联合国视角下的国际景观治理实践框架研究

任 婧 José Chong 李宜钢

（1.联合国人居署，内罗毕 00200；2.香港中文大学建筑学院，香港 999077）

从国际景观治理、管理及相关技术解决方案的系统化运作角度出发，综述了联合国人居署（UN-Habitat）、环境署（UNEP）、粮食及农业组织（FAO）与开发计划署（UNDP）等国际组织的工作实践和最新成果，目的在于为景观治理的本土化实践提供国际宏观视角和经验基础。同时，通过成果解读总结了各组织的工作特点、对景观治理的理解，指出了跨领域协同工作上的不足。主张在景观干预过程中整合生态—社会—经济维度，以促进治理、管理、空间实践、数据科学和金融5个板块的协同发展，并建议中国机构在景观治理领域加强数据协作、提高景观管理战略性、克服语言体系差异、深化国际合作，从而有效参与到全球生态治理中。

景观治理；景观管理；基于自然的解决方案；联合国；国际合作

在世界各地，由于不适当的城市开发导致的土地、流域、森林、生物多样性的退化，加之气候变化带来的生境剧变、极端气候事件、粮食与水资源危机等，人类经济、社会与人居环境都面临着严峻的挑战[1]。产生这一现象的重要原因之一就是，以经济和政治驱动的发展模式忽视了对稳定的生态系统和自然资源的最终依赖[2]。

文章通过景观治理—管理—方法的系统性思考，从国际视角解读上述机构的相关项目成果、工作平台与协作关系，以期为相关工作者提供一个跨领域的协作地图和可用的工具清单，以更好利用国际组织的资源、经验来应对景观可持续发展面临的挑战。

1 研究概述

1.1 研究问题

尽管城市对景观治理、管理以及技术解决方案的需求不断增长，但融资和决策者对如何利用自然进行可持续建设知之甚少。而规划设计方案的制定者、实施者又很难准确地把握这些资源背后潜藏的经济价值以及在综合治理过程中的参与方式。

1.2 研究目标

本文意图通过讨论从技术选择、管理、治理多个方面的解决方案：（1）明晰相关概念之间的关系；（2）提供一个包含治理与管理、设计与实践、监测与评估、经济金融各领域的综合工作框架；（3）提供若干来源于联合国相关机构实践的可应用的工具文件的解读。

1.3 研究方法

本文的主要研究方法包含了文献研究、案例解析以及比较研究的通用方法，在联合国的背景框架下讨论景观治理相关问题。研究首先着手将景观治理从5个维度限定讨论范畴，分为空间规划设计、高效行政管理、可持续财政运行管理、政府间协作以及科学决策机制。每一个维度在具体阐述中都运用了各个联合国机构的案例去辨析。

2 概念辨析

在可持续性发展的研究趋势下，西方的景观治理理论逐渐从环境治理领域衍生出来，从应用视角将景观治理作为可广泛协调冲突的手段[3]，强调景观规划、景观管理向景观治理过渡的趋势[4-5]。但景观治理是一个相对较新的概念，是一种实证观察[6]。国际上也尚未形成统一的定义及完整的理论体系[3]，与诸多概念存在较多交叉，加之中西方语境差异，给国内外经验的衔接、工作的协同造成了混乱。因此，首先需要辨明这些相关概念之间的关系。

2.1 景观治理与景观管理

景观治理（Landscape Governance）的重点是权力关系、决策、资源（技术、信息和资金）和政策规则，通常包括政策制定和决策过程中的参与机制设计[7]，旨在维持、增强或恢复景观功能以及它们提供的生态产品和服务[4,8]。而景观管理（Landscape Management）则涵盖了对自然资源和城市开放空间进行重新规划、设计、建设和维护，重点在于景观资源和要素的组织以及伙伴关系的维护[9-10]。

2.2 景观规划设计、景观服务与生态系统服务

景观服务（Landscape Service，LS）这一概念链接了景观格局、生态系统服务（Ecosystem Service，ES）等议题[11-12]。ES用于描述一种客观现象，没有主客体之分；而LS的作用客体是人类，更适于描述生态系统所在的空间单元对人类供给产品的效益。根据需求调整景观服务功能，其外在表现形式就是景观规划与设计（Landscape Planning and Design），而景观中生态系统服务与人居环境、社会系统之间的关联机制复杂不明一直是景观治理和管理面对的重要问题[11,13]。

