浅析国内外城市供热管理经验及对城镇供热优化管理的启示

杨帅

(长治市城镇热力有限公司，山西 长治 046000)

随着社会高速发展，人民生活水平日益提高，城镇居民及生产企业对城市集中供热服务的要求也越来越高，由早期的有温度即可，转变为温度要适宜；维修服务能够做到及时响应；收费标准更惠民。结合本地区城市特点，努力提高城市的供热能力、供热服务水平，是提高城市居民和企业幸福感、获得感的重要举措。本文首先分析目前城市集中供热存在的缺点和不足，浅析国内外城市供热做得较好的经典案例的管理经验，对照剖析存在问题的原因和对优化供热管理的启示。

1 集中供热普遍存在的问题及分析

对居民和生产企业给供热公司反馈记录内容进行总结，居民和企业用户对城市集中供热管理不满意的地方主要概括为供热企业惰性服务、供热温度不达标、供热发展模式单一三个方面。

1.1 供热企业惰性服务

以投资经营性质为依据，供热企业主要可分为房产开发商物业公司供热、社会团体后勤部门供热以及热电联产供热三类。部分小型供热企业提供的运行模式比较单一，一味控制热源流量以求节约成本、追求效益，对国家和地区的保民生政策方针落实不到位，采取粗放式经营，管理思路落后，对居民的公共利益保障不到位，对用户诉求视而不见，导致用户评价降低。

1.2 供热温度不搭标

温度不达标是居民和企业用户提出最多的问题。目前大多数地区设定集中供热达标温度为18±2℃，即室内供暖温度达到16℃即是达标，而居民认为室内舒适温度需达到20℃以上。

温度不达标现象也多存在于老旧小区，供热管网年久失修、设备老化，导致跑冒滴漏现象频发，热损失较大；旧管网管径普遍较小，钢管锈蚀、结垢、堵塞导致热流量不足，热效能降低，加上房屋老化，密封较差，导致用户家中感受温度降低。

供热基础设施优化改造跟不上城市发展，供热企业经营收入不足以单独应对，一旦供热企业出现资金周转困难，将严重影响企业的生产运营，更无力满足用户需求，这就导致了供热服务水平不高。

此外，供热面积快速增长但热电联产发热量不足、热源分布不均、供热设施配套建设未能纳入城市发展总体规划，也会造成集中供热发展、服务滞后，影响供热质量。

1.3 供热发展模式单一

目前，集中供热多指热水供热，即一次管网供应高温热水，经过换热站加热二次管网中的水，输送到用户家中。该方法施工成本高，适合大面积、较集中的用热区域。而对于零星散户，考虑到建设、运行成本，供热企业往往无能为力。同样，能源燃料由于市场价格波动导致供热成本上涨，也是多数供热企业的无奈之殇，政府成本补偿机制仍不健全，自行承担的涨价成本让供热企业的生产、发展能力受到影响，无法满足所有采暖客户的用热需求，特别是一些工厂等大型客户，导致供热服务水平陷入瓶颈。

2 国内外城市供热管理经验借鉴

2.1 国外城市供热管理经验与启示

2.1.1 德国城市供热管理的经验与启示

德国城市的供热起步较早，其经验主要体现在以下两方面：1)供热管理精细化，对供热的各个环节都有单独明确的规定，西德在 1981 颁布了《关于热费的相关规定》，对多层供热建筑及所有新建居民楼，安装分户热计量设备，用户将按照热消耗量缴费。德国统一后，修改了《关于热费的相关规定》，以更好地适应国家供热产业的发展；2)制定了更为完善的改造计划和热费收缴办法。对原东德多层的居民楼，要求其在1995 年之前必须安装分户设备。原东德城市需要对原有建筑的单管垂直取暖结构进行改造。针对上述改造，德国共采取以下两个方面的举措：1)楼宇采暖结构的改造经费由房管部门和西德能源服务公司共同承担，分别占比70%和30%，共同计入供热成本，进行累计不超过 5 年的热价补偿；2)将楼宇原有的单管垂直顺序结构改为垂直单管并联式结构，以满足分户计量的需要。

德国的城市供热管理中在热计量模式的改造发展十分值得借鉴，首先德国有较为完善的法律法规制度作为依据热计量模式的实施依据。同时东德西德的统一带来了相应的改造需求，德国政府制订了较为合理的改造方案，明确改造费用的承担比例，并由政府进行补贴。在改造完成后，在执行过程中也是将居民取暖费分成两部分，固定和浮动，更为合理，可执行性很强。

