合作共建，造就医联体建设的“东营模式”

文｜孟冬 袁晓雪 周小明

东营市人民政府与山东省立医院合作共建东营市人民医院，探索持续12 年。

医联体作为整合区域医疗资源、提升基层医疗服务能力、建立分级诊疗就医秩序的有力载体，是推进优质医疗资源均衡布局、解决卫生健康领域供给侧结构性问题的关键环节。医联体建设是一项长期、全面的系统性工程，须统筹谋划医联体内的各方主体、各个环节、各种关系，建立科学的顶层设计。

顶层设计能够有效指导实践，同时，有益的实践探索又能够丰富和完善顶层设计。本文以东营市人民政府与山东第一医科大学附属省立医院（山东省立医院）（以下简称“山东省立医院”）合作共建东营市人民医院的实践探索，总结合作共建“东营模式”的顶层设计路径，为区域医联体、医共体及国家区域医疗中心建设提供借鉴参考。

合作共建的特点

“东营模式”是省市共建的试验模式。2010年2月，东营市被确定为公立医院综合改革试点城市，东营市人民医院被确定为省公立医院改革试点单位。但由于东营市人民医院是一所建院不足20年的年轻医院，建院时间短、学科基础薄弱，东营市委、市政府与山东省立医院在多次协商研究的基础上，于2011年7月签署协议，合作共建东营市人民医院。这种政府机构与医院“政医合作”的共建模式，是我国最早的医联体合作实践案例之一，无成熟的经验可借鉴，是优质医疗资源下沉的“试验田”，承担着先试先行、改革创新的示范意义。

“东营模式”是长期合作的可持续模式。2016年，首期合作共建协议期结束，“合作共享、联动多赢”的局面逐渐形成，基于良好的合作成效和社会反响，东营市政府与山东省立医院于当年9月再次签署第二周期合作共建协议。而且，2022年8月，在东营市人民医院建院30周年之际，双方签署第三周期合作共建协议，将合作共建工作继续引入深处。实践证明，合作共建“东营模式”不是暂时的、难以为继的合作，是可持续的长期合作模式。

“东营模式”是成效显著的共赢模式。合作共建第一周期，山东省立医院选派1000余人次专家到东营帮扶，东营市人民医院门诊量同比增长79%；住院病人同比增长1.6倍；手术台次翻了一番；医院先后通过三级乙等、三级甲等综合医院评审。合作共建第二周期，东营市人民医院门诊量提高到130万人次,出院7万人次,手术2万台次，合作共建的成效进一步放大。通过合作共建，东营市委、市政府提升地区医疗服务水平的初衷得到实现，山东省立医院优质医疗资源的知名度得到提升，东营市人民医院的综合实力和影响力得到提高，东营人民到上级医院“看病难”“看病贵”的困难得到缓解，实现了“多方共赢”的良好局面。

“东营模式”是向基层延伸的可复制模式。在合作共建成功的基础上，东营市人民医院作为东营市唯一一家三级甲等公立医院，与河口区人民政府合作共建河口区人民医院，将合作共建成功经验向基层推广。经过6年合作共建，河口区人民医院医疗服务水平大幅提升，并牵头组建紧密型县域医共体，荣获全国“医共体建设标杆奖”、中国现代医院管理典型案例等荣誉。合作共建“东营模式”在基层得到了复制推广，并取得显著成效。东营市人民医院“医联体+医共体”省、市、区、镇“四位一体”有效衔接的医联体新模式荣获全国“城市医疗集团优秀奖”。

顶层设计的重要原则

习近平总书记指出，进行顶层设计，需要深刻洞察世界发展大势，准确把握人民群众的共同愿望，深入探索经济社会发展规律，使制定的规划和政策体系体现时代性、把握规律性、富于创造性，做到远近结合、上下贯通、内容协调。科学的顶层设计是“东营模式”取得成功的决定性因素，“东营模式”在顶层设计方面坚持了三项原则。