2.3 基于自然的解决方案与其他相关概念

“基于自然的解决方案”（Nature-based Solutions，NbS）经由IUCN提出后就作为一个各类以保护自然为目标的策略方法的总括术语[14]，涵盖了自然保护、生态系统适应（Ecosystem-based Adaptation，EbA）、基于生态系统的灾害风险减少（Ecosystem-based Disaster Risk Reduction，Eco-DRR）、绿色基础设施、可持续的综合水资源管理、综合景观管理等策略[15]（图1）。因其更强调多方案的协同以及多种空间尺度下政策与实施工作的整合，该框架被认为超越了森林景观恢复（Forest and Landscape Restoration，FLR）、EbA、生态恢复（Restoration）等单一方法[15-16]。NbS需要以包容透明的景观治理为基础，例如运用自然资源管理框架（NRGF）[17]指导NbS的设计和实施[15]。

图1 景观治理、管理、规划设计与相关概念关系示意图Fig.1 The relations between landscape governance, landscape management, landscape planning and design, and relevant solutions

3 多维度整合的景观治理工具框架

3.1 侧重的空间类型与议题

国际组织对不同景观空间的关注侧重点不同：粮农组织侧重于对森林（包括城市和城郊森林）、城市农业空间、湿地（包括人工和自然的）、海滨生态空间（包括沙地、红树林、近海水域）、农林地、牧地、渔场的研究；人居署侧重于蓝绿廊道（城市绿廊、滨水空间）、城市公共空间的实践；世界银行在两者基础上增加了对自然河流、盐沼地的关注[18]。

从各组织机构对各类空间的关注情况来看，景观干预措施在空间上实际很难被清晰地分割，本质上就是多空间、多要素整合的；而无论边界如何定义，景观都被各组织视为社会、文化、经济与生态、生物、物理要素相互作用的复合系统[19]。

3.2 5个维度下的解决方案

尽管各组织对不同景观空间的关注存在一定的交错，但在切入工作的维度、视角和实施途径上却有着鲜明的机构特色。其中，人居署尤其侧重于多方参与的空间实践，考量的出发点和最终目标都是实现空间上均衡与和谐；环境署更擅长基于科学的决策与治理，优势是在国土层面统筹全球的生态数据，以供科学研究、监测和辅助政策的制定；粮农组织视角更聚焦于食物供给的可持续性，因此对生产链条和自然要素价值、景观管理方面有更针对性的指导（图2）。而在可持续的融资协助方面，其实各个组织都或多或少涉足了这一领域，但关于生态系统经济价值的讨论大多作为气候变化、碳中和等工作的一个构成部分，而针对性的成果则出版年份较早，也比较笼统。

图2 人居署、环境署、粮农组织、开发计划署在景观干预措施相关工作的范畴与关注重点Fig.2 The working scope and emphasis of UN-Habitat, UNEP, FAO, and UNDP in the field of landscape interventions

4 不同国际机构的侧重议题与指导工具解析

4.1 联合国人居署——从空间实践入手的综合解决方案

联合国人类住区规划署是联合国系统内所有城市化和人居问题的接口机构，致力于从社会和环境两个方面推动城镇的可持续发展。人居署在景观治理、管理和干预措施的研究工作主要集中在绿色基础设施与公共空间提升方面，意图通过开发综合的规划设计指南以及与绿地有关的评估工具，指引城市规划设计和建设实践。人居署的工作有如下特点：

（1）从景观发展的理解角度来看，人居署始终强调城市与自然环境作为一个有机整体[20-21]，无论是在抽象的规划建设管理过程中，还是在具体场所的实践应用中，都非常强调生态系统—社会系统的衔接作用，在策略上十分注重对人类住区空间、建成环境与自然空间要素的平衡与交互作用。

（2）从行动抓手和研究重点来看，通常是从空间角度入手，聚焦于物理空间中呈现的具体社会问题，再通过对空间实体和景观要素的改进，延伸到对制度、决策、管理等维度的思考和调整。

