靳景涛
(华中科技大学 法学院,湖北 武汉 430074)
进入21 世纪以来,我国经济社会步入了新的高速发展期,与此同时,大气污染问题也愈发严峻,居高不下的PM2.5,遮天蔽日的雾霾,成为人们心头挥之不去的阴影。为保障人民群众生命健康,提升我国大气环境质量,我国分别于2013 年、2018 年出台了《大气污染防治行动计划》和《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。政策实施以来,我国大气环境质量有了明显改善,《2022中国生态环境状况公报》发布的数据显示,2022 年我国339 个地级及以上城市,空气质量优良天数比例达86.5%,较2013 年提升了20.8 个百分点,这一数字充分彰显了我国十年大气污染治理成就。为持续深入打赢蓝天保卫战,进一步改善我国大气环境质量,2023 年11 月30 日,国务院印发了《空气质量持续改善行动计划》(下称《行动计划》)[1]。《行动计划》是我国第三个国家层面的大气污染治理专项行动,为2025 年前我国大气污染防治工作设立了新的攻坚目标,指明了新的发展方向。
产业结构、能源结构、交通运输结构是我国大气污染产生的深层次原因,因此《空气质量持续改善行动计划》中相当一部分政策措施都旨在促进三大结构优化调整,以解决影响我国大气环境质量的根源性问题。
《行动计划》主要包括两部分内容,第一部分是行动计划的总体要求,包括以下内容。
(1)明确了总体思路。《行动计划》坚持稳中求进的总基调,提出以改善空气质量为计划核心,以减少重污染天气和解决人民群众身边的突出大气环境问题为工作重点,以降低PM2.5浓度为工作主线,大力推动氮氧化物和挥发性有机物减排。
(2)明确了重点区域。受产业结构、工业布局、能源结构、地形地貌等因素影响,京津冀及周边地区、长三角地区以及汾渭平原是目前我国空气污染较为严重的三大区域。这三大区域地级以上城市占全国的25%,但氮氧化物和挥发性有机物排放量却占全国的40%以上。《2022 中国生态环境状况公报》发布的数据显示,这三大区域PM2.5年均浓度分别比全国平均水平高48%、10%和52%。因此,《行动计划》将这三大区域确定为未来大气污染防治的重点区域。
(3)明确了改善目标。《行动计划》提出:到2025年,我国地级以上城市PM2.5年均浓度要比2020 年下降10%,重度及以上污染天数比率控制在1%以内;氮氧化物和挥发性有机物排放总量比2020 年分别下降10%以上。京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5浓度分别下降20%、15%,长三角地区PM2.5浓度总体达标,北京市控制在32 微克/立方米以内。
第二部分是空气质量改善的措施,包括优化产业结构、能源结构、交通运输结构,强化面源污染治理和减排,加强体制机制与能力建设等。具体内容如下。
(1)优化产业结构,推动产业产品绿色升级。工业生产过程中过度能源消耗及污染排放是导致我国大气污染的主要原因之一,因此优化产业结构、促进工业绿色转型就成为了我国空气质量改善的首要策略。在这方面,《行动计划》共提出了以下四个方面的具体措施:一是要遏制高能耗、高污染项目低水平重复建设,同时加快清退重点领域和行业(钢铁、焦化、电解铝等)的落后产能,从源头清除大气污染物产生的物质基础;二是要科学规划传统产业集群发展战略,引导和鼓励传统产业绿色发展;三是要加强对挥发性有机物产品的生产、使用监管,同时研发、推广和应用新材料,通过源头替代从根本上降低挥发性有机物排放量;四是要大力发展绿色环保产业,发挥市场力量在大气污染治理中的作用。
(2)优化能源结构,推动能源产业走绿色、清洁化发展道路。受能源资源禀赋影响,煤炭这种高碳、高污染能源一直在我国能源结构中占据主体地位,给我国大气污染防治工作带来了巨大压力。要改善我国空气质量,必须优化能源结构。《行动计划》提出了我国清洁能源发展计划,即到2025 年,非化石能源在我国一次能源消费结构中占比要提升到20%左右,电能在终端能源消费结构中占比提升至30%左右。同时《行动计划》还提出在保障我国能源安全基础上,严格控制煤炭消费总量。