一是坚持权责明确原则。明确的权益与责任对于建立良好的合作关系至关重要。在合作共建伊始，东营市政府与山东省立医院即双方权责关系明确。东营市政府以东营市人民医院现有资产、人员、设备及以后财政投入等要素参与合作，山东省立医院以人才、技术、管理等要素参与合作，在保持“六不变”（即医院公益性质、投资渠道、服务功能、属地管理、行政级别和职工身份不变）的前提下，对东营市人民医院实行“省市合作、共建共管、共有共享”模式改革，医院加挂“山东省立医院集团东营医院”名称。双方权责明确，共同推动各项合作工作走深走实。

二是坚持同质化管理原则。同质化管理是医联体建设的核心，是医疗资源均衡布局、提高被帮扶医院医疗服务能力的必然要求。山东省立医院将管理体制、学科建设、人才建设、技术发展、科研管理、教学管理优质管理理念同质化至东营市人民医院，推动“六统一”同质化管理。东营市人民医院逐步建立现代医院管理制度体系，顺利通过三级甲等医院评审及复审；新建生殖医学科、疼痛科、风湿免疫科等新兴学科；开展全省首例乳房重建手术、首例国产机器人肝胆手术和妇科手术等新技术；山东省自然科研基金立项5项；成为滨州医学院附属医院、山东第一医科大学教学医院。在同质化管理理念的不断融合下，医院管理能力和服务水平大幅提升。

三是坚持政府举办原则。公立医院是政府举办的非营利性医疗机构，政府举办和政府投入是公立医院公益性的根本保证，也是公立医院正常运行的重要基础。只有强化政府举办原则，加大政府投入，才能为双方合作提供坚实保障，才能推动合作取得预期成效。合作共建后，东营市人民医院实行属地化管理，强化办医职能，先后将120余亩土地划归医院，投入4.48亿元建设启用急诊内科病房综合楼、妇幼保健综合楼、东营市立儿童医院等；每年投入500万元，扶持重点学科、人才队伍建设等，并给予用人自主权等政策支持，给予合作共建充足的托底保障，为双方合作成功奠定坚实基础。

东营市人民政府和山东省立医院共同打造了地方政府-省级医院合作共建地市级东营市人民医院的“东营模式”，东营市人民医院实现了由医疗基础薄弱至有强势学科的三级甲等综合医院的跨越转变。共建双方以合作顶层设计为核心，经认真调研，逐步完善科学的合作模式理念、建设目标、管理框架、共管机制、选人用人等五个核心模块。12 年来的实践证明，科学的顶层设计是“东营模式”取得成功的决定因素，“东营模式”是可持续、可延伸的紧密型医联体建设模式，可以为医联体和国家区域医疗中心建设提供参考。

顶层设计路径

2017年，原国家卫生计生委印发《关于开展医疗联合体建设试点工作的指导意见》，将医联体划分为医联体、医共体、专科联盟、远程医疗协作网四种组织模式；2019年，国家发展改革委、国家卫生健康委印发《区域医疗中心建设试点工作方案》，动员地方政府和输出医院通过双向选择、自愿合作，共建国家级区域医疗中心。从“东营模式”显著成效的角度看，顶层设计路径起到了关键性作用，现将路径分享如下，以供各类医联体参考。

确定合作模式。确定合作模式是医联体建设的基础，是顶层设计中首先考虑的问题。从合作主体来看，医联体可分为政府与医院合作、医院与医院合作、医院与若干医院“1+X”集团合作等模式；从合作方式来看，可分为完全托管等紧密型模式，专科联盟、对口支援等松散型模式以及介于两者之间的半松散型模式等。确定合作模式要综合考虑双方意愿、政策环境、地理位置、资源条件、帮扶成本等多重因素。山东省立医院是国内外享有盛誉的三级甲等综合性医院，有着优质的医疗资源、丰富的管理经验和出众的人才团队，且与东营市地理位置、人文环境接近，东营市委、市政府主要领导与山东省立医院明确双方权责关系，最终确定了政院合作、紧密帮扶的共建模式。

设定建设目标。明确建设目标是促进合作取得成效、避免合作流于形式的必要环节。建设目标要具体、难度适宜。东营市政府与山东省立医院在合作之初确定了“三甲两中心”的合作目标，即三级甲等医院、黄河三角洲区域医疗救治中心和危重症诊疗中心，并在后续合作过程中，不断将建设目标具体化，设定关键指标，确保合作工作向实处推进、向细处落实。