（3）从合作层级来看，人居署在这一领域的实践更多在城市层级，主要是从城域、社区，乃至一个小的自然的或者公共的空间入手，对具体场地的语境有较强的针对性。

（4）从工作模式来看，人居署侧重于通过制定设计指引、提供整合多维度要素的设计方案和推动多种类型利益相关者共同参与设计与评估过程的努力，来介入全球范围内的城市发展。正因为这种模式，人居署在推动景观建设方面的工作成果主要有综合规划设计原则、以项目为主导的空间实践两种类型。

4.1.1 综合规划设计原则：面向城市系统化运作的指导纲领

人居署通观城市整体结构与规划发展过程，将自然资源与绿色开放空间的发展视为与住房、基础设施、经济发展同等重要的地位，因此在多个综合性的指导框架中对其进行了强调。其中，2015年发布的《城市与区域规划国际准则》（IG-UTP）在原则7、原则8中明确了要在政策制定和规划过程中关注自然资源、农业空间、绿色开放空间、生态系统、生物多样性的保护[22-23]，这也体现了人居署对景观治理相关空间类型和议题的关注范围。

2012年发布的《绿色经济的城市模式：与自然合作》（Urban Patterns for a Green Economy:Working with Nature）推广了对景观镶嵌格局（Landscape Mosaic Pattern）理念的应用[24]。其中，“与自然合作”章节提出要“确定战略景观空间模式以保护关键生态过程”，包括突显生态系统服务的经济和文化价值，与生态过程合作，将城市视为一个生命系统以及让开放空间富有成效等策略。2023年发布的《韧性和绿色的人类住区发展框架》（Resilient and Green Human Settlements Framework）则从气候变化和抗灾能力的角度重审人居环境的发展方式，提供了一个整合评估、开发、管理的政策指导文件[25]。最近发布的《未来城市与新经济：绿色创新驱动碳中和》（Future Cities and New Economy, Carbon Neutrality Driven by Green Innovations）报告中，生态系统的碳中和作用被提到空前高度，尤其是关于森林治理方面，强调了健康的森林生态系统在碳汇及替代高碳足迹产品方面的潜在作用[26]。由此可见，人居署对景观治理的讨论通常是关于城乡空间系统。

4.1.2 以项目为主导的空间实践：公共空间设计与基于自然的解决方法的应用实例

以项目实践为导向是人居署工作的特点。以全球公共空间项目（Global Public Space Programme，GPSP）为代表，人居署与城市政府、合作伙伴共同开展在地实践，在欠发达地区为当地政府和社区提供技术支持，形成了诸多定制化的实践案例。

GPSP开发的《公共空间工具箱：从国际原则到地方政策与实践》（Global Public Space Toolkit: From Global Principles to Local Policies and Practice）[27]提出应将改善城市生态环境与创造有吸引力的公共空间相结合，来减少环境风险，减缓和适应气候变化带来的影响。国际导则或工具箱均以简明、通用的语言编写，因此，上述工具需要在具体场景的项目实践中进行定制化处理，最终以实践案例的形式呈现出来，才能为实践者提供生动具象的参考。例如，以蓝色经济议程为目标的GoBlue计划，选址在肯尼亚Kilifi海滨的Mazingira公园。该项目采用了GPSP特定公共空间评估工具[28]、“Block by Block”[29]与NbS（如大量引入红树林和其他本地植被保护公园免受海岸侵蚀，促进与自然相关的娱乐活动，同时保护相邻的滨海湿地和海洋生态系统等）[30]。

这些以增强城市韧性为目标的景观实践具有广泛的借鉴价值，但通常坚持以多维度的综合的行动方式呈现，也因此，景观治理、管理在其成果中并未得到突显，只是包含在了所有的项目进程中。

4.2 联合国环境署——以数据科学支撑的决策系统

景观治理需要建立在对于自然环境和资源的科学认知基础之上，其中包含了生物多样性、长期和短期灾害预警、水资源管理、海洋资源管理、大气层空气质量监控等等，这些都是系统中要着重考虑的要素。环境署的主要角色之一便是持续监测全球环境状况，以增强科学见解与政策制定之间的联系，并支持全球环境展望。因此，环境署开发了一系列以科学测量、实时监控和系统评估为基础的数据平台，以供政府进行景观管理和科学决策。

