政策执行效果审计推动产业全要素生产率提升研究

黄容　许婧　黄开华

【摘 要】 提升全要素生产率是实现高质量发展的核心途径。政策是促进产业发展、稳定宏观经济的重要工具，也是提升全要素生产率的制度基础。政策执行效果审计在保障重大政策落实方面发挥了重要作用。因此，有必要深入分析政策执行效果审计对产业全要素生产率的影响。文章基于2016—2020年省级面板数据，检验政策执行效果审计对产业全要素生产率增长的影响及机制路径。结果表明，政策执行效果审计与产业全要素生产率存在显著的正相关性；政策执行效果审计促进产业全要素生产率增长的机制路径是通过提升地区创新能力、优化区域营商环境和加快僵尸企业出清，进而提高产业的技术效率，实现产业全要素生产率提升。异质性分析发现，在金融发展水平更高、制定相关产业政策更多以及交通基础设施水平更高的地区，政策执行效果审计对产业全要素生产率的影响更加显著。

【关键词】 政策执行效果审计； 审计揭示力度； 产业全要素生产率； 政府行为

【中图分类号】 F239.0  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）05-0125-08

一、引言

全要素生产率充分反映了增长质量和发展潜力，是推动高质量发展的重要着力点[1]。要加快构建新发展格局，推进产业基础高级化，提升产业链现代化水平，推动现代化经济体系建设，保障经济平稳运行，实现经济高质量发展。产业作为经济体系的内核，加快建设现代化经济体系、实现经济高质量發展，首先是产业高质量发展，把发展着力点放在全要素生产率上，依靠技术创新、生产配置效率提高、体制机制完善创新，全面推动产业全要素生产率提升。

经济政策是国家治理的重要工具，也是产业持续健康发展的重要支撑。建设现代化经济体系、实现高质量发展是国家治理体系、治理能力现代化的重要任务之一。我国经济政策理应发挥关键作用，协调布局产业发展，做到提前谋划、明确路径，把政策红利转化为发展动能，提升产业全要素生产率，推动支撑高质量发展的重点产业加快发展，进一步推动产业向中高端迈进。随着经济发展进入新阶段，经济社会发展问题的转变对党和国家的工作提出了新要求。对此，审计署通过介入并持续跟踪政策措施落实执行过程，实施动态的审计监督，以及早揭示政策执行过程中的问题，按季（2016年起）发布重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果公告，推进政策贯彻落实，促进政策措施完善，提升政策执行效果，更好地服务于国家治理。因此，在此背景下，将政策执行效果审计这一监督机制纳入考察范围，探索提升产业全要素生产率的路径具有重要的理论意义和现实意义。

目前，关于政策执行效果审计的研究围绕其内涵界定、目标、内容、审计工具及方式方法等，重点探讨政策执行效果审计在特定领域应用的机理机制、具体做法、存在问题以及优化路径，包括简政放权[2]、金融政策以及环境政策[3]等，为政策执行效果审计工作开展提供理论依据。随着实务工作开展和研究的深入，部分学者围绕政策的合法性、科学性等方面，结合政策实施过程中的重难点，构建政策执行效果审计评价体系并评价。除此之外，部分学者研究证实，政策执行效果审计不仅有助于推动政策执行，同时还具有揭示问题、预警风险的作用，有利于降低地区宏观税负[4]，提高国企投资效率，提升企业创新能力[5]等。梳理现有文献可以发现，目前直接探讨政策执行效果审计与产业发展的相关文献较少，仅存在部分间接证据，如开展环境绩效审计，敦促政府加大环保投入[6]，推动环境政策落地，带动产业发展；开展产业政策执行情况审计，促进产业政策落地，保障产业基金引导地方产业发展。

