政府主导的融资担保机构与中小企业融资

曹和勇

中小企业作为经济市场中的主要构成部分，是国民经济发展的基础力量；同时也是市场运行的活力和动力。对市场进行调研可知，中小企业建设和发展面临的主要问题为融资困难。为解决中小企业融资难的问题，我国从1993年实行政府政策性融资担保，并以满足中小企业发展资金需求为目标，在不同经济时期，对政策性融资担保机制进行相应程度的调整，在支持中小企业发展方面卓有成效。但是，“融资难”“融资慢”仍旧长期困扰我国中小企业。本文将重点研究政府为主导的融资担保机构在中小企业融资中的地位、作用以及风险控制措施，以期为各地政府性融资担保机构的建设和高质量运行提供参考。

一、政府主导的融资担保机构概述

政府主导的融资担保机构，主要指以政府信用为基础，组建第三方融资担保机构，该机构承接政府财政资金支持，是具有社会公益性的“准政府部门”。政府主导的融资担保机构，可以有效重塑银行与企业的信用关系，并发挥机构的政策导向作用，改善中小企业融资的软环境。

政府主导的融资担保机构在我国政府推进的政策性融资机制下，在全国各省市相继建立，以政府独资、控股、参股的非营利性为融资担保机构的主要性质。该机构的职责运行和工作运行主要在政府财政资金的支持下，落实地区经济政策。

二、政府主导的融资担保机构在中小企业融资中的地位

以政府為主导的融资担保机构为中小企业开展的融资工作提供了信用担保支持，提高企业融资的成功率，中小企业发展对资金的需求成为可能，解决中小企业在融资环节面临的困难，满足中小企业融资需求，为中小企业注入资金活力。

1.引导地位。担保机构是以政府为中心，听从政府政策指令的公益性组织。政府的财政政策和经济政策是担保机构运行的主要依据。担保机构在为中小企业提供信用担保和融资担保时，也是宣传国家和地方经济政策的环节，中小企业在这一过程中，能有效获悉地区的经济政策，从而在政策的指导下，开展融资工作。

2.政策支持地位。担保机构是在政府政策的支持下，为中小企业提供信用担保的专业化企业，积极响应政府政策是机构运行和为企业提供服务的前提和基础。例如，在全面推进绿色产业发展的背景下，政府调整金融政策，提出绿色金融的概念，并要求金融机构要开发绿色金融产品，以推动地方产业结构调整。政府从政策上将绿色产业的地位提高到地区经济发展的较高地位。担保机构在为中小企业提供信用担保时，优先关注这类企业，在中小企业融资中发挥政策支持作用，助推绿色企业有序建设，为市场经济注入新的活力和动力。

3.补贴保障地位。政府出资组建融资担保机构，并维系担保机构发展，为地区内的中小企业提供信用担保服务。虽然政府不直接为中小企业提供财政资金补贴，以直接资金支持解决中小企业“融资难”“融资贵”的问题，但是却以更为高效、持续性更高的担保机构形式，为中小企业提供长期的融资服务和融资支持，降低中小企业融资难度。以政府为主导的融资担保机构，在中小企业融资环节中具有保障的地位。

三、政府主导的融资担保机构在中小企业融资中的作用

随着产业机构的调整和产业的转型升级，中小企业作为新兴行业的主体，在市场中的地位逐渐提高，作为国民经济的基础，与国有企业等大型企业共同助推市场经济的发展。为了发挥中小企业在市场经济发展中的有效作用，我国以政府为主体，建立公益性质的专业化融资担保机构，辅助中小企业从融资难的困境中摆脱出来。我国自1993年正式建立政策性融资担保机构以来，以国务院、人民银行、财政部、银保监会、工信部为主体的国家政府机构，从国家层面上对担保机构运行的政策进行补充和完善，为各地组建的担保机构提供具体的工作依据，实现对担保机构的有序管理，发挥担保机构在中小企业融资中的重要作用。

1.辅助中小企业开展融资工作。由财政部、信息化部、发展改革委、中国银保监会等多个主体联合印发的《中国银保监会第七部门关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》（银保监发〔2020〕39号）文件，明确指出“政府性融资担保机构是指依法设立，由政府及其授权机构出资并实际控股，以服务小微企业和‘三农’主体为主要经营目标的融资担保、再担保机构”，对以政府为主导的担保机构的职能进行了具体明确。融资担保机构在政府的控股和管理中，以中小型企业为主要服务对象，降低中小企业融资难度，提高中小企业融资成功率。以政府为主导的融资担保机构能从政策层面和具体运行层面，辅助中小企业开展融资工作。例如，山东省响应国家调整产业结构的政策，发挥担保机构在为高新技术企业融资环节的信用担保作用，并与地区推进的绿色金融进行联合，为该行业内的企业提供低利率的银行贷款资金支持，在助推企业发展的同时，也推动地区产业转型升级，淘汰高耗能、高污染的传统产业。

