基于萨拉蒙政策工具理论框架的冰雪运动政策研究

刘 贝,张俊峰,张小军

学者们[7～9]通过多种研究方法,量化政策文本,给予政策完善提供了有益补充。目前,我国冰雪运动政策样本的维度单一,且缺乏政策相关理论框架的创新[10],因此,笔者基于萨拉蒙政策工具理论,选取2016—2023年21份具有代表性的国家级“冰雪政策”文本,多维度剖析我国冰雪运动政策,以期探索工具选择应用的优化路径和理论意义。

1 研究方法

采用内容分析和文献分析相结合的研究方法。内容分析法是一种客观、系统和定量描述的研究方法[13,14],应用于编码资料或文献内容的量化分析,以得出有意义的结论;文献分析法是一种定性研究方法,要求对文献数据进行检索和解释,以获得研究意义和理解[15],继而发展为经验知识。

2 理论框架与样本选择

2.1 分析框架

萨拉蒙提出政策工具框架理论的目的在于解决政府公共行为的治理问题,间接地利用一种可辨识的公共行为措施(工具)去评判当下政府对冰雪运动的治理及效能,从而形成一套系统化的评价指标体系[16]。考虑到“如何巧妙利用萨拉蒙理论去评估冰雪运动政策?如何构建一套理论与实践相结合的综合性评估框架?”我们亟须一套萨拉蒙理论和体育强国(冰雪强国)的二维综合框架。从这个逻辑起点梳理,发现国内利用该框架评估体育政策已然形成一系列成熟思路和评价方式[17～19]。因而,笔者设计该框架具有一定普适性和权威性。

X维度是基于萨拉蒙成熟理论的框架设计和相关维度[17],并通过区分四种工具的软使用和硬使用补充方案,合理分析冰雪运动政策工具的选择应用;Y维度是基于学者鲍明晓[20]和田雨普[21]对体育强国建设的评价与判断,外化为相关内容体系(竞技体育、大众体育、体育产业、体育文化、校园文化)。整体框架见图1。其中,X维度分别为政策相关工具(见表1),且包含四个工具体系[17,18]:(1)强制性(mandatory),表示政策工具对实施主体的干预程度[17,18](见图2);(2)直接性(direct),表示集体行动主体的复杂程度[17,18](见图3);(3)自治性(autonomy),表示政策工具利用机构运作的程度[17,18](见图4);(4)可见性(visibility),表示政策工具的隐蔽性[17,18](见图5)。综上所述,依据X维度(萨拉蒙政策工具)和Y维度(体育强国发展)分析冰雪运动政策的实施对体育强国战略发展的影响并有效回答上述问题,可满足本研究需要。

图1 冰雪运动政策二维框架设计图[17～19]

表1 政策工具释义表[17][19]

2.2 样本来源

为保证样本选择的完整性和全面性,本研究遵循了完整性原则、权威性原则,相关性原则和唯一性原则[22]。依据“冰雪”“冬奥会”“冬季运动”“体育”“冰雪产业”“休闲旅游”“全民健身”等为检索主题词,通过中央人民政府、国务院办公厅、教育部、工信部、国家体育总局以及“北大法宝”等官方网站进行检索。以2015年7月北京冬奥会成功申办为时间起点,截止至2023年7月,选取其中国家政府或多部委联合颁布的一系列冰雪运动政策作为研究对象。而后与专家反复协商讨论,直至最终确定21份国家级政策文本(详见表2)。

表2 我国冰雪运动政策汇总表

2.3 确定分析单元和编码

研究表明,统合人类和计算机能力相结合的文本分析法对政策文本的调查与解读更为行之有效[23]。所以,笔者遵循学者萨拉蒙对政策工具定义,以统计软件(NVivo 12 pro)和人为编码为手段,利用内容分析和文本分析相结合的方法,遵循公开性、客观性、科学性之原则,对冰雪运动政策文本进行单元划分和单元编码。所有政策文本的划分单元之编码形式为:政策序号-X维度编号(政策工具)-Y维度编号。其中,政策序号按政策发布时间的前后顺序依次排列(见表3);X维度编号按照政策文本剥离出所属政策工具定义的句子或段落进行严格匹配,由01～14顺序排列,其统计结果见表4;Y维度分五方面(01-竞技体育、02-大众体育……)。统计结果见表5。

表3 冰雪运动政策单元编码示意表

表4 冰雪运动政策X轴编码统计表

表5 冰雪运动政策Y轴编码统计表

2.4 信效度检验

为确保文本编码结果的准确性与客观性,本研究通过两位对编码步骤和政策文本较熟悉的程序员完成数据编码和统计。依据一致性结果分析,Kappa=0.84。(Kappa ≥ 0.75,两者一致性较好),表明具有良好编码信度[24]。

