全域土地综合整治视角下的耕地“进出平衡”问题与建议

叶方霞 陈鹏 王少华 李鑫蕊

耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”后，耕地用途管制的又一创新举措，成为耕地保护、耕地流出整改的重要手段，目前已经取得了明显实效。但是，这一政策在实施中仍面临诸多难点堵点，笔者走访湖北省多个县市耕地流失整改、耕地“进出平衡”与全域土地综合整治项目实施情况，发现全域土地综合整治能为耕地“进出平衡”提供一种系统化的治理模式，优化了国土空间布局、筹集了项目建设资金、培植了新型优质产业，作用成效明显，进而提出应基于系统治理的视角，引入全域土地综合整治的系统理念和综合手段，思考耕地“进出平衡”的对策建议。

一、对耕地“进出平衡”政策解读

1.耕地“进出平衡”是制止“非农化”“非粮化”的有效途径

自2020 年以来，国务院办公厅连续发文制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，各地积极采取行动响应要求。从制度设计来看，我国已形成了一套基本健全的农用地转建设用地的审批制度、实施细则，管理边界，耕地“非农化”管理有相对完整的法律法规及政策依据和制度保证。然而，农用地内部的用途转换目前尚未建立明确的机制，地方违规占用耕地植树造绿、挖湖造景、占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼、工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏等屡禁不止。在此背景下推出耕地“进出平衡”，是遏制耕地流失的有力举措，是加强耕地与林地、园地、草地等其他农用地之间合理转换的一种良性互动机制。

2.耕地“进出平衡”是加强耕地三位一体保护、提升区域粮食产能的建设性活动

耕地保护首先注重数量保护，严控耕地占用，要求建设占用耕地需“占补平衡”，经过几十年的开发利用，耕地后备资源日益枯竭，保持耕地数量平衡的难度和压力越来越大。耕地“进出平衡”能有力促进农用地整体数量不下降，保持农用地内部地类结构的动态平衡，对农业空间的形态和功能进行空间平衡，将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地转为耕地，拓宽了耕地补充的渠道和方式，缓解了耕地补充压力，调整了农业产业结构，保护了生物多样性，加强了国家粮食生产安全。

二、耕地“进出平衡”政策的实施难点

1.社会共识难形成

统一思想，形成共识，汇聚各方意见，是落实这项工作最困难又最为根本的环节。复杂严峻的国际形势，“粮食安全”问题引起全社会高度重视，中共中央五个“一票否决”压实耕地保护责任，地方各级逐级签订责任状，党政同责，积极开展耕地保护整改工作以缓解耕地流失，守牢耕地保护红线。然而，各级政府同样面临招商引资、发展需求和GDP 考核压力，两者一旦发生冲突，就可能决心动摇，采取权宜之计。市场经济的逐利性是农业结构调整和耕地流出的主因，种植粮食经济效益较低，缺少相应代偿机制，普通群众对政策的认同度还不够高，耕地保护的全民共识还需进一步加强。

2.部门目标难协同

耕地“进出平衡”针对的对象是林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。在有限的国土空间内实现多目标多功能的平衡，需要系统治理思维和架构。各部门基于自身职责，在同一空间上实现不同的功能，面临空间争地矛盾，目前，尚未确立明确的空间利用优先序。具体来讲：政府进行精准扶贫，倡导贫困户种植经济效益高的经济苗木；农业农村部门出台鼓励政策，积极支持农业产业结构调整；林业部门严控林地转为非林地，实施造林绿化工程；水利部门强化对河湖水域岸线空间的管控要求等；这些部门职责和利益诉求，对耕地“进出平衡”的具体实施容易造成掣肘，土地资源有限，耕地“进出平衡”的“进”来源就在园地、林地、水面等其他农用地，但各部门地类认定标准不统一，存在林业、国土“政策打架”问题，开展工作时容易出现推诿、掣肘、延误、互不买账情形。

3.配套产业难发展

耕地“非粮化”产生的主要原因之一，是后续配套农业产业后劲不足，既有产业规划、产业培育、产业支持、营商环境等政府职能原因，也有地域特点，产品质量、集团管理、企业家素质等客观原因。一是种粮配套制度与产业体系不够健全。目前，尚未构建起明确的以耕地保护为重要导向的产业体系与配套制度，农业产业发展的规划引导多以多元化、多样化、特色化为主，农业农村部门的产业扶持政策与产业区域规划未充分体现耕地用途的优先序，例如：与之相关的配套产业以及产业补贴和种粮补贴的发放新标准、新条例等。二是耕地流失管理难度大，执行难。在家庭联产承包责任下，农民拥有土地的使用权，农民按照市场需求自己决定种植种类，当前市场供求关系和粮食生产销售体系造成非粮食主产区种粮积极性低，经济作物性价比更高，引起耕地非粮化、非农化。耕地流失整改后期管护不力就会导致撂荒，因农村人口外出务工、易地扶贫搬迁等造成务农人数减少，农业生产力弱，持续耕作难，山地偏远地区容易出现自然撂荒现象。