(3)优化交通运输结构,不断构建绿色交通运输体系。公路输运在我国交通运输结构中占有主体地位,交通部门也一直是我国大气污染和碳排放的重要来源。为改变这一局面,《行动计划》提出要大力发展铁路和水路运输,不断优化我国交通运输结构。具体措施包括:加强铁路专用线和联运转运衔接设施建设,在扩大现有作业区铁路运输能力的同时,做好重点城市铁路场站的适货化改造,不断提升铁路、水路运量,争取到2025年,我国铁路、水路货运量要比2020 年分别增长10%、12%。为促进交通绿色清洁化发展,《行动计划》还提到要加大城市公共车辆(公交、出租车、物流配送车、环卫车等)以及非道路移动源(船舶、机场港口物流园内部作业车辆等)的新能源改造或替代。
(4)强化面源污染治理,提升精细化管理水平。建筑工地、城市道路、煤炭矿石等物料堆场、露天矿厂和农业秸秆等是目前我国面源污染的主要来源场所。对此,《行动计划》强调,要积极借助视频监控、卫星遥感、无人机等手段加强城市、农村重点面源污染监测监管,提升环保监管与执法的效率和水平。
(5)强化多污染物减排,协同推进大气污染治理与碳减排事业发展。该措施的目的一方面在深层次、针对性地解决我国部分大气污染物问题。具体包括加强挥发性有机物的全流程综合治理,钢铁、水泥、焦化、玻璃、石灰等重点行业污染深度治理;另一方面旨在解决对人民群众生活影响较大的大气污染问题,如居民楼下餐饮油烟、恶臭异味,农村畜禽养殖场氨气臭味等。具体措施包括多部门联动排查整治扰民恶臭、推动畜禽粪污集中收集处理等。
(6)加强机制建设,完善大气环境管理体系。为改善我国大气环境质量,《行动计划》提出我国各地方应做好以下三方面机制建设:一是空气质量达标管理。空气质量未达标城市应根据当地实际情况编制大气质量达标管理规划,明确未来达标路线和工作任务。二是区域大气污染防治协同合作机制。《行动计划》要求行政区域内主要城市要主动建立空气污染联防联控机制,加强大气污染信息与数据互联互通,推进污染防治联合交叉执法,构建环境评估一致性会商机制。三是完善重污染天气应对机制。《行动计划》要求各地建立省市县三级重污染天气应急预案,同一区域应尝试建立区域性预警和应对机制,提升区域应急响应协同性和有效性。
(7)加强科学治污能力建设。大气环境污染有复杂的形成机制,因此其治理措施必须以科学规律为依据。《行动计划》指出,污染治理政策必须充分吸收我国大气污染成因和控制领域的最新研究成果,不断完善和调整相关治理方案,持续提升污染治理的科学性。此外,《行动计划》还强调我国应不断加强空气污染物监测、治理技术的研发与应用,提升污染监管执法能力和管理决策的科技支撑。
过去十年,我国在大气污染防治领域取得了积极成效,但我国空气质量由量变到质变的拐点尚未到来,部分地区重污染天气爆发频率仍较高,产业结构、能源结构、交通运输结构尚未得到根本性改善。近年来随着气候变暖加剧,极端气象条件又给我国大气污染治理带来了新的不确定因素。面对我国大气污染防治的新问题、新形势和新变化,《行动计划》也有针对性地提出了与前两个“大气十条”不同的治理策略和思路,主要体现在以下三个方面。
(1)精准治污,重点突出。PM2.5仍然是当前影响我国大气环境质量的主要污染物,因此《行动计划》以降低PM2.5为空气质量改善的主线,凸显污染治理问题精准。秋冬季节是我国北方地区集中取暖季节,污染物排放强度明显高于其他季节,再叠加逆温、高湿、近地面低风速等不利气象因素,导致这一季节重污染天气频发。为此,《行动计划》特别提出要有序推进北方地区清洁取暖工作,削减季节性排污峰值,凸显污染治理时间精准。京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原是我国空气污染较为严重的区域,《行动计划》根据过往PM2.5浓度数据,重新调整了这三大区域涵盖的城市范围,有利于精准、高效地开展区域空气质量联防联控,凸显了污染治理区位精准。我国大气污染排放主要集中在火力发电、钢铁、焦化、水泥、机动车、非道路移动机械、工业涂装、石化化工、建筑涂料等行业和领域。为改善我国大气环境质量,《行动计划》专门提出要不断优化我国产业结构、能源结构以及交通运输结构,深层次推进污染治理,凸显了污染治理的对象精准。
(2)协同推进大气污染防治与节能减排工作。我国北方PM2.5的主要构成因子是氮氧化物,而机动车等移动源是这一类污染物的主要来源。同时,交通领域又是我国碳排放的重要部门,这一情况从根本上决定了我国需要协同推进大气污染防治和碳减排工作。因此《行动计划》中对交通领域绿色低碳发展的量化指标最多,措施最为详细。此外,产业结构调整、能源结构调整等措施也具备上述系统治理、协同治理的思路和策略。