2.降低中小企业的融资难度。中小企业在融资中面临的主要问题是缺乏为其担保的主体和抵押资产，银行在信息审核阶段，往往因中小企业的抵押资产不足以支持企业贷款而驳回企业的贷款申请，中小企业因自身的资金和资产限制，融资难度较大。而融资担保机构将在政府的确认下，具备政府信用担保的职能，为中小企业提供担保服务，保障企业顺利获得银行贷款。

3.激发社会投融资活力。以政府为主导的融资担保机构虽然在为中小企业提供融资担保服务时，承担着企业的部分融资风险，但是能支持中小企业融资工作。担保机构依据流程对申请担保的企业进行信息核查，在初期审核阶段加强风险管理，降低担保的风险性。这一过程中，担保机构对企业进行监管。在政府主导的融资担保机构的担保下，银行以及社会投资者，参与企业融资的积极性被调动起来。中小企业可通过股权融资的方式，在担保机构的担保下，引导社会资本参与企业建设，为企业融得相应的资金。担保机构是社会资本向企业投资的定心丸，辅助社会民众进行有序的投资工作，降低民众投资的风险性。在互联网金融的背景下，担保机构不仅向银行做出企业担保，还面向全社会为某一企业提供信用担保，对社会分散的资金进行集中引流，拓宽中小企业的融资渠道。

4.支持中小企业健康发展。无论是大型企业，还是中小企业，充足的资金支持都是企业经营、扩大发展规模和可持续发展的前提条件。较于大型企业，中小企业的盈利效率较低，资金收益较小，尤其还受到市场环境和社会环境的影响，部分中小企业的经营态势不良，仅能维持基本的企业温饱。中小企业要在复杂的市场中，实现健康、稳定发展，就要依据企业运行状态，在资金的支持下，逐步提高盈利能力。融资担保机构为中小企业提供融资担保服务，中小企业能在担保机构的担保下，获得银行贷款或社会投资，获得充足的资金支持，落实企业的战略发展规划。

四、政府主导的融资担保机构在中小企业融资中的风险控制措施

政府主导的融资担保机构在为中小企业提供融资担保服务时，发挥其政策引导和融资担保作用，促进中小企业融资思想成为可能，同时也伴随着一定的融资风险。担保机构要在政府的运营下，有效发挥其信用担保作用，为更多的中小企业提供融资担保服务，就要加强风险控制、健全监督机制、构建多主体风险管控机制，有效防范担保融资过程中产生的风险，在市场中激发中小企业活力。

1.准确识别中小企业融资风险。阻碍中小企业融资工作的主要原因为：中小企业缺乏还款能力，盈利能力较低。融资担保机构虽然为中小企业提供融资担保服务，中小企业在机构的担保下，能获得一定的资金支持，但是中小企业盈利能力低也将给企业、银行以及政府带来相应的融资风险。当中小企业利用贷款资金开展业务环节出现差错，中小企业将无法完成还款任务，银行将面临一定的坏账风险，以政府出资和控股经营为主的担保机构也将承担一定的风险，给政府财政带来一定的还款风险。

政府和融资担保机构要提高风險识别的能力和水平，构建中小企业的风险识别机制，及时发现融资担保环节存在的风险点，并对其进行针对性控制。在必要的情况下，担保机构可将存在的风险点反馈给企业，辅助企业提高风险应对能力，在经营环节，降低资金使用的风险性。例如，小微型农业企业的产业链不完善，贷款偿还能力较弱，农业经济经营过程中存在一定的不确定性。针对这一风险点，担保机构将风险点反馈给地区政府，地区政府可开展“技术人员下乡帮扶”活动，为贷款村镇派遣几位农业技术人员，指导农业生产，更新农业生产技术，完善地区农业经济产业链，提高农业经济企业抗风险能力。不同行业内和运营方式的企业存在的风险点也是不同的，在融资环节的风险表现主要为偿还能力较弱。担保机构要在企业申请机构担保服务的同时，识别和分析企业的风险点，将其反馈给企业自身，辅助企业提高风险处理效率。

2.强化融资风险管控。融资工作的对接主体是企业与银行，涉及银行资金安全和企业的偿还能力。企业偿还能力较差，将给银行带来一定的资金安全风险，同时加剧政府财政的还款负担。以政府为主导的融资担保机构在初期风险识别之后，要联合银行、政府，加大对企业的融资风险管控力度，约束企业的不良融资行为和恶意逃债行为，维护银行和政府的资金安全，守住担保机构的道德风险底线。

