运用法治思维和法治方式分类处理信访事项问题研究

骆晓一 马尚乔

信访制度是具有鲜明中国特色的有效解决人民群众合理诉求、化解社会矛盾纠纷的重要制度。党的十八大以来，习近平总书记就做好信访稳定工作多次作出重要指示批示，是新时代实现信访治理法治化的重要指南，对保障在法治轨道上推进中国式现代化具有重要指导意义。为有效实现信访治理法治化，必须结合河北省实际，系统分析当前信访工作中存在的问题，梳理汇总运用法治思维和法治方式分类处理信访事项的主要规定，进而探究信访治理法治化进程中的立法、执法、司法、守法等对策。

一、习近平总书记系列重要指示批示是信访治理法治化的重要指南

党的十八大以来，习近平总书记就全面依法治国和做好信访稳定工作的重要指示批示，体现了以习近平总书记为核心的党中央逐渐形成并积极推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局过程中“法治”的重要作用以及做好信访工作对国家安全稳定的关键作用，这为信访治理法治化创造了良好的社会环境，奠定了扎实的社会基础。十多年来，习近平总书记反复强调的“法治是一种基本的思维方式和工作方式”“需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用”等法治理念正在逐渐深入人心，从中央到地方各级党委和政府重视信访工作、谋划信访工作、做好信访工作，体现了鲜明的法治性、政治性、人民性。

一是强调信访工作的重要性。2016年，习近平总书记就信访工作作出重要指示指出：“当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。”2017年，习近平总书记就信访工作作出重要指示，“各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。”可见，信访工作“事关群众切身利益，事关社会和谐稳定”，是“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作”。

二是明确要源头预防、依法治理。2014年1月7日至8日，习近平总书记在中央政法工作会议上强调：“要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”2016年，习近平总书记就信访工作作出重要指示，“各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题”，“各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。”2017年，习近平总书记对信访工作作出重要指示，“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”

三是体现了以人民为中心的理念。习近平总书记强调：“要牢固树立‘情为民所系，权为民所用，利为民所谋的思想，进一步转变工作作风，各级领导干部要主动沉下去，到信访矛盾突出的地方接待群众，到信访工作比较薄弱的地方现场办公，推动工作重心下移，切实解决一批信访问题，为基层起好示范带头作用。”他還指出：“信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民。在新形势下，各级领导必须放下架子，打掉官气，主动上门，把信访工作做到基层，把党的关怀和政府的济助送进普通群众的家庭。”

四是就做好信访工作提供可行方案。习近平总书记强调，“逐步建立健全信访和督查工作责任制，完善矛盾纠纷排查调处机制”；“变群众上访为领导下访，不是信访工作的唯一形式，也不是越俎代庖，取代基层工作，而是一种思想观念的转变，一种工作思路的创新，一种行之有效的机制，一种发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道。”2014年3月，习近平总书记在河南省兰考县调研指导党的群众路线教育实践活动时指出，要把各种渠道的群众反映综合起来受理和解决，是一个好做法，既要注重提高办事效率，又要建立长效机制。他高度重视“建设高素质信访工作队伍”。2017年，习近平总书记对信访工作作出重要指示，“各级党委要加强对信访工作的领导，关心、支持、爱护信访干部，建设一支对党忠诚可靠、恪守为民之责、善做群众工作的高素质信访工作队伍，不断开创信访工作新局面。”

二、分类处理信访事项的法律规定和存在的问题

一方面，对于《信访工作条例》已经明确规定的分类处理信访事项的法律规定，不但要通过宣传教育让信访人员予以明晰，而且要通过学习培训让信访工作人员熟练掌握；另一方面，要客观认识当前信访工作过程中依然存在的诸多问题，以便对症下药，增强开展工作的针对性。

（一）法律规定。第一，工作分类。2022年5月开始实施的《信访工作条例》，就运用法治思维和法治方式分类处理信访事项做出了明确规定，例如条例第二十二条至二十五条是工作分类，即各级党委和政府信访部门收到信访事项后，如何区分情况分别按照不同方式处理。第二十二条规定了“各级党委和政府信访部门收到信访事项”应当如何处理，厘清了本级处理、上下级转送、同级交办等情况下的信访职责，有效防止了推诿、扯皮等现象；第二十三条规定了“党委和政府信访部门以外的其他机关、单位收到信访人直接提出的信访事项”应当如何处理、时限、流程等；第二十四条明确了对于“涉及两个或者两个以上机关、单位的信访事项”应当如何处理。

