党领导立法工作的历史逻辑与具体落实——评《党领导立法实证研究——以北京市人大及其常委会为例》

书名：《党领导立法实证研究——以北京市人大及其常委会为例》

作者：田侠

出版社：中国社会科学出版社

ISBN：978-7-5161-7892-8

出版时间：2016 年3 月

定价：58 元

本书从历史变迁的角度，论述了中国共产党在革命和执政阶段党领导立法的逻辑与路径，并结合作者在中共北京市委党史研究室工作的理论与实践，论述了党领导北京市人大及其常委会立法的发展与实例。

一、党领导立法的历史逻辑。在党对中国革命道路的初步探索时期，基本是由党根据革命经验直接作出决定或者立法。1928 年，中共六大提出要建立工农兵代表会议（苏维埃）的政权，通过了《苏维埃政权组织问题决议案》。书中指出，其在党的历史上首次阐述国家政权与党的领导的关系，表达了党通过党团在苏维埃政权机关中发挥领导作用，巩固了党在苏维埃政权中的地位。在战争阶段，土地政策和法律极大地鼓舞了农民的革命热情，这是党的领导下中国农民革命具有彻底性的根本原因。该书以史为鉴、以理为纲，论述了在关于土地的问题中党领导立法的形式和重要性，如因减租减息作为抗日战争时期处理土地问题的政策未得到认真执行，为此，在尚处革命时期的1942 年，中共中央通过制定《关于抗日根据地土地政策的决定》与《关于如何执行土地政策决定的指示》两份政策文件代行法令用以治理。1947 年7 月，基于战争情势，全国土地会议在中共中央工作委员会的带领下召开，《中国土地法大纲》得以在同年9 月通过，这是党在战时采取的直接领导立法的一次生动体现。

在执政党新时期，党领导立法的理念和形式有所转变，原则上遵循民主集中制，已经体现了与人民代表大会制度相结合的趋势。该书论述了新中国成立后党领导制定1954 年宪法的过程，体现了这一趋势。即以毛泽东为核心的宪法起草小组和与会专家经由宪法起草委员会第一次会议的交流讨论，共同起草了《宪法草案（初稿）》。随之中央政治局委员会以决议的形式将《宪法草案》向全国人民公布、广泛听取民众意见修改后，将草案正式提请全国人民代表大会审议。这部宪法是领导机关的意见和广大群众意见的结合，体现了党领导立法、全民参与起草的特点，将人民民主原则贯穿了宪法起草的全过程。在法律法规的制定方面，为推动城市基层民主法制化，中共中央决定由彭真亲自主持起草关于街道办事处和居委会的相关条例，并由全国人大常委会会议通过。可见在这一时期，党领导立法稳步推进，人大也发挥了最高权力机关的作用。

从六届全国人大开始，党领导立法活动更加制度化、规范化、流程化。首先，该书介绍了党领导立法遵守了初始阶段的党内制度规定以及除党内法规外的宪法和法律，体现了制度化。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》明确了党委与民主集中制原则的关系，党在对国家事务进行决策时需经由人大和政府通过法定程序上升为国家意志。《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》首次规定了党领导立法的介入范围和程序，明确了党领导立法的基本内涵。另外，1982 年《宪法》在序言中指出：“要在党的领导下健全社会主义法治”。在国家法律层面，2000 年《中华人民共和国立法法》使党领导立法有了明确的依据。其次，党领导立法规范化。1979 年6 月，彭真针对五届全国人大二次会议全体会议上通过的七项法律草案，在中共中央宣传部召开的会议上阐明了党领导立法的基本原则：“立法要了解党的方针、政策以及其变化过程。立法站在党的立场，就是站在人民的立场”。该书论述了相关规范原则。第一，一切从实际出发。一届全国人大一次会议后，彭真主持基本法律的起草工作，起草的基本原则是成熟的部分先制定单行法律，不成熟的部分在继续研究的基础上制定单行法律，待条件成熟后制定基本法律，如民法、刑法等。第二，坚持民主集中制。1982 年《宪法》的制定与修改，是党领导立法坚持民主集中制原则的典型，体现了党领导立法与人民意志高度一致。彭真在五届全国人大五次会议上汇报了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，宪法修改委员会及其秘书处设立后畅通了意见与建议的征集渠道，无论中央还是地方，都积极建言献策，最后集群智形成了《中华人民共和国宪法修改草案》。在宪法修改委员会第二次会议上，这种模式发挥了重要作用，仅花费9 天时间便高效完成了对草案的讨论和修改，体现了党领导立法的效率。第三，坚持立法的科学性与体系性。宪法制定之前颁布的法律、条令与宪法有矛盾的地方，中央领导高度重视，彭真向刘少奇和毛泽东致信，指出常委会要抓紧立法工作，有抵触的问题要及时处理。再次，该书介绍了党领导立法的表现形式与基本程序。1955 年7 月，在一届全国人大二次会议党组召开的党员代表第二次会议上，通过授权全国人大常委会在全国人大闭会期间制定部分性质的法律。同年12 月，彭真提议建立机关党组，经中央批准，全国人大常委会建立了党组。六届全国人大开始，对于需要全国人大常委会决定的特别重大的问题，委员长办公会议要先进行讨论，具体而言：需书面请示中共中央的问题，以机关党组或法工委党组名义及时请示；需提交常委会审议的议案，则先召开委员长会议讨论，建议列入议程。常委会开会期间，除召开全体会议和分组会议外，遇到重要、复杂或有歧义的问题，需召开联组会议讨论，经过充分审议后再召开全体会议，最后将议案进行表决。综上可知，党领导立法为制定法律铺设了一条规范有序的轨道。

