“编制单元”制度的扩散特征及其机制解析——基于全国控规制度文本的事件史分析

■ 兰天泽 LAN Tianze 张 皓 ZHANG Hao

0 引言

总体规划与控制性详细规划之间衔接不畅,是我国城乡规划体系运行中一个被长久讨论的问题，并且在新时期需要继续深入研究。为解决此问题，在规划体系中增设“单元”这种中间层级来实现总体规划自上而下的传导，成为规划管理中一项重要的制度创新[1]。其创新意义在于，将总体规划的城市发展战略目标与控制性详细规划的指标管控相结合，提高总体规划的可实施性以及对具体地块的指导性。一方面，以单元统筹地区人口和开发强度分布以及各项公共设施、基础设施的配置，为控制性详细规划对具体地块的控制提供依据，以解决控制性详细规划往往只针对某一地块、某一片区进行编制，控制重点模糊、指标僵化、整体控制或引导不足的问题；另一方面，又能落实城市总体规划中对城市发展战略、城市用地布局的要求，通过划分控规单元，调控城市空间发展。

这种创新首先在一些大城市和特大城市得到探索，之后逐渐被国家层面认可和制度化，并得到进一步扩散。从笔者查询的资料来看：1999 年，《天津市中心城区控制性详细规划编制单元管理规定》（规划字〔 1999〕13 号）中提出将天津中心城区划分为28 个分区、175 个控规编制单元，是首个出台编制单元管理规定的城市；2003 年，《上海市城市规划条例（2003 修正）》（上海市人民代表大会常务委员会公告第31 号）第一次从地方法规层面规定编制“控制性编制单元规划”，建立较为体系的单元规划制度[2]；2011年，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第7 号）发布，明确“编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划”；此后，“单元”制度进一步扩散，截至2018 年底，全国已有数十个城市在控制性详细规划制度中提出了有关“单元”的编制、管理规定。

1 “单元”制度的概念

与“单元”制度有关的名词复杂多样，在具体的表述和内容上受地方规划管理的影响，存在一定的差异性，如一些城市称“单元规划”“控制性规划单元”“单元管控”等。有些城市的“编制单元”制度通过划分二级或三级单元，将控规控制指标分层；或以成果为导向，区分“单元规划层次的成果”和“地块层次的成果”，实现编制成果上的分离。有些城市对编制单元下的控规修改也作出规定，例如：青岛市指出管理单元的规划指标在不突破片区强制性内容的情况下，可以修改同一控规片区内管理单元之间相应的规划控制要素；深圳市2014 年修订的《深圳市法定图则编制技术指引》吸纳了发展单元规划的“规划控制单元”概念，将已编、在编的城市更新单元和土地整备单元一并纳入规划控制单元进行统筹，扩大了图则指标控制的腾挪空间，赋予地块更多灵活性。实际上，各地的“单元”制度都是在划定单元边界的基础上，探索编制单元管理的内容创新，在概念本身的内涵上具有同质性，本文将其统称为“编制单元”制度。

“编制单元”不仅起到划分详细规划编制范围的作用，更重要的是起到承接总体规划和衔接具体地块详细规划的作用。在实际的运作中，划定编制单元是基础工作，之后会将总体规划确定的目标、指标等进行分解传导，以单元为范围编制“单元规划”或“整单元控制性详细规划”，其中确定的强制性内容在实施层面控制性详细规划中不得随意修改。由此可见，“编制单元”在“总体规划—详细规划”的衔接中起到非常关键的作用，并且这种作用在新的国土空间规划体系中得到了延续。《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43 号）中要求划定详细规划编制单元，将上位总体规划战略目标、底线管控、功能布局等方面的要求分解落实到各规划单元，作为深化实施层面详细规划的基础。划定“单元”再次成为了全国各地城市探索的热点和规划管理中的重点工作[3]。

通过对城乡规划体系中详细规划“编制单元”制度的扩散特征和作用机制进行分析，解析其背后的动因，有助于理解编制单元制度的内在逻辑，强化对规划体系变革的深入认识，同时也可为新时期推动详细规划编制单元划定及规划编制管理工作提供有益的借鉴。

2 研究方法、假设和设计

“编制单元”是控制性详细规划中的一项重要制度创新，不仅指划定规划编制的基本空间单元，也包含了如何分级分解指标、如何审批单元规划或整单元控制性详细规划、单元的成果要求以及修改等一系列规定。