4.2.1 持续的景观动态审查：全球环境监测系统

实时监控和统一标准的分析是必不可少的基础。全球环境监测系统（Global Environmental Monitoring System，GEMS）服务的主要功能就是检测、观察、监测并进行自然和人工环境分析，为保持景观状况提供坚实基础。GEMS用于预警（如水域、空气、海洋等）各类自然灾害，生成自然变迁模式分析，帮助决策者了解景观变化，从而通过景观管理应对不确定性[31]。其通过伙伴关系和联盟来增强机构的科学决策能力，帮助决策者能够优先考虑那些逐渐发生和突发性的环境风险，如行星限度（Planetary boundaries）和气候变化影响。

GEMs监控系统与传统环境监控方法论之间显著的区别在于前者注重于前置性管理，即环境监控和景观管理的预警系统，而后者主要在管理环节的下游进行滞后性管理。未来景观管理中，以预警为主导的前置性管理能够最大程度地降低经济损失并优化系统设计，为决策者提供科学估算的有力依据。

4.2.2 预测、建模与解读：战略前瞻系统

战略前瞻系统（Strategic Foresight System）是一个用于突显环境变化热点、探讨新兴科学课题、解决当代环境问题的平台，提供结构化方法来预警新兴问题、提供区域和全球环境的潜在威胁。因此，其能够指导景观管理过程，通过建模来预测未来10年、20年和50年的变化，协助区域规划过程中的远期决策，也能协助区域规划的校准，促进其与景观管理无缝衔接。

战略前瞻系统的优势在于通过科学推测生成多种预估场景，显著减少了未考虑因素的可能性。决策者通常能够制定多套备选方案，有效处理远期规划中的不可控因素。然而，该系统存在高负荷的数据处理和系统性组织协作的要求。从理论建模、标本数据采集到回归模型验证等一系列步骤，任何一个环节的误差都可能导致研究结果的巨大偏差，进而影响科学判断。因此，在采用战略前瞻系统时，决策者应结合相应的辅助方法，例如使用GEMs进行持续观测，以校正预估偏差。

4.2.3 技术力量支持全球环境状况监测：全球资源信息数据库

全球资源信息数据库（Global Resource Information Database，GRID）由核心的数据科学家团队组成，主要任务包括采集全球环境数据并及时转化为可视化信息。该平台处理和分析与自然资源问题相关的地理空间和统计数据，通过交互操作数据平台（Web Services、API）以及交互式图形、地图等在线技术来集成、传播和交流这些信息[32]。环境署与GRID签署了长期合作的协议，这种机制让技术方更好地了解和回应环境署的需求，从而从技术后勤服务发展成环境署创新的新力量。

GRID设计为一种去中心化的管理架构，非常契合景观管理的工作流程需求。举例来说，某些GRID技术中心专注于景观经济估算，而其他中心则负责自然资源的调控，以确保景观管理在城市系统中在多个维度上得到有效管理。地理分布上，这些技术中心广泛分散于全球各地，确保在数据采集方面的全面性。

然而，该系统存在过度依赖横向管理的问题，缺乏垂直统筹和安排，导致了各自为营的风险以及在资金运转方面的困难。这种风险决定了GRID的实际应用更适合在地区层面而非国家层面。为了提高系统的效能，有必要加强垂直管理，以便更好地应对各项挑战，确保系统的协调性和可持续性。

4.3 联合国粮农组织——供应视角出发的景观资源管理

相比其他联合国机构，粮农组织更为关注生物多样性、生态系统服务与食品系统之间的关系，在景观管理方面十分重视流域管理、综合景观治理、森林和景观恢复、渔业实践的整合（在农业灌溉系统和其他水系中结合渔业养殖的实践等）、海域生态系统、城市区域食物生产系统、城市和城郊森林等。

这些方法综合考虑了不同环境要素以实现生态系统的平衡。在“为人民、食物与自然服务的景观”（Landscapes for People, Food and Nature，LPFN）项目下，粮农组织在2014年发布了《景观干预空间规划和监测》用户手册（Spatial Planning and Monitoring of Landscape Interventions:Maps to Link People with their Landscapes: A Users’ Guide，SPMLI），就团队管理、收集地图信息、训练空间素养、八步法这4个方面提供了具体指导。而《生命景观：可持续粮食和农业的景观管理方法》（Landscapes for life: Approaches to landscape management for sustainable food and agriculture）则重点介绍了粮农组织的实际做法，提供了一系列关于领土开发、森林和景观恢复以及城郊综合系统的最佳实践。

