近亲“连坐”被叫停，个别地方“土政策”何去何从？

许然

日前，全国人大常委会法工委关于2023年备案审查工作情况报告中指出，有的市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员采取惩戒措施，其中对其配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。有公民对此提出审查建议，应予停止执行。

对此，人大法工委研究认为，任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人。据此，人大法工委与有关部门督促有关机关对通告予以废止，支持有关主管部门在全国范围内部署开展自查自纠，防止、避免出现类似情况。

人大法工委对于涉罪人员近亲“连坐”的叫停，立即引发社会关注。一些法学专家与律师纷纷呼吁，应尽快清理和废止不符合上述规定的有关“连坐”的地方“土政策”。四川大学法学院教授、中国刑事诉讼法学研究会常务理事韩旭告诉廉政瞭望·官察室记者，“如果发现此类‘土政策，公民可对其提起合宪性、合法性审查，全国人大常委会应积极审查，依法纠正错误的‘连坐规定和做法。”

涉电诈人员亲属被“连坐”？

近年来，为严厉打击电信网络诈骗违法犯罪，全国各地大力推进境外涉诈高危人员缉捕劝返工作。在督促这类人员回国投案的过程中，一些地方把“策略”用在其亲属身上，发布相关惩戒通告，限制其亲属在受教育、就业、社保等方面的权利。

其中，一些地方对涉嫌电诈人员的子女在入学资格上进行限制。

福建龙岩市公安局新罗分局曾发布《新罗区电信网络新型违法犯罪综合措施十个一律》一文。其中，“十个一律”的第一条便是“凡是参与电信网络新型违法犯罪嫌疑人的子女，一律在城区学校就读时予以招生入学限制。”

在龙岩市其他个别区县，也存在类似限制。比如，龙岩长汀县规定，凡是参与非法出入境及电信网络新型违法犯罪人员的子女，一律在幼儿园、小学、初中新生录取时予以招生入学限制。此外，该市有的区县虽未没有受教育限制，但规定凡是涉嫌非法出入境及电信网络新型违法犯罪人员的子女，在入学或开学时必须由父母双方带领办理入学、开学手续，否则一律不得就读城区学校和乡镇中心校。

与上述具体明确到入学地点和入学阶段的规定不同，有的地方模糊指出，对涉诈高危人员子女的就学资格必须严审。至于如何严审，并未明晰。

不过，对其子女在入学方面的限制只是多项限制举措之一。在对其亲属的医保、就业、考公、民生补贴等方面，不同地方也有不同规定。

比如，湖南省新邵县发布，境外涉诈重点人员在滞留境外期间，其配偶、父母、子女暂停享受基本医保、大病保险、医疗救助政策和医保参保资助政策，暂停享受乡村振兴五类特殊人群相关待遇。

在云南省隆阳区，对本地籍滞留境外涉诈高危地区人员本人及其直系亲属，公安机关在其入团、入党、入学、参军、考录公务员等财政供养人员时会从严政审。在陕西省陇县，对于本地籍滞留境外的涉电诈高危人员，当地公安局一律对本人及直系三代家庭成员在入团、入党、参军、考录公务员和事业编制等财政供养人员政审时从嚴审核。

不同于上述的直系亲属，一些地方将涉诈人员的“连坐”范围延伸到近亲属或更广范围。比如，在湖南祁东县，当地曾对滞留境外涉诈高危人员作出“七个必须”惩戒措施。其中，对涉诈高危人员及其近亲属，必须暂停社保、医保相关业务的办理。

一些新进公务员在政审过程中，可能会面临被涉罪亲属“连坐”的情况。

此外，还有某西部地区曾通告，如果滞留境外的涉诈高危人员逾期不回国，其亲属在参军、升学、就业、信用等方面会受到严重负面影响。此处的“亲属”所指的范围比“直系亲属”更广。

“有的市辖区议事协调机构发布通告实施‘连坐，这其实是违法的。”在韩旭看来，根据《立法法》第80条第2款规定，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

由此，韩旭认为，“连坐”是对公民基本权利的限制，应由法律或者国务院行政法规、决定和命令规定，“议事协调机构”无权作出限制公民权利的规定。

须警惕“倒挂”现象

在人大法工委叫停上述“连坐”规定后，对涉罪人员亲属权利限制问题再引司法机关关注。今年1月，最高人民法院官方平台刊登的《犯罪附随后果研究》调研报告建议，“严格控制对犯罪人亲属的限制和影响。”

“这是个积极的信号，说明官方也在关注犯罪附随后果方面的问题。”有法律专业人士表示，在我国，犯罪附随后果是指犯过罪的人及其亲属、特定社会关系人因其犯罪或刑罚处罚记录所产生的权利或资格限制、禁止或者剥夺等后果。“连坐”则属于犯罪附随后果之一，主要是对犯罪人亲属在入学、入伍、考公、就业等方面作出一定限制，散见于地方性法规、规章和规范性文件，行业性规定、团体性规定与单位内部管理规定中，范围较广。

“事实上，公开对涉某类犯罪人员亲属实施‘连坐的现象比较少见。相对比，一些更隐蔽的‘连坐情况存在于公民考录公务员和事业编制等财政供养人员等当中。”广东佛山市禅城区司法局原局长、广东金唐律师事务所律师王学堂说。