4.建设资金难筹措

目前，耕地“进出平衡”项目的实施主体主要为县、乡人民政府，实施费用由财政资金统筹支出，没有体现耕地转出占用主体应为耕地转入实施所需承担的主体责任和经济责任。耕地流出整改多为工程恢复，实施标准不健全，费用标准不明确，资金来源无保障。新增耕地后期管护成本高，长期依靠财政拨款，增加了地方政府压力。各地正在积极探索耕地转入和转出挂钩机制，但缺少统一的交易机构或平台，缺乏与市场机制相匹配的定价体系，尚未实现耕地转入指标有偿使用。

三、耕地“进出平衡”政策的作用成效

通过调研湖北省多个县市耕地流失整改、“进出平衡”与全域土地综合整治项目，发现全域土地综合整治为一定区域内耕地“进出平衡”提供了一种新模式，起到一定的积极作用并成效初显。

1.优化了国土空间布局

通过实施全域国土综合整治，优化了资源配置，提升了全域发展格局，同步实现了耕地“占补平衡”和耕地“进出平衡”。项目区“田成方、林成网、渠相连、路相通”“适度规模”经营，消除了耕地碎片化，推进“小田并大田”，实现规模农业、标准农业、现代农业，优化了国土空间布局，提高了生产效率，美化了生活环境，改善了群众生活，增强了群众的获得感、幸福感、安全感。

2.筹集了项目建设资金

全域土地综合整治可享受两大政策红利，自带的金融平台属性，为其进行资金筹措等方面提供了良好的平台，通过全域土地综合整治将资源变现、将指标产生价值是其最核心的内生动力机制。在这个过程中，在空间统筹的基础上，还可以做好资金统筹，为全域全要素的空间治理提供资金支持，有力实现耕地系统整治。

3.培植了新型优质产业

在全域项目推进过程中，按照村庄规划功能分区，结合当地政府中心工作，确定发展方向，对低效林地园地，残次林进行改造，不断调整优化产业结构。通过实施土地平整、农业配套设施建设等工程，改善灌排条件和耕作方式，增加耕地面积，提高耕地质量，增加粮食产能，提高土地效益，使耕地整治与产业发展紧密结合，培育可持续的发展动力，培植了新型优质产业。

四、对耕地“进出平衡”的建议

1.耕地“进出平衡”应着力于空间资源的有效整合和优化配置

全域土地综合整治是对空间资源的有效整合和优化配置，而耕地“进出平衡”的本质是保证区域可持续的稳定粮食生产能力，是优化区域农业产业结构的手段。借鉴全域土地综合整治的理念，耕地“进出平衡”应着力于对更大区域的农业空间资源的有效整合和优化配置。

一是充分运用空间规划和布局优化的手段，统一规划农业要素配置。基于多目标平衡原则，统筹考虑耕地保护、粮食安全、林地保护、水安全与水环境安全、生态安全等底线要求，基于适宜性和承载力双评价，对区域农业空间资源进行合理规划，制定长远规划和阶段计划，合理编制耕地年度“进出平衡”实施方案。

二是以耕地保护为核心，开展耕地保护集聚区建设，通过连片保护、连片恢复、连片建设，科学合理地对耕地实行恢复和保护，在多重目标平衡中寻求空间最优解，并允许在一定期限对一定区域实施弹性管控、轮作、休耕，促进资源的优化配置。

2.耕地“进出平衡”应注重整体观念和系统思维

耕地“进出平衡”面临多元主体利益协调难、多重目标实现难、达成社会共识难的问题，需要统筹考虑，建立系统，以一种制度撬动实现多重目标。一是建立耕地“进出平衡”项目全生命周期独立闭环管理系统，统筹考虑空间管控、耕地保护、产业发展、共同富裕多元诉求。建立耕地“进出平衡”项目化制度，以片区为单位，分片设立耕地“进出平衡”项目，并统筹考虑片区内农业产业发展需求与收益，以不增加财政负担和政府隐性债务风险为基础，创新项目投融资方式，为项目实施提供资金渠道，并合理核算项目收益，建立项目考核、奖补激励、绩效评价机制，针对性给予农业产业扶持优惠政策，因地制宜设定一定年限为闭环管理周期，实现耕地“进出平衡”整体性和持续性管理；二是加强项目实施统筹，充分整合各部门涉农项目、资金和试点政策，尤其是结合全域土地综合整治项目建设，合理强化小田并大田、易机化耕作制度，制定新增耕地增加图斑集中连片规则，适度解决耕地碎片化和集中耕种不足问题，有效防止新的耕地流出现象发生；大力推进现代农业建设，同时，在全域国土综合整治项目平台上，整体谋划耕地“进出平衡”、耕地“占补平衡”、高标准农田建设等，统筹安排两类新增耕地的规模、布局、时序。