基于此，在国家出台一系列宏观调控政策加快建设现代化经济体系，并提出加大政策执行效果审计力度，保障政策措施有效执行的背景下，本文直接考察政策执行效果审计影响产业全要素生产率的机理机制，结合地区特征进行异质性分析，并提出优化建议，有助于更好地驱动产业高质量发展。与既有文献相比，本文的贡献主要在于：一是丰富产业高质量发展影响因素的研究，本文从审计监督视角，考察政策执行效果审计对产业全要素生产率的影响，有助于充实产业发展影响因素的相关文献；二是拓展政策执行效果审计的研究，本文将政策执行效果审计与产业全要素生产率置于同一场景开展研究，深化了政策执行效果审计经济后果相关研究；三是为充分发挥政策执行效果审计监督作用提供借鉴，厘清政策执行效果审计影响产业全要素生产率的机理机制、影响程度，透视不同区域特征带来的机制传导差异及深层次原因，提出优化路径，为政策执行效果审计实务工作优化提供借鉴，保障产业高质量发展。

二、理论分析与研究假设

政策措施作为调控产业布局、实现高质量发展的重要工具，其落实执行及效果必然对产业全要素生产率产生深刻影响。产业全要素生产率的增长动力主要源于创新驱动和资源配置优化。地区创新能力和资源配置效率提升离不开地方政府合理干预和企业有效竞争。地方政府制定并执行相关政策措施，如市场化改革、简政放权、环境规制，以及行政审批与行业准入等，营造良好营商环境，激发市场活力的同时，通过干预企业内或企业间，以及产业内或产业之间的资源分配，引导产业技术创新，加快区域僵尸企业出清，调整产业布局，对产业全要素生产率产生实质性影响。此外，企业作为产业内微观主体，是政策措施的直接受益者，也是产业高质量发展的主导力量。在政府行为导向下，企业受地方政策影响，包括接受政府补助、税收优惠、低息贷款等，降低制度性交易成本，缓解融资约束，加大研发投入，提升产品质量和竞争力，进而增强生产力、提高生产率，影响所在产业的全要素生产率。同时，在市场行为导向下，企业间同群效应引发的模仿、学习等行为[7]，刺激企业间有效竞争，加快企业研发创新步伐，促进要素资源流动，进一步促进产业整体全要素生产率提升。

基于公共受托经济责任履行的视角，政策执行效果审计通过影响政府行为，在保障政府公共受托经济责任履行的过程中，驱动产业高质量发展。在产业发展中政府制定相关政策，既可指导产业发展方向，为产业发展创造良好的外部环境，也可纠正市场失灵，保障企业有效竞争，促进产业发展[8]。如何保障政策出台的合理性和执行的有效性至关重要，基于公共受托责任观，地方政府作为政策的制定者和执行者，其行为是影响政策措施执行效果、产业发展的关键因素之一，也是开展政策执行效果审计工作的关键着力点。从国家治理审计理论出发，政策执行效果审计通过对地方政府落实重大政策措施情况进行监控、评价，及时发现政策措施实施过程中存在的问题，揭示阻碍政策措施顺利实施的因素，减少政策措施执行偏差，确保政策措施执行有效、不断完善调控政策制度。因此，以地方政府行为为重要抓手，通过发挥政策执行效果审计的功能作用，监控政策执行过程、评价政策执行效果、完善和调整政策制度，促进政府管理体制优化、保障调控政策有效执行、推动地方政府发展举措高效落地，从资源优化配置和创新能力提升两个方面，提升产业全要素生产率，驱动产业高质量发展。

同时，出于政绩压力和地方经济考核的考虑，地方政府官员倾向于投资周期短、见效快、风险低的项目，快速实现政治目标，对与地方长期发展相关的政策关注不足，甚至未开展落实，导致政策措施落实不到位，不利于地方营商环境优化、“有效市场”充分发挥，容易诱发地方企业非正规竞争，出现创新能力不足、资源配置扭曲等问题，进而加剧对产业全要素生产率的不利影响。审计机关对政府及其部门的重大政策措施执行情况进行监测，发挥预警功能，能够及时发现执行过程中存在的问题，揭示政策执行过程中存在的风险隐患，减少地方政府及官员职责的错位以及不到位等情况[9]，避免政策执行偏离目标和预期效果，优化政府管理体制，保障政策落实到位，优化地区营商环境，引导企业、产业间资源合理流动，刺激地方企业有效竞争，达到优化资源配置和提高创新能力的目的，对产业全要素生产率提升起到促进作用。

