代传媒“三微一平台”构建更多的能够开展自由平等、相互包容的对话沟通的生态环境协同治理传播新模式。 融合多种媒体的大众传播为生态环境协同治理传播方式创新提供了更多的渠道，提供了公开讨论的平台。 公众在环保话题讨论中、在环保事务的积极参与中，自身的生态意识以及责任意识在潜移默化地受到强化和影响。 同时，要利用好新媒体等多元化传播手段增强生态环境协同治理传播的实效性。 可以结合不同地区的文化传统，采取公众喜闻乐见的方式将生态文明传播融进日常文化活动之中，推进生态环境协同治理传播的渠道的多样化。 “将生态意识培育渗透到旅游活动中”［11］58，这是一种将显性教育与隐性教育相结合的新型生态文明传播方式，能够使人们在亲近自然的绿色体验中自觉接受生态文明理念，引导公众在日益丰富多彩的高品质生态旅游活动中实现生态文明素质的提升。

最后，要保证传播主体所传播的内容能够被公众全面正确地理解、接收和认同，并转化为自觉的生态行为。 理论要变成现实的时间力量，就必须通过广泛的文化传播让理论被群众所掌握。“理论只要说服人，就能掌握群众，而理论只要彻底，就能说服人。 所谓彻底，就是抓住事物的根本。”［12］11生态环境协同治理传播内容不仅是科学的而且是大众化的，要贴近公众生活，让生态文明传播与公众日常生产和生活息息相关。 只有这样才能取得良好的效果。 生态环境协同治理传播者要深入挖掘传播内容，通过通俗易懂的话语将生态信息转化为易于公众理解和接受的生态议题，将生态理论知识转化为易于公众直观感知的知识，引导公众发现生态信息背后的价值，从而更好地理解和接受生态信息，提高公众对生态文明意识的认知、接收和认同。 同时，为了增强生态环境协同治理传播的针对性，传播者要根据公众在理解力、生态认知上的差异和需求倾向，分层次地开展传播工作，“因地、因人灵活调整传播内容，实现生态文明传播内容的多元化”［13］49。 生态环境协同治理传播要充分利用世界性、国家性环保宣传节日和具有生态教育意义的民间传统节日，向公众传播生态文明理念，唤醒公众的生态保护和责任意识，从而进一步践行绿色生活。

五、健全生态环境协同治理法律保障机制

没有法律法规的强制性规范约束，生态文明就只能作为一种自在自发的理念而存在，无从进入更加广泛的社会实践之中。 生态文明的法治建设是一种强制型文化传播，是国家将生态文明认同纳入法律体系之中，并形成具有一定约束力的生态环境保护法律制度，从而为生态环境协同治理各参与主体提供必须遵循的标准与规范。 只有严格的生态法治才能在现实层面强制性约束与阻止人们的环境违法行为。 同时，生态环境协同治理是一个十分复杂的社会工程，在生态环境协同治理中的任何一个环节都包含着巨大的价值观冲突的可能性，不同层级和不同维度的政策之间的衔接多种多样，而且生态环境协同治理利益相关者之间也会引发一系列的矛盾。 “环境问题的根源在于多极主体在实践中的现实矛盾。”［14］66这一系列价值冲突与矛盾的调整和解决需要建立在健全的政策制度体系和法律法规基础之上。 只有依托相关政策制度和法律法规才能实现生态环境协同治理的目标与要求。 为更好地发挥法律对于生态文明建设的保障作用，必须建立完善生态环境协同治理法律保障机制，明确职责权限，进一步加强生态执法力度。 党的十九大提出，要在全社会实行最严格的生态环境保护制度。 这既表明了我国推进生态文明建设的坚定决心，同时也抓住了运用法治思维和法治方法这个关键环节，为推进生态文明协同治理的法治建设提供了理论指导和行动指南。

目前，我国的生态法制正在不断地健全和完善，相继修订出台了《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《土壤污染防治法》《环境保护税法》等多种生态法律法规。 同时，各省、区、市地方政府也制定了相应的法律法规和实施细则。 这些法律法规的制定与实施进一步推动了生态的可持续发展。 美国学者庞德提出，社会必须“通过经验来发现并通过理性来发展调整关系和安排行为的各种方式，使其在最少的阻碍和浪费的情况下给予整个利益方案以最大的效果”［15］71。

目前，我国现行法律法规还需要根据新时代我国生态文明建设的新情况、新要求进行不断的完善，对现有法律法规进行适时“升级改版”，构建生态环境协同治理法治保障“制度链”。 首先，要从立法上进一步明确“生态文明权”并确立其宪法地位，保证人们生态文明行为有直接和明确的宪法依据。 同时，在民法的权利清单中增加生态文明权，赋之与财产权、人格权等同等的法律地位。 其次，制定专门的生态文明建设综合性法律，对建设社会主义生态文明的基本政策、法律制度和保障机制进行规定，特别是对我国现有的环境资源法的体系根据社会发展的实际需求进行重塑。 最后，加强“环境司法专门化”，建立健全各级环保法庭，推进“环保法庭制度化”。 同时要适时地重点推出一系列司法政策和司法解释，建立完善专门的生态环境问题审判机构，建立生态保护公益诉讼制度，打破生态环境协同治理说起来重要、做起来次要的怪圈，为促进生态环境协同治理探索出一条具有中国特色的“绿色司法”之路。