2.1.2 丹麦城市供热管理的经验与启示

丹麦在城市供热管理中施行有规划的市场经济模式，并在多年的改革与发展中得到了广泛的应用，取得了丰富的经验，主要体现在：1)地区的供热和热电联产由政府环境和能源部门统一管理，并由该部门对地区的供热发展进行统一规划；2)采用消费者参与式的城市供热管理模式。大规模的供暖公司属于政府所有，小规模的供暖公司属于私有。由供暖消费者选举产生公司董事会成员，这些供暖公司的董事会成员负责从热源传输管网购买热能、向用户供暖、对用户收费等工作。消费者可以直接清楚地了解供暖服务全流程，了解供暖的开支，从而使他们能够从管理者和消费者的双重角度合理制订热价在此种模式下，供暖公司往往能做到收支平衡。这种消费者参与的模式，使得供暖企业不会以盈利为主要目的，如果在今年实现了盈利，可以将一些收入纳入明年的财政预算，或者通过减免供暖费用的方式，将其返还给消费者，若有亏空，将会自动转至次年的财务账目。这不仅可以做到采暖费的公开透明，还有助于采暖户上交费用，从而充分地保护使用者和供暖企业的利益；3)丹麦城市的供暖费的统计和德国较为相近，热费与采暖者居住 的房屋条件有关，如居住面积、供热空间、房屋结构等，对于新接入供暖管网的用户，需要交纳并网费和服务分摊费。另外，在热费计算上还综合考虑其他因素，如由楼层、所在位置是否靠边等情况导致的热损耗相对更大等实际因素，为此，丹麦通过采用“校正系数”来合理计算上述客观因素带来的额外热消耗，最终分摊费需乘以校正系数。

2.2 国内城市供热管理经验与启示

2.2.1 青岛城市供热发展的经验与启示

青岛市采用统一规划的方式，将城市供热放进经济发展计划中，对青岛市供热规划进行更为科学严格的管理。让城乡建设部门、规划部门及供热主管部门站在城市总体发展的高度，协同制定供热规划方案。综合考虑城乡具体情况，重视节能、按需配置热源，努力提高工业余热和清洁能源的利用率。在总体规划后，让辖区内各区县根据自身具体情况，因地制宜合理编制规划，首先从规划上确保供热方案的合理性。发展规划在确定后，如要修改，必须遵照法定程序，这就又保证了供热方案实施的稳定性。供热企业按照政府部门确定的供热区域和供热模式为住户提供供热服务，实现全市供热市场在政府监管下健康有序地发展。青岛市的供热企业在每年供热前需要向供暖主管部门进行申报，申报企业下一年度的供热安排和规划，同时还要把供热设施的建设、维护及修理计划申报给供热主管部门。申报工作结束后，政府主管部门将结合已制定的规划，综合供热企业申报的供热安排及供热设施相关计划，于四月前下达当年度供热发展计划。青岛市供热改革中最值得学习的经验就是规划先行，政府要参与到供热企业的规划中，避免重复建设，统筹规划资源。

2.2.2 西安供热一体化经营的经验与启示

西安市在供热上采取集中一体化经营管理，具体而言，是供热企业统一维护和管理热源、供热管网、换热站等供热设施。一体化经营管理可以跳过供热管理当中的物业一环，让供热可以直管到户，以此减少供暖纠纷，提升供热服务的质量和水平。究其原因，在西安的供热改革实际情况中，换热站的产权归属和维修改造费用谁来承担是个难题，也是导致小区业主、供热企业和物业公司之间矛盾的根本问题。物业公司不愿意放弃供热运行中产生的利润，想要从中抽成，而供热企业出于减少一线人员费用及终端运维成本的原因，也不愿意直接面对小区居民，由此产生了供热服务和物业服务衔接上的问题。西安市供热一体化经营管理模式促进了供热设施的安全有效管理，使供热设施可以稳定高效地运行，为西安市人民更好地采暖提供了重要基础保障。

3 参考经验及改进举措

3.1 完善政府监督、指导职能

首先，要改变政府对供热企业的管理模式，化直接为间接管理，明确政府与供热企业的关系，以特许权委托体系为基础，理清双方的职责权限。建立一套规范有效的进入和退出体系，实现对垄断行业的监管，提高监管效能。由于城市供热属于准公共物品，具有正外部效应，因此不能完全民营化，需要政府介入进行监督和引导，以此解决市场化带来的问题[1]。对供热企业和部分采暖大户给予财政补贴支持就是政府重要的调控手段，有利于供暖企业在市场经营的风险下稳定运营。将供热设施配套建设纳入城市发展总体规划和当年财政支出预算，保证城市供热的持续稳定。