基于资源要素稀缺性的视角，政策执行效果审计通过影响资源要素流动，提高要素配置效率，驱动产业高质量发展。产业全要素生产率的提升，依赖于政策措施执行的效果。政策措施执行是否有效，与地方政府主导的公共资金资源的合理配置、有效利用密切相关。政策执行效果审计考察政策措施实施结果的经济性、效率性和效果性，重点关注与政策措施执行相关的公共资金、资源的管理利用情况，约束政策执行过程中不經济、不效率行为，可以避免公共资金、公共资源被挪用占用，优化配置公共经济资源和资金管理，将资源倾向于前端、高技术领域，扶持处于发展初期的新兴产业，并控制资源流向竞争过剩、产能过剩行业，促进产业寻求发展新动能，缓解产业结构扭曲，合理配置有限资源要素，从而提升资源配置效率和创新能力，促进产业全要素生产率提升。

基于审计监督观的视角，政策执行效果审计在政策制度制定、实施的过程中发挥监督作用，驱动产业全要素生产率提升。经济政策措施制定的科学性、合理性和协调性，关系到政策措施是否能够执行有效、与其他领域的政策协调配合，切实影响产业发展环境和方向。政策执行效果审计在监督、评价政策措施是否执行、有效的同时，一方面对政策措施制定的科学性、合理性进行分析评估，发挥矫正功能，纠正、完善政策措施，减少阻碍政策有效执行的各种因素，确保政策措施制定科学、合理，保障政策措施顺利执行并取得预期效果，为产业全要素生产率稳定增长提供良好制度环境。另一方面，审计机关持续跟踪政策措施落实执行及效果，与地方经济情况相结合，动态调整政策制度，提高政策措施可操作性、协调性，有利于资源要素合理配置、创新技术成果转化，实现产业全要素生产率持续增长。

基于以上分析，本文提出假设1。

H1：政策执行效果审计有助于产业全要素生产率提升。

三、研究设计

（一）样本来源

本文选取2016—2020年30个省份为研究样本。政策执行效果审计数据源于审计署国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果公告；产业全要素生产率数据、控制变量数据来源于《中国统计年鉴》《中国审计年鉴》《中国分省份市场化指数报告（2020）》。需要说明的是，本文将30个省份、9类产业（细分行业）数据与各省份政策执行效果审计数据进行匹配，初步得到1 350个样本，删除变量缺失值后，最终得到1 318个观测值。此外，为排除异常值影响，本文对连续变量进行缩尾（Winsorize）处理。

（二）研究模型

本文尝试检验政策执行效果审计对产业全要素生产率的影响，构建模型1：

1.产业全要素生产率（TFP）：借鉴余泳泽等[10]的算法，设定随机前沿生产函数形式2（即模型2），并通过构建模型3计算产业全要素生产率指标。

结合数据的可得性和缺失情况，借鉴田友春等[11]，本文在计算产业全要素生产率时，将其细分为九类行业：农林牧渔业、工业、建筑业、交通运输、仓储和邮政业、批发和零售业、金融业、住宿和餐饮业、房地产业、其他。其中，p表示省份，i表示行业，t表示年度。■p，i，j、Ej分别为投入要素的增长率、产出弹性，E为Ej的规模弹性。Y采用各省份、行业、年度的名义生产总值和平减指数计算，表示产出数据；L使用各省份、行业、年度的城镇单位就业人员数，表示劳动投入；K运用永续盘存法测算样本期间内各省份、行业资本存量，表示资本投入。

2.政策执行效果审计（AUDIT）：审计署自2016年起按季公布政策执行落实情况审计结果，政策执行效果审计对于“放管服”“简政放权”“营商环境”“去产能”“提升创新能力”等国家重大政策的关注，将对产业全要素生产率产生影响。借鉴郑伟宏等[5]的研究，本文采用“词频法”，通过手工收集整理审计署公告中，针对“放管服”“简政放权”“营商环境”“去产能”“提升创新能力”政策落实执行情况被审计点名整改的地区，统计每年各省份被点名次数，以此衡量政策执行效果审计的揭示力度。