第二，业务分类。条例第二十八条至三十一条是业务分类，即如何落实诉讼与信访分离制度，如何针对建议意见类、检举控告类、申诉求决类等不同信访事项，分清情况，按照类别，依法处理。如对建议意见类事项应“认真研究论证”“采纳或者部分采纳，并予以回复”“给予奖励”；对检举控告类事项“应当依规依纪依法接收、受理、办理和反馈”；对申诉求决类事项，规定了更加细化的分类措施，即“按照法律法规规定的程序处理”“导入仲裁程序处理”“通过党员申诉、申请复审等解决”“通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决”“依法履行或者答复”“调查核实”“举行听证”等等。

（二）存在的问题。2022年5月1日施行的《信访工作条例》，同原来的《信访条例》相比，加强了党对信访工作的全面领导，适用范围由原来的行政机关实现了信访工作领域全覆盖，强调了信访纪律，明确了禁止行为，规范了办理信访事项的具体流程等。但是，许多党政机关领导干部对新规定了解不够，特别是不少信访干部依然是靠经验做信访工作，这不利于信访治理法治化。二是对信访形势认识不足。河北地处京畿之地，特殊的地理位置使得河北省的信访工作具有鲜明的地域特征，长期以来面临的信访压力大，进京访人数多，越级访、重复访、涉法涉诉信访现象严重，信访积案依然存在，治理难度大。这些现象的存在不利于信访治理，更难以实现信访治理法治化、现代化、制度化。三是信访工作机制需要进一步完善。长期以来，信访工作机制存在一些问题，如部门之间工作职责尚未厘清，上下级之间信访案件移送不畅，分类信访落实不到位，合法信访和违法上访之间界限不清等。信访工作机制不健全，必然导致工作效果不佳、效率不高、群众不满意，亟需得到解决。四是信访工作队伍素质需要进一步提升。在实际工作中，一些地区的信访工作人员存在经验能力不够强，年龄结构不合理，工资待遇不匹配，工作积极性不够高等现象，严重影响了信访工作的顺利开展，不利于实现信访治理法治化。

三、分类处理信访事项的法治化路径

一是研究《信访工作条例》相对于原《信访条例》的立法变化，对《河北省信访条例》《河北省信访工作责任制实施细则》等配套法规制度进行修改完善。《信访工作条例》实施一年多来，河北省各地加大宣传贯彻力度，根据信访事项的工作分类和业务分类，分别处理、依法治理，有效化解矛盾纠纷，培养公民法治思维和法治方式，培育公民法治信仰，有利于使老百姓形成遇事找法、用法、依法解决问题的习惯，维护社会安全稳定。

二是结合河北实际，提高信访法治化水平。各级党委、政府应进一步完善制度机制，提高思想认识，重视信访工作，科学研判信访形势；坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强和创新基层社会治理，加強源头预防和治理，将矛盾纠纷化解在萌芽状态；充分利用信访工作联席会议机制解决疑难复杂信访问题；健全完善信访工作监督体系、强化考核监督等，为运用法治思维和法治方式分类处理信访事项提供河北样本、河北答案。

三是严格落实法律规定，规范信访行为。一方面，《信访工作条例》从正向规定了信访、信访人、人民信访等概念，明确了信访工作应遵循“坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持落实信访工作责任、坚持依法按政策解决问题、坚持源头治理化解矛盾”等基本原则，另一方面，条例第二十六条明确规定了不得有非法聚集等扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的行为，第四十七条明确了信访人违反规定应承担的行政责任和刑事责任。因此，信访工作人员应依法办事，规范信访行为，打击信访过程中的违法犯罪行为。

四是结合信访工作队伍现状，加强高素质信访工作队伍建设。完善选人用人机制、健全留人措施、强化奖惩制度、提高各方面待遇。最终实现缓解河北信访压力、提高工作效率、发挥河北护城河作用、为维护国家安全稳定保驾护航作出贡献。

综上，通过梳理习近平总书记关于信访工作的系列重要指示批示，剖析当前信访工作中存在的若干问题，结合《信访工作条例》关于分类处理信访事项的法律规定，探讨依法解决分类处理信访事项、信访治理法治化的路径，为新时代背景下运用法治思维和法治方式处理信访事项提供智力支持，为推进平安河北、法治河北建设贡献强有力的智慧和力量。

（本文系2023年度河北省人力资源和社会保障研究课题“利用法治思维和法治方式分类处理信访事项问题研究”和2022年度河北政法职业学院课题“习近平法治思想指引下河北信访工作立法完善和司法实践研究”研究成果。）

（作者单位：河北政法职业学院、中国人民警察大学）