以两个典型的工具箱为例：可持续森林管理工具箱（Sustainable Forest Management Toolbox，SFM）与渔业生态系统方法工具箱（Ecosystem Approach to Fisheries Toolbox，EAF）。其中，SFM项目集成了工具和个案，包括2011年发布的《森林治理评估和监测框架》（Framework for Assessing and Monitoring Forest Governance）[32]和《标准和指标：从政策到实践加强可持续森林管理的工具》（Criteria & Indicators: A Tool for Enhancing Sustainable Forest Management, from Policy to Practice，C&I）[33]。而EAF则是一个分步骤的决策过程模板，让管理者根据自己的渔业类型、资源和能力来决定最合适的工具[34]。

4.4 联合国开发计划署与联合国环境署——生态系统服务价值评估与融资协助

环境署非常注重使用经济方法来解决环境问题的途径，以便决策者确定自然资源的最佳利用方式，提出需要从管理、规划与市场三个方面切入，将生态系统服务和生物多样性纳入城市发展政策制定中。其中，市场角度需要促进支付生态系统服务以提供经济激励，通过认证和标签化来增强产品和服务[35]。2008年发布的《生态系统服务付款：入门》（Payments for Ecosystem Services: Getting Started）[36]是一本言简意赅的指南，之后又在2011年发布了《TEEB①TEEB全称为The Economics of Ecosystems and Biodiversity。城市手册：城市管理中的生态系统服务》（TEEB Manual for Cities: Ecosystem Services in Urban Management）[35]。

开发计划署在《国际环境金融工具指南》（The International Guidebook of Environmental Finance Tools）通过审查来自30多个发展中国家的100多个环境金融案例，定义和分析现存的、使用中的主要金融工具，涉及扶贫能源、保护区、可持续农业和可持续林业4个领域[37-38]。该报告的一个有趣的结论是，发现大多数情况下国家只实施了少数金融工具（贷款、收费和补贴），但仍需要数年时间才能成功实施，因此，不建议决策者使用复杂工具，而应通过改进常用金融工具来更大限度地发挥影响[37]。《目标情景分析（TSA）：一种捕捉和呈现生态系统服务价值以供决策的新方法》（Targeted Scenario Analysis: A New Approach to Capturing and Presenting Ecosystem Service Values for Decision Making）分步介绍了这一创新分析方法，以帮助政策和决策制定、商业案例、投资选择。政府和私营企业合作者可以通过TSA和城市发展决策角度生成生态系统管理的相关数据[39]。

5 5个维度解决方案的运作问题与需求

从现有成果来看，上述4个联合国机构在相关议题上合作交流仍显得非常有限，而这种工作领域割裂的现象也存在于广泛的不同专业人群身上。经验已表明景观治理需要建立在跨领域、跨部门协作以及社会—生态互动的系统性思维基础上，还需要整合技术解决方案以及生态科学[40]。这要求相关工作人员对景观实践全局和全过程有更清晰的认知，并掌握足够实践导向的工具来指导这些方法的运作。

5.1 需搭建环境科学与空间实践、社会治理之间的桥梁

景观研究从一开始就集合了社会、生态、文化多种维度，具有天然的跨学科属性[11]。而且因其常需要赢得多个部门和各级的行动承诺，实践过程一般都很复杂。环境人员通常在生态系统服务方面负有直接的责任，但他们的独立工作只能实现有限的目标。

因此，亟需贯通环境科学、空间实践与社会治理[19]，这要求上述5个维度的工作者在整合的知识网络中进行复杂形式的学习：一方面，环境或数据科学研究者要以促进社会变革的动力参与到设计实施和管理过程中，因为可持续的解决方案是在社会进程中定义的，而不是在科学话语中[40]；另一方面，设计人员与项目管理者也需要增强证据意识与科学分析的基础能力。以此为基础，才能整合各领域的知识和策略，在具体场景中探讨景观治理、管理、经济和社会效益整合协同的可行性，而这一职责也注定不会由单个机构或群体来承担，而是由活跃在该领域的各个组织共同担负[33]。