现有关于城乡规划体系中编制单元的研究主要集中在对上海、深圳、南京、合肥等城市编制单元相关制度的模式进行比较分析[2,4]和对具体城市的编制单元规划演变特征研究[2,5]，以及具体分析编制单元的技术管理等[6]。在内容上关注两个维度：一是编制单元本身的划定方法、单元详细规划的内容、编制方法等；二是从规划体系传导的视角出发，分析编制单元在分解落实总体规划内容并向下进行传导管控的方法[7,8]。

本研究采用了新的视角和思路，即通过制度创新的扩散特征及其机制来理解“编制单元”制度。具体包括三部分内容，首先是编制单元制度从地方实践到国家认可再到全面扩散呈现出的时空特征，以及哪些类型的城市在详细规划管理中采用了编制单元的方法；其次是编制单元制度扩散的动力机制，也就是其扩散背后的影响因素有哪些；最后是研究对推进编制单元详细规划相关工作的启示。

2.1 政策创新扩散理论及方法

政策创新扩散指一种政策在空间上发生转移的过程，是一个政府首次采纳某项政策，无论该政策是否已经被其他政府采纳或被提出多久[9]。该政策的某种新理念、新做法、新结构被采纳应用，都可以称为政策创新。从20 世纪60 年代开始，西方学者尤其美国学者积极推动政策创新理论方面的研究，以沃克（Walker）为代表的学者，开始关注政府决策中的政策创新与扩散现象，并提出了开拓性的研究问题：为什么美国的一些州政府率先通过法案采纳某些新项目，以及这些先驱者为何要采纳创新？某类公共服务或规制政策创新是如何在美国各州之间传播扩散的？并且围绕着类似的问题，对全美各州采纳的福利、卫生、交通、税收等领域的数百项政策进行了分析。政策创新理论得到了迅速发展，成为公共政策研究的重要内容。西方学者们对新自由主义税收政策[10]、投资政策[11]等各种公共政策创新传播扩散等方面都进行了深入的研究。国内学者也以中国特色的政治、经济制度基础为视角，探索了政策企业家[12]、官员流动[13]等因素在政策创新扩散中的作用。

在具体的研究方法方面，本文采用离散时间事件史分析方法（Timediscrete Event History Analysis，简称EHA）。自该方法首次由Berry 夫妇运用到政策创新扩散研究以来[14]，已被广泛用于各类政策研究，成为了研究政策扩散的主要方法。在规划领域，学者们运用事件史分析方法对控制性详细规划制度[15]、海绵城市[16]、多规合一制度[17]进行探索。在EHA模型中，因变量被称为“风险率”，即个体i在特定时间t发生“事件”的概率，为二分虚拟变量，一般用logit 模型进行估计，其影响因素由自变量所决定。因此，本文以“城市-年”为单位构建分析数据，以“采纳/未采纳”为因变量，在提出研究假设后通过logit 回归模型对影响因素的显著性进行检验，从而理清编制单元制度在各城市的扩散的影响因素及机制。

2.2 研究假设

本研究针对所要考察的编制单元制度的扩散特征及机制问题，从中央政府及省级政府自上而下的作用、横向作用以及城市内部因素的影响3 个维度，提出编制单元制度创新扩散的7 个研究假设。其中：假设1、2 为自上而下的作用，会影响编制单元制度创新扩散；假设3、4 为横向作用；假设5～7 为城市内部因素影响。

（1）假设1：中央政府对于详细规划编制单元制度的推动，会增加城市层面单元规划提出的概率。地方政府在颁布制度时，通常会以落实中央政府层面的政策为导向。从政策扩散的视角来看，中央政府所制定的法律法规、政策制度往往能得到地方政府的积极响应，从而迅速推动政策扩散[18]。因此，中央政府自上而下的推动在政策扩展中起到重要的作用。

（2）假设2：省级政府提出编制单元的相关规定会影响地方编制单元制度的建立。省级政府对于政策创新扩散的引导作用与中央政府相似，城市政府在政策采纳时同样会追随省级政府，从这一角度看，中央政府的政策颁布对城市产生的是一种相对间接的影响。对于编制单元制度而言，省级政府在控规编制和管理规定中提出的要求更为详尽，直接发挥了规范地方规划管理的作用。因此，省级政府在提出编制单元的要求后，城市政府可能根据自身实际提出编制单元管理的新要求，也可能依照省级单元规划规定执行，这有待于进一步验证。

（3）假设3：周边城市提出编制单元规定的比例越高，该城市提出编制单元规定的概率也越高。横向层面的政策扩散一般发生于地理位置较近的地方政府之间，一方面是由于地方拥有相似的经济发展水平及文化观念[19]；另一方面，地方官员之间的交流也会更加密切。这种横向的扩散可能是由于城市政府间的学习模仿或竞争而形成的。