3.控制变量：借鉴冯丽丽等[12]的研究，本文设置如下控制变量，经济发展水平（PERGDP）、人力资本水平（EDU）、政府干预（GOV）、审计实施范围（AUE）、产业结构（IND）、行业（INDUSTRY）以及年度（YEAR）虚拟变量。

具体变量定义见表1。

四、实证结果与分析

（一）描述性统计与相关性分析

表2列示了主要变量的描述性统计结果。产业全要素生产率（TFP）的最小值和最大值分别为0.071和1.160，表明不同产业间全要素生产率存在较大差异，从均值（0.597）、中位数（0.573）以及标准差（0.292）来看，样本分布整体较为均匀。政策执行效果审计（AUDIT）最小值和最大值分别为0.000和2.890，说明在选取的样本年度内，不同地区的政策执行效果审计工作开展力度存在较大差异。控制变量中，PERGDP、EDU、GOV、AUE、IND的均值和中位数较为接近，标准差较小，样本分布整体较为均匀。相关性分析结果中，政策执行效果审计（AUDIT）与产业全要素生产率（TFP）的相关系数为0.048，在10%的水平上显著，初步验证了H1。受篇幅限制，具体结果省略。

（二）基准回归结果和分析

主要变量的VIF检验结果中，政策执行效果审计（AUDIT）、经济发展水平（PERGDP）、人力资本水平（EDU）、政府干预（GOV）、审计实施范围（AUE）、产业结构（IND）的VIF值分别为1.61、2.38、2.14、1.82、1.48、1.39，各变量间不存在严重的多重共线性。受篇幅限制，具体结果省略。

表3中列（1）、列（2）列示的模型1政策执行效果审计与产业全要素生产率的基本回归结果。列（1）中，在不考虑控制变量的前提下，政策执行效果审计与产业全要素生产率的回归系数为0.031，在1%水平上显著，表明政策执行效果审计有利于促进产业全要素生产率提升。从列（2）的回归结果来看，在考虑其他控制变量的影响后，政策执行效果审计（AUDIT）与产业全要素生产率（TFP）的回归系数为0.025，在1%水平上显著，进一步表明政策执行效果审计对产业全要素生产率具有显著的正向影响，验证了H1。

为进一步分析政策执行效果审计对产业全要素生产率的影响，参考余泳泽[10]，本文将产业全要素生产率（TFP）分解为技术进步（TP）、技术效率（TE）、规模效率（SE）三个部分，分别作为被解释变量，代入模型1进行回归分析。从表3列（3）至列（5）可以看出，政策执行效果审计（AUDIT）与技术进步（TP）、规模效率（SE）的回归系数为正，但不显著；与技术效率（TE）的回归结果在1%的显著性水平上正向显著，表明政策执行效果审计有助于提升创新能力和科技成效，显著影响产业的技术效率，带动产业全要素生产率提升。

（三）稳健性检验

1.改变样本规模。一是考虑到各省份之间的差异性，本文去除北京、天津、上海和重庆四个直辖市样本，重新回归，结果如表4列（1）所示，各主要变量回归系数和方向，与前文基本一致，增加了文章结论的稳健性。二是将样本中从未被点名的样本予以剔除，以考察政策执行效果审计介入对产业全要素生产率变动的影响。表4列（2）的结果显示，政策执行效果审计（AUDIT）在1%水平上显著为正，与前文研究结论保持一致。

2.加入其他控制变量。为排除其他因素影响，借鉴李斐等[13]研究，本文尝试将国有化占比（SOE）作为控制变量，代入模型1重新回归。表4列（3）的结果显示，政策执行效果审计（AUDIT）与产业全要素生产率（TFP）的回归系数依然显著为正，表明政策执行效果审计促进产业全要素生产率提升的结论依然成立，前文研究结论保持不变。