另一方面要建立低收入人群采暖保障制度，保障低收入人群采暖需求。随着日益增长的物价水平，欠缴、不交采暖费的情况时有发生，这意味着低收入群体正面临着采暖困境。欠缴费的情况一旦增多，供热企业所提供的供热服务，其质量也会随之下降，如此以往，会形成恶性循环，损害供热公司和采暖居民双方的利益。在保障低收入群体采暖这方面，西方很多国家都有适合本国国情的相关制度，比如建立供热保障金制度，或者直接以资金的形式对低收入群体进行补贴等。

3.2 完善供热用户服务平台

完善用户供热报修投诉平台，建立健全市、区县两级供热管理部门收集供热投诉的管理模式，也是提升用户用热体验的有效手段。用户供热报修、投诉平台可包含投诉立项、投诉处理、结果统计等多项功能，让用户的投诉都登记在册。用户端可以通过电话或网络等方式将自己的投诉录入供热报修投诉平台[2]，并且实时追踪自己投诉的处理进度，获得相应的处理结果，还可以上传自己的意见和建议。后台监管人员可以看到用户的基本信息、投诉内容以及企业的处理进度。对于频繁被投诉、投诉数量较多、以及处理投诉较慢的供热问题，监管人员需重点关注，主动协调，追踪办理进度，必要时可派驻专人到现场监督，保证用户的合理诉求得到解决。

此外，还可以组建一个专家工作小组，开展对城镇供热服务评价标准的研究，并对国内外城市集中供暖的服务标准进行积极借鉴，基于城市目前的供暖情况和发展方向，对城镇供热的服务评价标准进行科学合理的界定。对于中小城市而言，应从城市的生活质量、经济状况、供暖等方面考虑，建立最基本的评估系统，并对相关的评估指数进行定量分析[3]。同时，要加强对企业业务的标准化、公开化，成立服务组织，加快业务信息化建设，完善企业服务维修、管网监测、测温等日常服务规范，提高维修人员和客户服务人员的职业素养。同时，对于因使用者过失而引发的供暖服务争议，应制定相关法律法规，明确违法行为所要承担的法律责任。

3.3 加快城镇住房及供热设施改造

对于新建的房屋，可以使用市场机制，来促进节能工作的展开，从而提升对热能的使用效率。例如，可以设立一个专门的能耗标示事务所。根据住房开发商提供的建筑数据能耗指标，来确定相应的能耗数据，将其标注在售楼书上，为居住者提供参考依据。与此同时，当居住者在使用一段时间后，通过与实际能源消耗数据的对比，可以实现对其的有效监控。同时，作为建筑节能标识系统的管理与监管机构，相关部门并未进行直接干预，其工作是根据建筑节能发展的需要以及买方对能耗标示体系的反馈，制定相关的政策[4]。

此外，还可以引进相应的保险机制，标示机构在提供数据时，都要向保险公司进行投保，并支付一定的费用。如果因为标注数据和真实能量消耗不一致而引起的争议，如果是标注机构的问题，就需要保险公司来负责。对于那些具有良好声誉的能量标注机构，保险公司可以收取比较低的保费，反之，就应当收取比较高的保费，然后使其逐渐被淘汰。

对于已经建成的房屋，应该对建筑节能服务系统进行改进和完善，建立一个规范化的建筑服务市场，在这一过程中，政府可借鉴国外建筑节能的实施机构能源服务公司(ESCO)模式。针对建筑类型提供不同的服务，从而达到对已建房屋的节能效果。

4 结语

城市供热作为一项重要的民生类城市公共事业，是民生建设的重要内容。居民和企业反馈信息中，存在着不少公共焦点问题，因此需要针对问题对供热服务管理进行优化。本文对城镇供热运管中的重点反映问题进行总结和分析，并且针对问题借鉴国内外城市供热管理经验提出了对策建议，希望能为城镇供热管理中面临的问题优化提供参考。中国的城镇化速度越来越快，城镇供热是保障居民正常生活、生产的基本条件，供热行业需要在政策扶持的基础上，提高服务能力，保证集中供热系统的稳定、高效运行。针对本地区特点制定相应的政策法规，为热用户提供更好的供热质量和供热条件，努力建设资源节约型与环境友好型社会。