(3)加强区域联防联控。2013 年出台的《大气污染防治行动计划》[2]中将京津冀、长三角、珠三角地区47个城市列为大气污染防治重点城市。2018 年出台的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》[3]中,剔除了综合空气质量总体达标的珠三角地区,京津冀地区调整为北京、天津以及河北省26 个城市(即“2+26”城市),并将汾渭平原纳入重点防治区域中,大气污染重点防治城市由47个增加至80 个。此次出台的《行动计划》根据我国北方大气污染新形势,将PM2.5浓度较高的山东南部、河南中南部等地纳入京津冀及周边地区,由“2+26”城市变为“2+36”城市。同时,将浙江南部、安徽南部部分空气质量明显提升的城市调整出长三角重点防治名单。经调整后全国大气污染防治重点城市变为82 个,京津冀及周边地区涵盖范围更大,更有利于区域联防联控。此外,经这次重点区域调整,京津冀及周边地区与长三角地区基本完整覆盖了我国东部版图,通过两大区域间和区域内的联防联控,能从更宏观、系统层面解决我国东部地区大气污染问题。
2013 年《大气污染防治行动计划》的出台,标志着我国正式打响了这场影响亿万人民健康的“呼吸保卫战”。经过十年治理,我国大气环境质量已经有了明显提升。《中国环境状况公报》发布的数据能更为真实、科学地展示我国空气质量的十年巨变。
2013 年,我国首次对京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市等74 个城市依据新《环境空气质量标准》(GB 3095—2012)进行大气质量监测[2]。《2013 中国环境状况公报》[4]发布的数据显示,74 个城市中仅有海口、舟山、拉萨三个城市,在二氧化硫、二氧化氮、PM2.5、PM10年均值,一氧化碳日均值和臭氧日最大8 小时均值六项指标中全部达标,达标率仅为4.1%,这意味着我国95.9%的大中城市空气质量都不达标。从三大重点区域来看,京津冀区域受监测的13 个城市中,二氧化硫、一氧化碳、臭氧达标率城市分别为7 个、6 个和8 个,达标率分别为46.2%、53.8%和61.5%,PM2.5、PM10达标城市均为0,京津冀区域13 个城市中没有1 个空气质量综合达标。珠三角受监测的9 个城市中,二氧化硫、一氧化碳污染物全部达标,但PM2.5达标城市依然为0,空气质量综合达标城市为0。长三角25 个城市中,二氧化硫、一氧化碳全部达标,21 个城市臭氧污染物达标,但PM10达标城市只有舟山和丽水,PM2.5达标城市则只有舟山,这意味着长三角25 个城市中6 项大气污染物指标全部达标的城市只有舟山。2013 年,全国平均灰霾日数为35.9 天,为1961 年以来最多,华北中南部至江南北部大部分地区雾和霾日数范围为50 ~100 天,部分地区甚至超过100 天。透过以上数据可以看出,十年前我国主要城市大气环境质量形势极不乐观,甚至可以用糟糕来形容。
面对严峻的大气污染形势,党中央、国务院从人民群众健康和中国经济社会可持续发展大局出发,制定和实施了一系列大气污染防治政策与法规。2013 年,国务院印发了《大气污染防治行动计划》,2016 年修订实施了《中华人民共和国大气污染防治法》,2017 年我国发布了《京津冀及周边地区2017 年大气污染防治工作方案》,2018 年国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。随着我国各项大气污染治理政策的科学、高效推进,目前我国空气污染形势已经得到有效扭转。2022 年我国在GDP 总量比2013 年翻了一番情况下,各项空气污染指标却出现大幅下降。《2022 中国生态环境状况公报》[5]显示,2022 年,全国339 个地级及以上城市中共有213个城市空气质量综合达标,占比62.8%,较2013 年(74个城市达标率4.1%)有了极大提升,其中二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳污染物达标率达100%。339 个城市环境空气质量平均优良天数比例达86.5%,比2013 年提升了20.8 个百分点。严重污染、重度污染天数比例为0.9%,较2013 年下降了7.7 个百分点。339 个城市PM2.5平均浓度为29 微克/ 立方米,首次降低至30 微克/立方米以内,较2013 年下降了57%。339 个城市PM10平均浓度为51 微克/立方米,较2013 年下降了63.3%。