例如，安徽省作为首先建立担保机构的省份，在多年的应用和发展中，逐步完善融资担保机构模式，并取得了较好的运营成果，风险性逐年下降。安徽省将融资担保机构的运行经验和担保机构的未来发展需求进行有机结合，提出了“三箭并发”的担保机构发展战略，其中，加强融资风险管控是“三箭并发”中的关键“一箭”，是防范信用担保道德风险的有效手段。要坚决抵制不怀好意的中小企业，对企业的融资申请和经营产业进行全面核查，保障担保资金提供给优质的企业，加大前期、中期和后期的融资风险和道德风险管控力度。例如，针对打着绿色产业的非绿色产业的融资担保申请，要坚决驳回，建立政策性融资担保企业退出机制。

3.健全融资社会监督机制。企业融资行为涉及政府、担保机构、银行、企业以及社会多个主体，鉴于部分企业存在恶意融资行为，政府要加大社会宣传力度，激发社会民众参与监督的积极性，在社会群众的力量支持下，辅助政府、担保机构以及银行加强对融资企业的监管力度，健全融资社会监督机制，发挥人民群众在融资担保环节和资金运行环节的监督作用。例如，在我国环境征信体系仍在建立的背景下，国家环境征信体系的信息不全面，政府主导的担保机构在对相关企业进行信息核查时，缺乏相应的数据支持，尤其是在审核以“绿色产业”为申请原因的企业时，无法以客观的数据，对企业的环境征信信息进行具体核查。这就需要社会民众行使监督权，将看到的、听到的、感受到的信息反馈给政府，辅助政府和担保机构对企业信息进行全面核查。例如，某企业生产环节实际存在乱排污水的情况，附近居民的生活和身体健康深受影响，民众将该情况反馈给政府，政府环境监管部门则通过暗访，获悉该企业对环境造成污染的证据，并要求该企业整改。对于不服从整改要求的企业，则要求其退出融资担保名单，并处以罚款，对其进行处罚。

4.企业全面落实风险防控工作。企业作为融资担保的申请者，要顺利获得政府为其提供的信用担保，从而获得银行贷款资金，就要从企业内部加强风险防控工作。首先，企业建立健全内部控制机制，在企业内部全面开展风险防控工作，并积极进行内部整改，约束企业的不良经营行为。其次，企业要配合担保机构对企业开展信息核查工作，主动提交审查信息和资料，提高信息核查效率。尤其是国家大力扶持的新型行业内的企业，要主动配合资格审查工作，不隐瞒企业的经营数据、环境影响数据等信息，加强内部控制。再其次，当企业在担保下获得贷款资金，在使用这部分资金时，要加强过程管控，防范资金运行风险。

5.信息技术应用于融资风险防控工作。在我国融资担保历史上，存在因骗保而拖垮某一担保机构的案例。2003年某机电公司因缺少购车资金而向农行提出贷款申请，农行找到下属贷款担保机构，为该机电公司提供融资担保服务。农行对涉及的机电公司和汽车旅行制造公司的账户和资金流水进行了审查，最终通过贷款申请。但是，却因为缺少对公司法人账户和资料的全面核对，导致机电公司所申请的3亿资金，不仅没有打到汽车制造公司的账户中，还出现严重的坏账风险，担保机构和农行最终没有收回该笔资金，且因缺少事实依据，而被人民法院驳回申请，担保机构也因此处于停止运转状态。对这一案例进行分析可知，主要是因为在技术较为落后的时代，银行对企业的非财务信息的获取能力较低，未对资金流向进行随时监管。

在技术进步的背景下，银行、担保机构以及政府要全面联合起来，借助网络技术、大数据分析技术和人工智能技术，全面获取申请人的征信信息、财务信息、非财务信息，并做好资金流向监管工作，在事前对各类信息进行分析和评估，在事中监控资金流向，做好信息归档工作。应用现代技术，防控融资担保风险和道德风险，并做好留证工作，以备后期利用法律手段防范坏账风险。

五、结语

随着市场经济的发展，中小企业仍旧是市场中的“弱势群体”。由于中小企业所持有的资产和资金数量较少，企业在向银行申请贷款资金时，往往无法通过银行的担保考核，无法获得满足企业经营和发展的充足资金。我国建立政府主导的融资担保机构，为中小企业提供信用担保，降低中小企业的融资难度，保障中小企业获得充足的发展资金。要在市场经济中长期发挥担保机构的担保作用，就需要担保机构、银行、政府以及企业针对融资风险，识别、管理和防控融资风险，发挥银行贷款资金助推中小企业发展的有效作用，并维护担保机构和银行资金的安全性。

（作者单位：南平武夷发展集团有限公司）