（4）假设4：地方单元规划制度的建立，与地方所处省份的城乡规划专业水平有关。地方省、市规划院以及研究机构是该省、市城乡规划专业毕业人才的主要就业单位，同时也是地方规划局或省厅的规划政策研究和编制支撑单位。如果地方所处省份的城乡规划专业教育水平较高，则可认为相关的从业者能够深入了解政策所要解决的问题，并根据实际情况制定出主管部门可能采纳的政策。因此，初步假设地方所处省份的规划专业水平会影响编制单元制度的创新扩散。

（5）假设5：土地市场活跃程度，会影响地方城市单元规划制度的建立。编制单元制度的出现主要是为了加强详细规划的规范化管理和解决总规与控规的一致性问题[1]。活跃的土地市场对详细规划的管理及总体规划的实施造成冲击，表现为控制性详细规划的不断调整和总体规划的实施变形。详细规划编制单元制度便是在这种情况下提出，因此，假设活跃的土地市场对地方编制单元制度的建立产生了影响。

（6）假设6：设置区一级政府影响地方单元规划制度的建立。设置区一级政府意味着城市发展和建设的管理权力会在市、区两级政府之间不断调整。市辖区数量的增加，一方面会带来城市政府对于城市规模扩张、城镇化建设等管理的规范性需求；另一方面，也可能使得市级规划主管部门缺少适当的手段来干预区级政府的开发管控活动。通过建立编制单元制度，可以对区政府的“自主权”进行一定限制，强化规划管理的规范性，提升市级政府的规划干预能力。

（7）假设7：城市行政级别越高，编制单元制度出台的概率越高。城市行政级别的高低代表着城市资源聚集程度及资源配置的权利，因而在建设投资、土地交易等方面拥有更多的审批权。为了规范资源配置权利，高行政级别的城市政府会制定相应制度以自我规范。在详细规划管理方面，便是建立包括编制单元在内的较为完整的管理制度。因此，假设行政级别较高的城市更倾向于出台编制单元相关的制度。

2.3 研究设计

2.3.1 研究对象：详细规划编制单元

在基础数据收集中，本文以单元、编制单元、单元规划、控制性规划单元等关键词并联检索了截至2018 年我国各省、直辖市和地级市（不包括港、澳、台）中提出与编制单元直接相关的正式制度文本，如地方城乡规划条例、控制性详细规划管理规定等。文本主要来源于住房与城乡建设部、各省、市地方政府、城乡规划主管部门官方网站以及建标库等网络数据库，补充数据来自于研究团队通过历年课题研究收集积累和通过行业社会网络定向问询和田野调查所获取的文件资料。2019 年国家层面启动了国土空间规划体系改革，涉及规划制度的重构，因此分析截止于2018 年。研究发现，省、地级市共有79 份有关编制单元制度文件，覆盖14 个省、自治区的58 个地级及以上城市。编制单元制度在省会城市中占比为50%，地级以上城市中提出编制单元的制度占19.4%。

2.3.2 变量选择

事件史分析要求将因变量定义为二分变量，即以该城市是否提出了编制单元制度为区分，若某城市在第t年提出了编制单元制度，则变量记为1，否则编码记为0。解释变量主要从研究假设中提出的3个维度进行测量。

（1）在“内部影响因素”维度中，研究选取了衡量地方城市经济发展、城镇化水平、房地产开发水平、土地市场活跃程度等8 个指标。

（2）“自上而下”维度选取了来自中央政府对于编制单元制度的要求和省级政府的指令的压力。对于中央政府的垂直影响，本文以2011 年《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》颁布为界，将颁布之前提出编制单元制度记为0，在2011 年之后提出编制单元制度则记为1，而省级政府压力这一变量则是通过搜索省人大颁布的城乡规划条例以及省规划主管部门颁布的控制性详细规划管理规定中对于编制单元的具体要求，将省级编制单元制度出台之后地方提出编制单元相关规定取值为1，否则记为0。

