我国“十四五”创新驱动发展目标任务的实现情况、主要问题及对策建议

■文/孙福全 张俊芳 石长慧 张文霞 苏牧（中国科学技术发展战略研究院）

当前，科技创新已成为中美战略博弈的主战场，科技自立自强对中国式现代化的支撑作用愈发凸显。全面做好“十四五”规划中创新驱动发展任务的中期评估工作，针对实施中存在的问题提出对策建议，对于扎实推进各项工作任务，确保科技自立自强和科技强国目标实现，具有重要意义。

一、我国“十四五”创新驱动发展目标任务的实现情况

本文主要针对国家“十四五”规划中第二篇章“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”提出的四个方面46项工作任务进行重点评估。在研究方法上，课题组采用文献分析法、专家访谈法、调查研究法、典型案例分析法等多种方法。邀请到参与国家“十四五”规划制定的专家学者们，组织召开了十余场研讨会；广泛征集调研单位诉求，实地走访调研了广州、深圳、上海、北京等地区，调研国家实验室、大型国有企业、民营领军企业、高等院校、科研院所等各类创新主体近百家。

从根据评估结果做出的基本判断看，截至2023年上半年，按照国家“十四五”规划战略部署，创新驱动发展的各项工作如期开展、稳步推进、成效明显。其中，40项工作任务已经制定了相关政策或行动方案，30项任务已初具效果。根据各项定性、定量指标推演判断，除“基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上”定量指标差距明显外，其余各项任务目标有望实现，但也存在一些难点和亟待解决的问题。总体而言，“十四五”规划的实施加速了国家战略科技力量体系的形成，强化了企业的科技创新主体地位，激发了人才创新活力，优化了创新生态环境；新旧动能加速转换，竞争新优势逐步显现，为实现高水平科技自立自强、支撑引领高质量发展奠定了坚实基础。

二、我国科技创新发展存在的主要问题及原因分析

从实地调研与评估结果来看，当前我国科技创新发展存在的突出难点主要表现在：

（一）国家战略科技力量各主体能力有待持续提升，协同效应尚未充分发挥

我国战略科技力量各主体创新能力不足。国家实验室引领作用发挥尚需时日，具有中国特色的国家实验室运行机制、管理模式需要进一步探索；国家重点实验室重组步伐仍需加快。高校和科研院所的全球竞争力不足，2023年中国大陆共有7所高校进入《泰晤士高等教育世界大学排名》前100名，与美国（34所）、英国（10所）尚有较大差距，表现最好的清华大学位列第16名。领军企业与美国相比仍存在明显差距，高成长性科技企业有待加快培育。2022年全球研发投入2 500强，中国大陆企业上榜数上升至全球第二，但前20强中仅有3家中国企业。《2023全球独角兽榜》显示，中国以316家独角兽排名第二，但不足美国（666家）一半。

国家战略科技力量协同攻关的体系化能力不强。各主体合作深度广度不够，类似于创新联合体、产业技术联盟等形式的长期稳定战略合作还比较少。围绕国家战略科技任务的分工协作、资源调配、组织保障机制尚不健全，协同效应不明显。部分国家创新平台之间的相似度较高，基地、平台建设与人才培养、科研项目实施、经费支持之间的匹配关系尚未很好建立，资源开放共享程度不够。

（二）科技投入仍然存在结构性短板，金融供给难以有效满足科技创新需求

我国科技投入总量仍然偏低，2022年我国研发经费投入强度为2.54%，同期美国为3.5%。特别是，基础研究投入尽管近年来增长加快，但与发达国家的差距仍然十分明显。2022年，我国基础研究经费占比达到6.57%，距离国家“十四五”规划的8%以上目标尚有较大差距。投入结构不合理，尚未形成多元化投入机制。财政科技投入占财政投入总量的比例不高，且财政科技投入中的R&D投入、基础研究投入偏低。财政支持基础研究项目方面，持续稳定支持不足。科技资源配置不合理，难以保障科研人员潜心研究。

财政投入与金融资本尚未形成协同效应，创新链产业链资金链人才链深度融合不足，金融供给难以有效满足科技创新和高新技术领域产业发展需求。创业投资长期资本来源依然匮乏，“投早投小投科”长期不足；政府引导基金的专业性、规范性不足，分散、泛化现象严重，难以实现引导功能；银行评价体系缺乏创新，难以满足科技型中小企业需求；资本市场发育不足，缺乏针对科技型中小企业的差异化制度安排；科技金融生态环境不健全，信息共享和征信系统建设滞后，金融资本与科技需求的精准对接不够。

（三）科技人才吸引集聚能力亟待提高，国际科技交流合作面临较大挑战

我国对国际人才的吸引力较弱。《2023年全球人才竞争力指数》（GTCI）报告显示，中国人才竞争力在全球134个经济体中排名第40位，且“吸引人才”和“保留人才”两项指标方面只排在全球第91位和74位。外籍科技人才占科技人才总量比例低。北京、上海等科技创新中心城市外籍科技人才占比远低于世界其他知名大都市，中国科学院2020年外籍聘用人员占科研人员总数的比例刚超过3%，与德国马普学会等世界同水平机构的差距明显。从国内政策来看，海外引才政策还不完善，外籍人才在子女教育、医疗和养老保障方面面临诸多困难；签证、税收、金融等配套政策碎片化，社会化服务支持体系尚不健全。