尽管目前我国蓝天保卫战已经取得了阶段性胜利,但大气环境问题的长期性、复杂性、艰巨性仍然存在,我国大气污染防治工作仍面临重重压力和挑战,主要体现在以下方面。
(1)我国大气污染防治效果尚未得到巩固。目前我国环境空气质量仍未摆脱气象因素影响,2023 年我国北方地区PM2.5浓度显著升高就是例证。2023 年1—4 月,我国共发生了12 次沙尘天气过程,较过去20 年平均水平明显偏多,受此影响我国西北、华北局部地区遭遇了沙尘暴或强沙尘暴袭击,黄淮、江淮等地也出现扬沙、浮尘天气。异常偏多的沙尘天气导致2023 年上半年我国PM2.5浓度较常年升高了6.2%。尽管这其中有新冠疫情紧急状态结束、工业复工复产等因素影响,但气象因素仍然是这次空气质量反弹的重要促成因子。这表明,目前我国大气污染防治效果还不够牢固,容易受天气等外部因素影响。
(2)我国环境空气质量距离保护人民健康仍存在较大距离。2021 年9 月,世卫组织修订了《全球空气质量指导值》,进一步收紧了PM2.5、PM10的长期暴露指标,其中PM2.5年均浓度目标值由10 微克/立方米下调至5微克/立方米,PM10的年均浓度目标值由20 微克/立方米下调至15 微克/立方米。目前,我国PM2.5、PM10年均浓度分别为29 微克/立方米、51 微克/立方米,这意味着尽管近年来我国空气质量改善速度领先全球,但在PM2.5、PM10等空气污染关键指标方面仍与世卫组织设定的健康标准存在3 ~6 倍差距。从保护国民健康标准来看,我国大气污染治理仍有很长的路要走。
(3)污染和减排难度加大,未来资金投入带来环境效益将呈边际递减趋势。2014—2022 年,中央政府大气污染防控资金持续增加,为我国空气质量改善提供了重要支撑和保障。然而,随着污染物减排难度不断加大,未来资金投入产生的环境效益将会呈边际递减趋势。中国科学院院士陶澍研究团队发现,按目前我国大气污染治理资金投入力度和增长趋势,到2035 年我国所有城市PM2.5年均浓度才能达到国家空气质量二级标准,而其中仅有4%的城市PM2.5年均浓度能达到2021 年世卫组织最新发布空气质量标准(5 微克/立方米)。这一方面表明未来我国绝大部分地区仍将面临较高的环境健康风险,另一方面也意味着未来我国需要进一步加大大气污染治理投资,才能推动我国空气质量持续改善。
(4)受产业结构、地理地形因素影响,部分重点区域空气污染治理仍存在较高难度。京津冀及周边地区是目前我国空气污染较为严重的区域之一,2022 年这一区域PM2.5、PM10的平均浓度分别为44 微克/立方米和76 微克/立方米,分别为全国平均水平的1.52 倍和1.49倍。这一地区密布着大量钢铁、有色金属冶炼、建材、化工等传统产业,对这些大型综合性工业城市而言,产业结构和产业布局调整,工业低碳排放以及交通运输线路优化都涉及一系列复杂的利益博弈,大气污染治理难度较大。
汾渭平原是我国蓝天保卫战的另一个主战场。汾渭平原地处河谷地带,被青藏高原、黄土高原、吕梁山脉、太行山脉、秦岭山脉包夹其中,这种天然锅底地形,极不利于污染气体扩散。此外,汾渭平原城市能源结构中煤炭占据绝对主导地位,两大因素叠加,导致这里秋冬季节雾霾频繁,是我国冬季空气污染最为严重的区域之一。综合地形、污染程度、污染时长考虑,汾渭平原的大气污染治理难度和所需时长可能要远超京津冀地区。
(5)以煤炭为主的能源结构仍未发生根本性改变。高碳能源以及高能耗产业是我国生态环境问题的本质原因,面对生态保护和气候变化带来的压力和挑战,过去十年我国大力发展可再生能源,不断优化能源结构,目前可再生能源消费比重已经提升至25.9%,煤炭在我国能源结构中的比例也从2012 年的68.33%下降至目前的56.2%。然而高碳能源煤炭仍然在我国能源结构中占据主体地位。同时,受俄乌冲突影响,近年来国际石油、天然气价格持续走高,这也导致2022 年我国能源消费中煤炭比重出现反弹。回归我国能源禀赋现实,以煤炭为主的能源结构短期内难以发生根本性转变,这就客观上要求我国必须在资源、能源多重外部约束下推进大气污染防治事业,未来工作难度恐持续升高。