明确管理框架。确定共建医院的管理框架，明确决策机构和决策机制，是医联体后续管理运行的必然要求。东营市政府与山东省立医院在合作之初探索建立了理事会决策、领导班子管理、监事会和社会监督委员会监督的法人治理结构，理事会成员除两个合作主体外，还有东营市卫生健康委、财政局、编办、人社局等当地行政部门，是决策层；东营市人民医院领导班子由山东省立医院选派管理团队与医院领导班子共同组成，是管理层；医院职工代表、人大代表、政协委员等组成监事会、社会监督委员会，为监督机构。经后期调整，医院现施行党委领导下的院长负责制，由山东省立医院派驻院长等院领导，与东营市人民医院管理人员融合组建领导班子，确保合作共建及医院改革发展工作有序推进。

做好“选人用人”。共建医联体依托于输出机构医疗资源输出，“人”是医疗资源的载体，做好“选人用人”医联体建设事半功倍。选择管理人员，要综合考虑被帮扶医院的发展需求、现有班子配备、管理能力发挥等情况；选择技术专家，要充分对接重点帮扶学科、现有学科带头人情况、人才梯队建设情况等，将“选人用人”与医院发展战略、建设目标相结合。山东省立医院每次选派的管理团队和专家团队，都是政治素质高、专业能力强的业内精英，并根据医院发展的不同阶段、不同需求及时调整人员的专业组成。

建立共管机制。根据权责分配，合作双方建立具体工作机制，落实相应管理责任。东营市政府负责落实政府办医职能，加大投入力度，在资金、政策、建设用地等方面大力支持东营市人民医院发展；山东省立医院落实帮扶管理责任，从医院管理、学科建设、人才培养、技术提升、科研教学等全方位提升医院管理水平。合作双方分工明确的共管机制，形成促进医院发展的外部合力，推动医院快速发展。

顶层设计

顶层设计是医联体建设的重点和难点，考验决策者的政策洞察能力、战略规划能力和统筹思维能力。

正确处理几种关系

医联体顶层设计要处理好各方面关系，提前谋划、合理权衡。

首先，正确处理顶层设计与职工认同的关系。顶层设计须充分考虑帮扶管理理念与医院原有文化的融合、帮扶人员与本地职工的融合，增强职工认同感。要调研了解当地文化和医院文化状况、职工心理诉求，寻求文化契合点、价值追求共通点，让职工理解、认同、支持合作。山东省立医院管理团队逐一对科室走访调研、开展绩效管理改革，将合作共建成果惠及医院职工，鼓舞干劲，激励作为。

其次，正确处理外部帮扶与内部发展的关系。医联体建设不仅要将优质医疗资源“引下来”，更要通过带教培育打造本地优质医疗资源，让优质资源“留得住”。东营市人民医院一直坚持“外借推力、内增活力”的思路，开展人事制度改革、绩效管理改革，通过“双百双基”工程，遴选100名青年骨干医师到山东省立医院进行“师带徒”一对一带教学习，利用省级平台学习专业知识和医疗技术，培养优秀医学人才，提升医院医疗能力，建设“带不走的省立医院”。

再次，正确处理长期战略和阶段策略的关系。顶层设计既要设定战略目标和长期规划，又要及时调整帮扶的阶段策略，做到每个阶段都有不同的帮扶目标和重点。第一周期，山东省立医院针对东营市人民医院建设整体薄弱的情况，全方位强管理、带学科、育人才；第二周期，精准帮扶，重点强优势、补短板，明确医院发展的特色；第三周期，重点提升急危重症诊疗能力、外科手术能力、科研教学能力，端正医风学风，营造学术氛围，探索由“医联体”向“研联体”提升，让省级专家不仅将技术留在基层，而且让科研扎根基层，推动医院高质量稳步前行。

顶层设计是医联体建设的重点和难点，考验决策者的政策洞察能力、战略规划能力和统筹思维能力。当前，国家正在布局区域医疗中心建设，促进医疗资源合理配置和均衡布局。通过“东营模式”10余年的实践探索，可以为国家区域医疗中心的顶层设计提供思路和借鉴，帮助提升决策科学性、可行性，助力国家区域医疗中心建设取得实效。