五、进一步分析

（一）机制检验

前文研究发现，政策执行效果审计显著促进了产业全要素生产率提升。政策执行效果审计范围越广、力度越大，越能充分规范政府行为，政策落实执行效果越好，有助于合理配置经济资源要素，促进地方企业创新发展，提升区域创新水平，淘汰落后产能，清理地方僵尸企业，优化区域营商环境。同时，资源配置效率提高，营商环境优化，技术创新水平提升，产业内僵尸企业越少，使得生产要素再配置效应放大，生产过程专业化、技术化程度不断提高，产业结构转型升级加快，越有利于整个产业全要素生产率增长。基于此，本文检验政策执行效果审计是否通过促进技术创新水平、营商环境提升，加快僵尸企业出清，优化资源配置，进而提高产业全要素生产率。借鉴温忠麟等[14]提出的中介效应逐步检验法，依次检验模型1、模型8、模型9中各主要变量的回归系数。其中，中介变量包括三个变量：一是地区创新水平（PATENT），采用地区专利申请数的自然对数衡量[15]；二是僵尸企业出清（ZOMBIE），借鉴谭语嫣等[16]的方法识别地区僵尸企业，并采用地区僵尸企业数占地区总企业数的比值衡量；三是营商环境水平（BE），采用《中国分省份2019年企业经营环境指数报告》中营商环境指数表示。

回歸结果如表5所示，列（2）、列（3）显示政策执行效果审计（AUDIT）、地区创新水平（PATENT）与产业全要素生产率（TFP）的回归系数均显著为正；列（4）、列（5）显示政策执行效果审计（AUDIT）、僵尸企业出清（ZOMBIE）与产业全要素生产率（TFP）的回归系数均显著；列（6）、列（7）显示政策执行效果审计（AUDIT）、营商环境水平（BE）与产业全要素生产率（TFP）的回归系数均显著为正。综合上述结果表明政策执行效果审计的监督、评价与纠偏作用，保障政策措施有效执行，能够提高技术创新水平、清理僵尸企业、优化营商环境，进而实现产业全要素生产率的提升。

（二）异质性检验

1.金融发展水平

随着地区金融发展步伐的推进，地方产业逐渐获得更多的信贷支持，产业发展的资金需求得以满足。在此过程中，加之政府政策导向，有利于金融资源配置优化，推动产业研发创新，进而助力产业全要素生产率提升。基于政策执行效果审计视角，其是否因金融发展水平不同，而在保障政策措施执行有效，影响产业全要素生产率提升中存在明显差异。本文拟考察政策执行效果审计在不同金融发展水平中，对产业全要素生产率的影响。根据已有文献，采用地区年末金融机构存款余额的自然对数度量地区金融发展水平[17]，以金融发展水平的均值为界，划分为高低两组，分别代入模型1进行回归。回归结果如表6列（1）、列（2）所示，政策执行效果审计（AUDIT）与产业全要素生产率（TFP）的回归系数在金融发展水平更高的组中显著为正。这表明在金融发展水平高的组中，政策执行效果审计充分发挥其功能作用，保障政策措施执行有效，引导和改善金融资源在各产业部门间的配置，有助于提高产业技术水平、生产率，对产业全要素生产率的正向影响更为显著。

2.产业政策

前文已证实，政策执行效果审计显著促进了产业全要素生产率提升，但该影响是否因地区相关产业政策数量的多少而存在明显差异。制定和执行具有地方经济特色的产业政策，是提振地方经济的重要手段，也是地方政府落实重大政策措施的行为之一，同时也影响着产业全要素生产率[18]。本文拟考察地方产业政策数量的多少，在政策执行效果审计促进产业全要素生产率提升中的影响。本文通过手工整理历年各地方政府官网发布的《政府公报》中与产业发展直接相关政策，采用各年地方政府发布与产业直接相关的政策数量衡量地方产业政策数量，并以地方产业政策数的均值为界，划分为高低两组，分别代入模型1进行回归。回归结果如表6列（3）、列（4）所示，政策执行效果审计（AUDIT）与产业全要素生产率（TFP）的回归系数在地方产业政策数量更多的组中显著为正，即当地方政府发布的产业政策更多时，政策执行效果审计着力点越多，开展审计工作的对象范围更广，对产业全要素生产率的影响作用越大。