与美国科技交流合作降温，导致先进知识向我国流动速度放缓。2018年以来，美国阻挠中美科技人才交流合作，我国科研人员赴美留学访学受到诸多限制。由于美国调查打压华裔科学家，在华裔科学家和其他对华友好科学家群体中产生了寒蝉效应，一部分人开始在中美之间“选边站队”。有研究表明，2018年以来华裔科学家回到中国的数量增速较之前有明显提升，与此同时，也有不少美国科学家（包括华裔和非华裔）选择减少甚至终止与中国的合作。《自然》杂志发布的关于2023年度自然指数的研究表明，中美两国在自然科学领域的高质量研究合作产出2020年达到峰值，2022年与其相比下降了15%。

（四）支持潜心研究和重大原始创新的制度设计不足，创新生态建设仍需加强

在科技评价方面，分类评价和质量、价值导向尚未完全落实。各类高校、院所之间在科研角色定位和布局上存在重复趋同，竞争过度而互补协同不足；机构评价以及职称评审、岗位竞聘和人才“帽子”的评选，仍普遍看重论文、项目、经费等短期量化指标，尚未建立起真正以创新质量和价值贡献为标准的考评机制；一些高校在实施“预聘—长聘制”中，淘汰率过高，导致科研人员压力过大，倾向于短平快的研究。

在宽容失败、容错纠错方面，尚缺乏科学合理的制度设计和可操作的明确标准。“安全型”科研导向和管理模式仍然较为普遍。科研人员出于职称晋升、评奖评优等考虑，往往倾向于选择跟随性、渐进式、稳妥型科研项目；科研资助机构更愿意资助短期能带来回报、容易通过验收的研究；同行评议过于强调共识性，颠覆性、高风险、交叉性的研究项目难以获得资助；科研机构为规避风险和免除责任，自主权改革和科研管理“做减法”落实不到位，科研人员减负政策获得感有待进一步增强。

三、对策建议

面对国内外环境发生的重大变化，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确认识和把握国际国内形势快速变化的阶段性特征，坚持战略思维、系统思维、辩证思维、创新思维、底线思维，加强科技创新战略性调整，创造性地进行系统谋划部署，对科技创新重大任务和改革举措进行有针对性的安排，确保国家“十四五”规划创新驱动发展目标任务圆满完成，加快实现高水平科技自立自强和科技强国建设。

一是强化战略科技力量体系化创新能力。进一步明确国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位，优化布局，推进各主体围绕重大领域关键核心技术攻关开展深度战略合作。加快国家实验室建设和全国重点实验室重组，完善国家实验室体系的资金支持和人才评价机制。探索建立以国家实验室为核心，覆盖领域内多个创新平台的合作网络。强化国家科技计划（专项、基金等）实施的统筹协调，加强央地、军民科技资源配置的协同，打造国家战略科技力量体系。

二是完善科技投入机制。稳步增加财政科技投入中R&D及基础研究投入比重，研究制定鼓励基础研究投入的税收优惠政策，积极引导企业、非营利组织等投入基础研究。适当拉长基础研究项目的资助时限和周期，探索对优秀项目的连续资助机制。加大对优秀人才和团队的持续性经费支持。推行长周期评价，人员评价周期可适度拉长至3～5年。引导金融机构和社会资本加大对科技创新重点领域支持力度。尽快落实创业投资差异化监管政策；有序引导社保基金、保险资金、国有资本、高净值人群和社会捐赠等长期资金进入创业投资领域；扩大合格境外有限合伙人（QFLP）试点范围。充分发挥政府引导基金示范引领作用，建立容错机制，优化政府引导基金考核标准。鼓励各类银行设立科技金融专营机构，适时重启投贷联动试点，完善适应新兴产业特点的信贷管理制度。优化资本市场科创属性判定机制和标准，提高科技证券市场对新兴及交叉业态的包容度。

三是以更大力度开放促进科技人才引进。实行单边开放战略，即使美西方不向我国对等开放，我国也向美西方尽可能地开放，以海纳百川的气度应对美西方的“小圈子”主义和保守主义。大力支持各类创新主体积极引进高层次科技人才，对引才表现突出的机构根据人才服务年限分期给予奖励。完善引才引智法律法规，尽快制定出台《移民法》《外国人永久居留管理条例》《外国人在中国工作管理条例》，适当降低外国人在华永久居留申请门槛，进一步优化外籍人才在华工作生活法治环境。加快建立技术移民制度，建立健全移民积分制度、雇主担保制度、紧缺和敏感职业清单制度等一系列配套政策，完善人才签证、税收、金融、社会保障等政策体系，扫清集聚各层次科技人才面临的制度性障碍，帮助外籍人才更好融入中国社会。

四是以更加灵活方式扩大国际科技交流合作。完善科技创新开放合作的顶层设计，制定科技开放创新的国际战略和国别战略，推出一批有利于聚集全球人才、资本等创新要素的改革试点举措。破除数据、信息、资金的跨境流动障碍，加大国家科技计划向外籍科学家开放力度；加快建立面向全球的科学基金，吸引全球科技人才开展重大科学问题研究。深化双边、多边、“一带一路”科技合作，支持科研机构、高校、企业等加强民间国际科技合作。

五是营造容错纠错、潜心研究的创新生态。总结科技评价改革试点经验，从上到下（从主管部门、机构到人），全链条推进科技评价改革措施落地。针对不同项目类型、机构使命、研究性质、岗位职责实施分类评价，注重对成果实际价值和贡献的考察。建立健全适合非共识、颠覆性项目的管理机制。倡导包容和尊重技术异见的科学精神，在项目评审中加强非共识评审、交叉评审、扶优式评审以及人本评审等多种评审方式运用；建立与项目特点相适应的组织机制和过程管理机制，弱化对预期成果产出的刚性要求。制订容错纠错实施细则，明晰容错纠错认定程序，分类设定失败免责的容忍度和容错免责条款。