“后来他离开家乡，去沿海城市发展，这几年很少回家。”某地基层公务员李莉告诉记者，她有个朋友此前在公务员政审过程中，因为其父亲正在服刑而受到牵连。“当时他考的是退役军人事务局，笔试和面试都过了，在考察环节被拿下了，后来就放弃了考公。”

除了上述因直系亲属被牵连的情况，还有人因近亲属而受牵连。此前，公民胡奋在报考浙江舟山市公安局的“人民警察”职位时，先后通过了笔试、体能测试、面试和体检，已被列入考察人员名单。

但在对胡奋考察政审过程中，当地公安机关发现其大伯因犯罪正在服刑，故根据《浙江省公安机关录用人民警察考察和政审工作实施细则》（以下简称《实施细则》）第十条第一款第（九）项“配偶、直系亲属和近亲属中有曾被判处死刑或因危害国家安全罪被判刑的，或因其他犯罪正在服刑的”之规定，考察结论定为不宜录用为公务员（人民警察）。

因质疑该考察结论的合法性，胡奋将舟山市公安局告上法庭。胡奋认为，政审应依据《公安机关录用人民警察考核和政审工作暂行规定》（以下简称为《暂行规定》）第4条“第四条考核和政审的内容包括：政治思想表现、道德品质、工作能力、工作实绩、缺点和不足、回避的关系以及直系血亲和对本人有重大影响旁系血亲的情况等。”来进行认定。

法院认为，胡奋在其父母离异后一直随母亲生活，“并无证据证明胡奋大伯在其父母离婚后对胡奋的生活有重大影响”，因此“在《实施细则》与《暂行规定》对被考察对象主要社会关系界定不一致的情况下，舟山市公安局应当结合胡奋家庭的实际情况，选择适用对其更加有利的《暂行规定》”。

“在公务员的招考中，公安系统是相对独立的，相关的政治要求也比普通公务员岗位高。按理说，地方政策肯定是不能超越中央政策的。但一些地方在对中央政策的细化和把握过程中，确实也存在一些层层加码的现象。”某市市委组织部公务员科相关负责人陈立彬告诉记者。

在山东烟台市人民检察院副检察长于泳看來，从目前的司法实践来看，刑罚与犯罪附随后果出现了一定的“倒挂”情形。比如，危险驾驶罪的犯罪人不怕那两个月的拘役，最担心的是影响儿女考公考编，这种直接后果与间接后果的“倒挂”，本身就说明制度设计存在一定问题。

应从制度设计予以规范

“按照公务员法规定，对新进公务员的考察只针对本人。因此个人在考普通公务员岗时，不会受父母的刑事犯罪记录影响，除非是一些特殊公务员岗，比如公检法系统。”陈立彬说，有的地方在考察新进公务员时，还会出台负面考察清单，如果发现存在清单上的情况，会进行一票否决。“但清单是针对个人的，父母是否犯过罪并不作为考察内容。”

“对于某些特殊的公务员岗位，在政审环节上的要求从严，这没问题，但不应该泛化到所有岗位上。”对于一些地方将父母犯罪记录作为子女考普通公务员岗位，甚至入学、入党的政审条件以及就业的背景调查，陈立彬认为，“这严重违背宪法基本法，可能震慑意义大于实际意义。”

在采访中，记者还了解到，为避免影响子女就业，此前某县一名公职人员家属为撤销一条多年前的行政处罚记录，申诉多年无果。其家人以及当地政府都为此耗费了诸多人力物力资源。

“哪怕只是一条轻微的行政处罚，除了对亲属外，对个人的附随后果也十分严苛。”王学堂向记者透露，目前他所代理的案件中，有名当事人在13岁时未戴头盔被交警处以行政处罚，但因为违法情节轻微，受到不予处罚决定。“正是这条不予处罚决定，直接影响了他10多年后的就业。”

“不可否认的是，我国的相关法律、行政法规、行政规章、行业管理办法等对犯罪的附随后果（非刑事领域的附随后果）可谓层层加码、逐步严苛。”清华大学法学院教授张明楷指出，这类做法导致的后果是，许多人反复申诉，主要不是为了洗清自己的罪责，而是为避免子女的工作受到连累。

《犯罪附随后果研究》调研报告指出，当前，我国法律设定的犯罪附随后果没有区分重罪与轻罪、故意犯罪与过失犯罪、犯罪人本人与亲属，也没有进行差别化、精细化设定。大多数情况下，对轻重犯罪、故意与过失犯罪、本人与亲属设定了相同的附随后果，导致轻罪、过失犯罪人和犯罪人亲属承受的附随后果过多过重，有违罪责刑相适应等原则。

对此，韩旭建议对犯罪人家属权利的保障予以明确，对散见于不同法律和规范性文件中的“连坐”规定进行清理。按照轻罪治理要求和比例原则等，进行修正完善，统一制定规定，使权利保障有法可依。

“应对现有的犯罪附随后果进行更好的制度设计。”于泳指出，厘清各类犯罪所对应的附随后果，法定犯与自然犯，故意犯与过失犯，危险犯与实害犯，不同的犯罪形态代表着不同的犯意和社会危害，有必要在附随后果上区分开来。（应受访者要求，文中部分人名为化名）