闲话营商环境改革——成本与效益

文 / 潘毅刚

浙江省发展规划研究院副院长、研究员

天下没有免费的午餐，成本效益规律于改革也是适用的

2023年，疫后旅游的爆发式增长让这个“不响”三年的行业热热闹闹起来了。从年初到年尾,“淄博烧烤热”“哈尔滨冰雪旅游热”，把旅游营商环境这场大戏演绎得眼花缭乱。从“文旅局长花式出圈”热潮开始，营商环境这门课就成了各地的必修课。

当前，营商环境改革已逐步从普遍的便捷化、公平化阶段向特殊的增值化、个性化阶段转型。旅游市场中政府的花式营销、招商引资中的产业引导基金、政务服务中的平台化增值，无不是在办事更快、服务更优的天平上加了“我的条件更好”这个砝码。但在热闹的同时，我们要冷静的思考一个问题，这样的改革创新成本几何？除了行政人员的时间成本，行政成本和长期需要投入的常规成本更应引起我们警觉。

为便于理解这个问题，我把营商环境改革成本和效益关系，用一条三阶段的成本效益规律“钟型曲线”来描绘（见上图）：

第一阶段，改革成本急剧上升，改革效益提高较慢（图中I区）。改革进入深水期，大多数改革都将对原有体制机制进行重塑，这需要付出巨大启动成本，成本—效益线呈现陡峭向上趋势。这种成本可能会持续很长一段时间，且改革效益无法覆盖成本。比如，旅游市场行政营销的背后有巨大财政投入和系统性投入，否则单靠一些噱头，市场热不起来，也赚不了钱；有些即使热起来了，一算大账也亏着。

第二阶段，改革成本保持高位，边际成本增长可以忽略，改革效益急剧显现（图中Ⅱ区）。热起来的地区的旅游市场，可以视作进入了改革效益凸显期。但这还远没结束，因为此时改革效益也不一定能覆盖成本。还要考虑到，市场喜好是会变的，如果不维持这样一块额外投入维持市场新鲜感、降低市场服务成本，来年市场很可能萎缩。这就需要政府思考，这个成本值不值得政府负担？

改革进入成熟期，是进入了第三个阶段——在经历高成本平台期后，改革效益逐步显现，常规性改革成本开始明显下降，呈现一条向右下方倾斜陡峭的成本—效益线，进入改革效益覆盖成本的区间（图中Ⅲ区）。此时，由于市场规律起作用。地方品牌的创建内含政府的前期投入降低营商成本的贡献，也有随着市场化服务完备提高的贡献。最终，政府即使不再像前期那样投入，市场主体为了维持这个火热市场，也愿意承担市场建设成本、维持品牌声誉。

从第二阶段过渡到第三阶段，是一个政府服务增值化的过程（图中Ⅳ区）。增值化有两种选择：一种是政府负担所有增值成本；另一种是培育市场力量承担增值服务，政府只作用于平台撮合和背书。这样，政府负担的改革成本就是虚线水平，虚线和实线围合部分则是市场内化承担的成本。这样的增值化改革一方面直接降低了政府承担的改革成本，另一方面通过有组织的市场服务，培育了主体力量，为进入“低成本、高效益”改革阶段做了铺垫。

天下没有免费的午餐，成本效益规律于改革也是适用的。在增值化大趋势下，营商环境改革尤其应把握好成本规律，兹事体大。眼下全国盛行的在招商引资中设立政府产业引导基金这一典型增值化改革，如果基金设立成本最终不是政府退出时市场兑付，而是用财税收入保障，大概率改革是要失败的。因为，它扭曲的不仅是成本效益关系，还混淆了政府和市场的边界。