（3）在“横向影响”维度中，采用“邻近城市编制单元制度采纳比例”指标作为周边城市影响编制单元创新扩散的因素。该指标是指城市i在第t年受到周边城市第t-1 年已经提出编制单元制度的城市占总周边城市的比例。在横向规划专业水平方面，以省为单位统计学校数量，并将受教育水平[20]作为分析地方规划水平的主要指标。一方面是由于生源地对学校招生比例的影响，使得大部分学校主要生源为该省学生，高校毕业生属地就业规模逐步提高[21]，也有证据表明西部地区“双一流”高校的研究生比本科生更倾向于选择西部就业[22]，是人才横向流动的表现。另一方面，国务院学位委员会关于印发《学士学位授权与授予管理办法》的通知（学位〔2019〕20 号）指出，无论是本科、硕士、博士的学位授权审核必须经过省级学位授权委员会，以省为单位统计更符合实际。研究通过公办大学开设城乡规划学学校数量、城乡规划学硕士、博士学位授权学校数量，这三个因素对地方规划专业水平进行衡量，分析其是否会对编制单元制度的扩散产生影响。

本研究着重探讨“自上而下”、“横向影响”作用下的单元规划扩散影响因素，因此将市辖区人均GDP、房屋竣工面积、平均商品房价格、地理区位等作为控制变量，行政级别、市辖区个数、国有建设用地出让面积作为核心研究变量。具体变量定义，数据测量方法、数据来源以及选取依据如表1 所述。解释变量除地理区位、行政级别、市辖区个数外，其余的数值皆采用滞后1 年的数据。

3 编制单元制度创新扩散特征与机制

3.1 编制单元制度扩散的主要特征

3.1.1 扩散的时空特征

政策扩散理论认为，以一项政策颁布累积的数量为纵轴，颁布时间为横轴，政策的扩散在理想情况下会呈现出“S”型曲线特征，其遵循了缓慢扩散、加速增长、平稳扩散的规律。如图1 所示，每年城市提出编制单元创新的数量仍处于加速上升趋势，2002 年以前为制度酝酿期，在此期间只有深圳市、天津市提出了“编制单元”；在2003—2010 年间为单元规划创新的缓慢扩散期；在2011年《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》颁布之后，编制单元创新逐步在地方政府间扩散；自2012 年起，尤其是2013 年中央城镇化工作会议之后，编制单元创新仍呈加速扩散的趋势，在至2016 年《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》出台后达到了顶峰；在这之后2017—2018 年以平均每年7 个城市采纳的数量继续上升。

图1 地方编制单元制度创新扩散时间曲线图

如图2 所示，采用编制单元制度的城市集中在东部以及中部地区，西部地区的数量较少。同时，东部呈现出以长三角城市群为核心，向外辐射扩散的趋势。中部则以安徽为中心单元规划制度呈现出集中连片扩散的特征，而其他城市为点状扩散。

图2 地方编制单元制度扩散演进1998—2018

3.1.2 变量类型与数量特征

解释变量的描述性统计分析如表2 所示。表2 呈现了1998—2018年，我国31 个省级行政区（不含港澳台）中，地级以上城市“城市-年”数据的观测值，研究将观测期内298 个地级以上城市采纳编制单元的事件数据排列成“城市-年份”的事件史分析单元。由于部分地区的个别年份社会经济统计数据缺失，同时离散时间事件史分析需要将在t 年时间点上已采纳控规制度的城市自（t+1）年后的记录删截，共有3 008 个样本进入到回归。

表2 解释变量的描述性统计

统计显示，在代表自上而下作用的“中央压力”方面，近一半的地级市观测值未受到2011 年“中央压力”的影响，约30%的观测值受到了“省级压力”的影响。从市辖区数量可以看出，我国大多数地级市所辖区为2至3 个，但地方差异明显。各个城市的房屋竣工面积变量差异较大，表明不同城市之间房地产水平存在差距；同样，国有建设用地出让面积变量具有显著差异。在邻近城市编制单元制度化比例中，有的城市周边几乎都提出单元规划制度，而有些已提出单元规划制度的城市周边并未有其他城市提出编制单元制度，这反映了地方规划管理制度邻近特征上存在的差异。此外，各变量之间的共线性诊断显示方差膨胀因子（VIF）均小于5，说明各变量间不存在共线性问题。

3.2 编制单元制度扩散的动力机制

表3 呈现了采用城市聚类稳健标准误消除潜在的异方差性对模型估计的影响之后，分别纳入地方规划专业水平、横向影响以及自上而下作用之后的模型分析结果。结果显示：模型2 ～6 的解释效力（伪R 方与卡方值）均有提高，说明3 类变量均能显著提高模型的解释力。

表3 编制单元制度扩散的事件史分析

在控制变量方面，“建成区面积”越大，编制单元制度出台的概率越高；“平均商品房价格”越高，地方城市越有可能提出编制单元制度。

在核心变量方面，“行政级别”变量在所有模型中都十分显著。这表明行政级别越高的城市，编制单元制度建立的概率越高，假设7 成立。而“市辖区数量”与“国有建设用地出让面积”变量不显著，且呈现出与预期不符的负值，假设5 与6 不成立。