3.交通基础设施水平

交通基础设施是地区内产业生产活动的重要基础，也是地区间产业资本要素流通的枢纽。交通基础设施建设较好的地区，产业内、产业间的有效链接更加紧密，可以有效减少物流成本和交易成本，促进要素资源流通，提高产业全要素生产率[19]。值得注意的是，高水平的地区交通基础设施，对审计工作开展的支持力度更大，助力审计机关跨地区合作，提高审计工作效率。本文将考察政策执行效果审计在不同交通基础设施水平中，对产业全要素生产率的影响。本文借鉴已有文献，采用地区人均城市道路面积的自然对数衡量地区交通基础设施水平[20]，以地区交通基础设施水平的均值为界，划分为高低两组，分别代入模型1进行回归。回归结果如表6列（5）、列（6）所示，在地区交通基础设施水平高的组中，政策执行效果审计（AUDIT）与产业全要素生产率（TFP）的回归系数显著为正，表明政策执行效果审计的功能作用，在交通基础设施水平高的组中，对产业全要素生产率的影响更为明显。

六、结论与启示

全要素生产率不仅是驱动产业高质量发展的核心驱动力，也是推动经济平稳运行的关键。政策执行效果审计作为重要的外部监督机制，在保障政策措施执行有效、提高产业发展质量、维护经济平稳运行等方面发挥着重要作用。在此背景下，考察政策执行效果审计对产业全要素生产率的影响，对于推动产业高质量发展和维护国民经济平稳运行具有重要的现实意义。本文以2016—2020年30个省份为研究样本，实证检验政策执行效果审计对产业全要素生产率的影响效应。研究结果表明，政策执行效果审计能够促进产业全要素生产率提升，其中对技术效率部分的提升最为显著。机制检验发现，政策执行效果审计对产业全要素生产率的影响，通过优化地区营商环境，加快僵尸企业出清，提高地区创新产出和资源配置效率，进而促进产业全要素生产率提升。异质性分析显示，当所在地区制定的产业政策较多、金融发展水平较高以及交通基础设施水平较高时，政策执行效果审计对产业全要素生产率的促进作用更强。

结合本文的研究结论，提出如下建议：第一，充分发挥政策执行效果审计的功能作用。审计机关通过开展相关政策措施落实情况跟踪审计，充分发挥审计监督、评价及矫正作用，有效作用于政府政策措施行为，保障公共管理政策、经济调控政策、产业发展举措的有效执行，切实推动产业高质量发展。第二，进一步加强政策执行效果审计的应用。针对政策执行效果审计揭示的问题，结合不同地区特征，汇总形成意见建议，提交至政策制定相关部门，提高政策措施的科学性、可操作性等，助力政策制度的完善和有效实施，保障政策出台部门完善政策措施、推动政策措施落地实施。第三，协同金融机构、国有企业等政策实施部门，保障产业调控政策高效落实。国家审计部门对金融机构、国有企业开展政策执行效果审计，提高产业调控政策的执行刚性，有助于金融机构调整信贷投向和国有企业投资布局等决策行为，为落实产业调控政策、优化产业资源配置、驱动产业高质量发展提供便利。●

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【基金项目】 重庆理工大学研究生创新基金项目“国家审计与产业全要素生产率——基于地级城市面板数据分析”（gzlcx20223373）

【作者简介】 黄容（1986— ），女，四川南充人，博士（后），重庆理工大学会计学院副教授、硕士生导师，研究方向：审计与产业经济；许婧（1999— ），女，江西南昌人，重庆理工大学会计学院硕士研究生，研究方向：审计治理；黄开华（1988— ），男，四川江安人，高级会计师，西南医疗健康产业投资集团有限公司投资与企业管理部副部长，研究方向：审计理论与实务

① 黄开华为通讯作者。