5.2 景观空间实践与生态系统服务价值的联系有待寻求科学证据

一个行动方案的成功实施，取决于其良好的财政基础和覆盖运行成本的能力，包括启动公共投资以产生经济效益[15,22]。景观干预措施要取得成果，不仅需要足够的时间框架、利益相关者的承诺，还需要有针对性的投资[33]。

当前对景观空间实践给生态系统服务带来的实际价值的研究成果仍差强人意。有效的定量分析方法和经济视角的缺失，令景观空间实践对生态系统服务提升、碳中和、气候减缓和适应目标的贡献显得不够明确[41]，这将直接导致在资金吸引力和政治、社会关注度上的失利。

因此，还应继续完善关于生态系统服务价值的研究，以科学数据为证据[33,40]，特别是在利益相关者的激励视角下，要更准确地评估景观干预措施的成本和经济效益[15]，从而量化为碳中和与气候减缓目标所作的贡献。

6 总结

6.1 研究局限性

本文在研究过程中重点关注了与景观治理紧密相关的4个联合国机构的工作成果。由于研究时间和篇幅限制，本文对这4个机构之外的国际工作成果虽有提及，但未及展开探讨。但广泛的NGO（例如IUCN，ICLEI，Bioversity International, World Agroforestry，Rainforest Alliance, Conservation International等）在此领域成果也十分丰硕。

6.2 研究总结

通过解析联合国作为政府间组织的项目实施的运作机制，研究展示了在实施景观治理的实施过程中三个重要的观点。（1）景观治理是一个严谨的以科学和实时观察为依据的动态过程，而不是一个结果。这个过程需要与空间战略、经济框架以及社会结构反复的校正。（2）景观干预措施是一个跨经济、社会和空间的整合性治理，需要5个维度的资源统一调度。（3）在全球气候变化的大前提下，作为自然灾害的缓冲带、人类住区生计系统的链接层，景观治理是一个会产生直接经济效益的地域管理模块。这三个观点为政策制定者、研究者和设计师群体提供了有效的视角去重新定义景观管理的战略角色。

7 对中国的借鉴和建议

有效的景观改善路径与土地管理、生产性基础设施、城市经济发展策略及区域规划密不可分，中国的实践者和政策制定者应提高景观管理的战略地位。与此同时，联合国机构的相关现有成果虽然较为宏观、抽象，但其多样的工作思路与结合多边外交的工作模式，对中国在地实践打破思维惯性具有重要意义。

7.1 景观治理的技术合作与数据共享

从环境署和粮农组织的经验来看，制定更精准的远景战略规划需要基于数据的科学结论。数据监控和预测的关键在于多元参与进行数据比对、校正，但跨行政区，尤其是跨国界的景观治理在技术合作、监控数据的共享道路上存在重大挑战。政府之间数据协作困难的原因涉及信息安全、地缘关系等多个方面。但在中国境内，可以通过国土空间规划框架的构建过程，加强各地景观数据的统一性，促进跨地区的数据协作和监控数据共享。

此外，在中国与各个联合国机构过去的合作过程中，尤为突出的一个问题是中国技术方案的社会语境甚至部分理论语言体系与国际通用体系有所不同。因此，一方面需要中国机构将研究的广度扩大到多国语言体系，另一方面需要对研究和实践成果进行高质量的转译，以实现更有效的相互学习。

7.2 生态环境领域的国际合作

景观治理作为绿色发展和应对气候变化的关键手段，可以成为中国打造更加完善的全球伙伴关系网络的通道，从而助力中国提升国际形象、融入国际热点议题、扩大在全球景观治理层面的话语权和影响力。

在全球景观治理层面，中国的研究机构应积极参与国际景观监测与评估标准的制定，开展政策研究、景观技术应用与案例研究，并促进人员交流与能力建设等领域的国际合作。以增进更多国家对中国倡议、中国方案及中国经验的认同和推广，助力中国在全球生态治理中从重要参与者、贡献者走向引领者的角色。

注：文中图片均由作者绘制。

免责声明：本文表达的均为个人观点，不代表任何联合国机构或组织。