在“自上而下”作用层面，中央的制度推广与地方出台控规编制单元的相关性不强，而省级政府的推动对于城市编制单元制度扩散作用更为明显。假设1 不成立，假设2 成立。

在“横向关系”作用层面，一个城市编制单元制度建立不受“邻近城市编制单元制度化比例”的影响，但受到该城市所在省的规划专业水平的影响。“城乡规划学本科学校数量”“城乡规划硕士点数量”越多，该城市编制单元制度建立的概率就越大。假设3 不成立，假设4 成立。

综上所述，影响城市编制单元制度颁布的主要因素包括：“自上而下”作用中的“省级压力”，以及“横向作用”中城市所在省份的规划专业水平、建成区面积和平均商品房价格。

3.3 稳健性检验

“编制单元制度”的概念涵盖“单元边界划定”和“单元管控”两个层面的内容。笔者在调研中发现，部分城市及地方规划主管部门将“单元边界划定”作为制度的主要内容，一定程度上忽略了单元管控要求。本小节将只包含“单元边界划定”的编制单元制度文本剔除，对研究结论进行稳健性检验。

结果显示：去除只包含“单元边界划定”的文本后，在内部影响因素方面，“行政级别”“城乡规划学本科学校数量”依然与地方编制单元制度出台呈正相关，即“行政级别”越高，编制单元制度出台的概率越高；而“建成区面积”“平均商品房价格”不再影响编制单元制度建立（表4）。

表4 单元管控制度的事件史分析

在横向作用方面，编制单元制度的建立受到周边城市的影响。周边城市采纳编制单元制度的比例越高，城市受邻近作用的影响越大，该城市单元规划制度颁布的概率就越高。同时，制度的出台依旧受城乡规划学本科学校数量的影响，学校数量越多，单元规划制度出台的可能性越大。

在纳入“自上而下”作用后，国家层面对于编制单元的推动替代了“平均商品房价格”“建成区面积”等城市内部因素，成为影响地方编制单元制度出台的动因之一。

4 结论与展望

本文通过事件史分析方法，对1998—2018 年期间各地规划制度文本中的编制单元制度进行了定量分析，研究探索了地方编制单元制度创新扩散的基本特征及扩散动力。结果表明：编制单元制度是在省级编制单元制度以及地方规划专业水平的影响下，由“行政级别”“建成区面积”等多种城市内部因素共同作用的结果。

然而，编制单元制度并不是单纯地对单元边界进行划定，它也包含了对单元规划内容进行管控。此种定义下的编制单元制度颁布，受到了来自国家、省级“自上而下”的压力以及周边编制单元制度的影响。这表明国家正逐步通过“自上而下”的方式，试图对属于地方事务的控制性详细规划制度施加影响。其背后的关键原因在于，编制单元在规划体系中起到关键的承上启下作用，对保障总体规划的向下传导和实施有着重要意义。编制单元制度的建设必须处理好这种自上而下的传导管控和自下而上地方需求的关系。

模型首次加入了“地方规划专业水平”这一指标并进行研究，研究发现：该城市所在省的城乡规划学本、硕学校的数量在编制单元制度出台中起到了较为显著的正向作用。至于博士点数量与是否颁布编制单元制度呈负相关的情况，可能是由于地方规划编制单位对于博士的吸引力不高，也有可能是由于博士就业去向主要为高校等科研院所，这有待于进一步检验。在纳入国家、省级“自上而下”推动后，地方规划专业水平的影响不再显著，这表明地方规划技术力量难以对单元管控的出台起到主导作用。

值得探讨的是，国有建设用地出让面积以及市辖区数量这两个本以为会显著影响规划编制单元制度建立的因素不够显著，甚至表现出负相关。这种发现可能是由于规划编制单元制度的出台限制了控制指标的调整，影响了土地交易市场；规划编制单元管理仍处在探索阶段，其管理主体、与区级各类规划的关系仍不清晰，可能影响区一级的规划部门的权力，致使编制单元制度出台受阻。这些还有待于通过实证案例进行检验。

本研究通过引入事件史分析方法，发现编制单元制度扩散的一般特征及规律，其结论对于确立编制单元在详细规划制度改革中的作用，探讨不同城市对规划编制单元的适用程度，乃至详细规划体系的改革与发展有着重要的借鉴意义。至于建立完善的单元详细规划制度，还有赖于后续对“单元规划”编制内容和管理方法演变的深入分析研究。