二、党领导立法的具体落实。该书后半部分着重论述了党领导北京市人大及其常委会立法的发展及其特点。首先，在地方立法层面，党领导立法重点体现在地方性立法对中央立法政策、市委立法决策的贯彻落实上。其次，立法要从首都的本地实际出发。早在1980 年，中央书记处就分析了首都的特点，作出了首都建设方针的重要指示，编制了一系列规划方案来指引地方立法。最后，重点是加强市委对立法的领导。根据市委对全市工作的部署，北京市人大常委会在制定立法规划、计划后须请示市委，由市委领导牵头组织起草重要法规。市委负责执行党的决策，将党的方针政策积极融入人大及其常委会的决定，使两者的体系与内容得以进一步融贯。市人大常委会的党组须向党委提前请示报告并经其同意后，市人大方可审议并通过重大决定和重要立法。

在新的历史时期，党通过人大及其常委会领导立法已经在党内法规和除党内法规外相关法律法规中亦有所规定。2015 年《中华人民共和国立法法》明确了立法要“坚持中国共产党的领导”，并在第51 条将原在党的规范性文件中规定的“人大主导立法”转化为法定要求，确立了党领导立法的基本遵循。党内法规《中国共产党党组工作条例（试行）》规定：“全国人大各专门委员会设立分党组”“党积极支持人大严格依照法定程序使‘党策’转化为‘国法’”。党的十九届四中全会指出，全国性立法由党中央领导；与此同时，根据党中央决策部署，地方立法由地方党委领导。其中，负责具体执行和实施党的主张、决策的是人大及其常委会的党组和人大代表中的党员。这就为党领导立法提供了组织、内容与程序上的制度保障。

结合本书综合来看，实现党领导立法的具体形式主要有如下四个方面：

其一，审定立法规划和计划。党组织审定立法规划和计划是党领导立法工作的开端。党的二十大提出，要完善党中央重大决策部署落实机制。在中央和地方，基本上所有立法规划、计划的最终确定，均须经由人大常委会党组向党委履行“报送——批准”程序。该书以北京市人大及其常委会为例：北京市市委先行对全市工作的总体部署和要求，人大常委会据此制定立法规划与计划，随后即报请市委领导牵头组织协调重要法规的起草工作；市委通过相应的党组与党员上传下达，对人大及其常委会的决定进行积极的回应与反馈。事关重大的决定与重要立法需向人大提请审议，并履行两大前置程序：一是请示报告程序，即由市人大常委会党组向党委履行请示与报告程序；二是在党组织进行审查后取得其同意。可见，审定立法规划和计划是我国立法的起点，反映了中国式的立法特色。

其二，提出立法建议。自1954 年宪法施行以来，党中央一直对立法有着深刻的影响。对于我国宪法的修改而言，无论全面修改抑或部分修改，都要立足中共中央的名义，由党率先制定修改方案，后续才会进入到我国最高立法机关的立法程序中加以实现与落实。即便在1993 年全国人民代表大会修改宪法时，也在中共中央领导下，经过“北京市等32 个代表团2383 名代表”的表决程序，审议通过了《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》。该例虽属特殊，但也充分显示了党中央在领导立法时已在事实上形成了宪法惯例，其是把握我国立法动态的“晴雨表”与立法方向的“指南针”。

其三，审批起草的指导原则或重要法律法规草案。中央统一领导法律的起草工作，常委会党组须报中央审批的事项有二：一是由我国最高立法机关负责起草的法律；二为其他部门起草的但须经中央审批前置程序的法律。具言之，修改宪法、面向涉及政治的、经济的以及行政等重大事项的法律草案，党中央政治局（或其常委会）与中央全会的审议是提请全国人大审议的必经前置程序。其中，尤其对于立法的原则及其相关的指导思想等立法的大方向问题，都必须履行党中央的提前审批程序。可见，党所获得的提请审批权限对于把握国家重点领域、重要事项的立法起着关键作用，党通过提出立法建议深刻影响着我国立法的最终走向。

其四，讨论与决定对于法律法规中的重大问题。也即由全国人大常委会党组向中共中央报请事关制定法律中的重大问题，并有权进行相关讨论与决定活动。例如，该书指出全国人大常委会党组将《关于法定婚龄问题的请示报告》报送党中央总书记，随后中共中央办公厅秘书通知，中央书记处第六次会议决定：“同意法制委员会党组关于法定婚龄问题的请示报告中提出的意见”党中央掌握着对立法上关涉重大体制与重大政策调整的相关事项的决定权，涉此的相关问题与事项必须经由全国人大常委会党组对党中央进行报告，这也契合了党的十八届四中全会的相关意旨。综上，以上四个具体表现呈现了党领导立法的引领与推动作用。