3.耕地“进出平衡”应合理引导多主体参与和协同合作

一是引导多元社会主体参与，拓宽资金渠道。建立耕地“进出平衡”指标有偿使用机制，统筹耕地“占补平衡”与“进出平衡”，探索指标打通统筹使用机制。引导国有企业承担粮食生产重任、培育主导产业企业、投放物质、释放政策，刺激市场。加强对种粮主体的政策激励，支持家庭农场、农民合作社发展粮食适度规模经营，支持建设粮食产后烘干、加工设施，打通粮食生产流通上下游产业链，提高粮食经营效益。以全域国土综合整治为平台，加强耕地转入项目资金统筹，从新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金以及其他财政资金中统筹安排专项资金，用于组织实施耕地恢复。建立耕地“进出平衡”指标储备库，由县级人民政府统筹预测未来一段时间的耕地转出需求量，提前开展耕地恢复工作，多渠道完成新增耕地任务。

二是厘清职责边界，加强部门协同。针对耕地保护与“进出平衡”工作中各部门职责不清的问题，尤其是自然资源部门与农业农村、林业、水利等涉及农业空间“争地”部门，进一步明确部门之间耕地“进出平衡”的职责。同时，加快政策创新，打通政策壁垒。针对农业空间置换政策“打架”问题，建议由政府牵头，联合各部门共同建立具有操作性的农用地空间置换机制。明确高标准农田项目区内耕地“进出平衡”落实机制，探索制定“林耕置换”政策，开展山坡农用地（非林地）与平原林地置换工作，探索制定河湖管理范围内稳定耕地认定及调整制度，探索农田水利设施用地与河滩地耕地置换政策。针对各部门项目耕地“进出平衡”需求，建议政府引导优先在各部门管理的空间范围内寻求平衡，例如：水利工程淹没区导致的耕地“转出”，应由水利部门优先在其管理的河湖岸线范围内、河滩地、消落带内，通过流域治理，提高土地资源利用的稳定性，协调水安全和粮食安全空间关系，确定合理可“转入”的稳定耕地潜力。

三是加强制度设计，明确实施细则。针对“进出平衡”方案编制要求不够细、地方操作指导性不够、“转入”地块认定标准不清、验收细则不明、后期管护考核要求不定的问题，建议补充出台“进出平衡”实施细则或工作指引。制定耕地转入项目立项、实施、验收、管护全流程管理机制，简化、优化项目报备审查流程，明确各阶段管理具体要求。针对“进出平衡”指标使用规则不明问题，建议制定“进出平衡”指标使用制度，明确指标认定、结余指标使用、周转、区域调剂、交易、统筹的要求、程序、价格及允许条件。

4.耕地“进出平衡”应注重科技支撑和技术创新

首先，加强对耕地地类认定的科技支撑研究。针对因国土调查技术规程调整产生的耕地数量变化，采用技术手段处理，充分应用大数据手段，提高精度，排查调绘失误，加强论证与举证。针对图斑“内部打开”、农村宅基地宅前屋后附属地、禾场、菜地、甚至预留宅基地被调绘为耕地后，动辄造成耕地“流出”，引起农民生活空间缺乏弹性和灵活性问题，建议变更调查应契合实际，充分考虑农民改善生活空间、提高生活质量的合理需求。

其次，建立导向更为明确的用途分区管制规则。按照第三次全国国土调查土地分类，耕地是指“种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地(含轮歇地、休耕地)；以种植农作物（含蔬菜）为主,也有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂”。从概念上，“种植农作物”的对象和范围界定不够清晰，而从管控上，往往是区分永久基本农田和一般农田，侧重边界管控，从用途管控上，缺乏对耕地功能更为清晰的界定。建议构建导向更为明晰的土地用途分区规则，对农用地区分粮食种植地和一般农用地，凸显粮食保护，加强用途管制。

再次，充分运用最新科技成果，促进工作高效开展。充分运用规划研究、工程测绘、航测遥感等技术优势，结合国土变更调查、卫星遥感影像等数据信息，采用大数据手段，全面摸清家底，开展“找地”与“管地”行动。建立耕地管理“一本账”“一张图”，综合运用卫星遥感等现代信息技术，随时掌握耕地动态，开展耕地种粮情况监测评价，建立耕地“非粮化”情况通报机制，全方位动态监测保护耕地。