4综上所述，水资源问题是目前全国乃至全世界所面临的重要课题之一，水资源的状况关乎到人类的生存和发展的正常进行。因此，我们应推动改革水权水价改革机制，积极分析水管理中的问题及其产生的原因，认真总结水管理实践的经验和教训，合理运用先进的管理理论和成功经验，加强水资源管理，以实现合理、长久的水资源利用。

3 结果与分析

3.1 “强制性”工具选择应用性分析

由图6可知,曲线变化整体上从左到右呈上升趋势,表明政府实施冰雪运动政策中,在强制性政策工具的选择上倾向于高强制性工具。

图6 冰雪运动政策强制性工具变化图注:参考各政策工具数据比例以及Y维度各层面数据比例设计。

高强制性政策工具表现在政府的经济管制和社会管制工具,并着重体现出政府的“元治理”能力[25]。元治理是在多元自治网络和机构高度自治的基础上,在碎片化的政治系统中加强协调治理的一种方式,目的是在复杂治理中“拨乱反正”[25]。从治理措施上看,元治理虽然符合我国推进和普及冰雪运动之愿景,但在治理方面政府偏向“管理思维”而非“授权思维”,在长效治理机制上容易激化“全权管理”。从社会管理角度看,如今“放、管、服”政策的改革,旨在焕发社会治理生机,促使社会组织管理力量的不断壮大,体现在以政府主体简权限权,服务社会,让利于民。一方面,高强制性手段在社会冰雪层面的控制力度被层层“稀释”,体系管理间的冗余机构不断“瘦身”,进一步释放经济市场活力[7];另一方面,高强制性维度聚焦经济、社会管制(政策手段),并未采用“合作”或“协商”等角度统筹治理。当置于“放”与“还”的权利解构、重构期,如何实现两者间动态平衡,冰雪放权力度还需做到能级对应。

由X轴(政策工具)-Y轴(体育强国发展)交叉分析可知,体育产业,总频数1 284条,占总比重41.5%,表明当前政府在强制性政策措施方面倾向于发展(冰雪)体育产业。冰雪基建、大众消费等市场层面繁荣,成就了万亿冰雪产业市场(资料显示:2019年冰雪产业市场规模已突破5 000亿元),说明政府正采用一种强有力的政策引导,更利于冰雪产业的战略性突破。截至目前,我国北方占据72.76%冰雪场地,冰雪旅游资产项目的总投资规模近9 000亿元(2018—2020年),2021年新增重资产项目投资总额约900亿元等,表明冰雪产业发展势头迅猛[26]。这与目前政策的立足点“提高冰雪产业的质量和效率”不谋而合。因此,强制性政策工具的实施是建设体育强国过程的重要途径。

3.2 “直接性”工具选择应用性分析

如图7所示,直接性程度曲线整体上呈“山形”,表明政府实施冰雪运动政策中,在直接性政策工具选择上倾向于中等直接性工具。

图7 冰雪运动政策直接性工具变化图注:参考各政策工具数据比例以及Y维度各层面数据比例设计。

从宏观层面看,冰雪冬奥的筹办深入贯彻了国家主席习近平提出“绿色办奥、共享办奥、开放办奥、廉洁办奥”的四个要求,服务于全国人民。政府在冬奥筹办的理念中也必然根植于“四要求”与“新发展理念”,践行公平治理、有效推进和引领。一方面,北京冬奥推进冰雪运动高质量跨越式发展,对治理效率的战略化需求提出新的规范;另一方面,新发展理念引导“冰天雪地”转变为“金山银山”,最大化将“冷资源”转化为“热资源”,从而刺激冰雪消费,扩大冰雪产业。因此,政府的治理手段则呈现出利用一定高比例的税收优惠、财政拨款以及社会企业等政策工具(实施主体)来实施的局面。但由于中等直接性工具无法保证政策实施结果的高效性与对执行群体的“易管理性”[17],而易导致政府治理模式逐渐转变成权宜之计的“垃圾桶决策模型”[27],一定程度上妨碍了冬奥战略的效率化推进。

基于X-Y二维政策工具框架交叉分析可知,政府选择中等直接性政策工具偏好对体育强国发展维度产生影响。从数据统计角度而言,涉及大众体育层面比例最多。中等直接性政策工具共计1 642条,占其总比重的36%,表明中等直接性工具致力于大众体育(冰雪)建设。分析原因在于我国体育市场经济繁荣,社会群体组织力量“健壮”,政府考虑到民主治理决策与均等化体育公共服务理念,鼓励社会力量广泛参与治理,也就反映出“社会管制”和“标准要求”等工具的使用频率[19]。就社会治理效率而言,冬奥会成功举办的契机与全民健身战略的部署给予了政府治理逻辑的倾向(中等直接性),意在让群众收获幸福感、归属感,减少社会阻隔,拉动经济效益。但其冰雪政府的治理能力必须立于现实要求且不断提升自身管理与策略能力,以应对使用中等直接性政策工具尚存的执行效率不足等潜在问题。

3.3 “自治性”工具选择应用性分析

如图8所示,自治性程度曲线由高到低变化,呈“高开低走”趋势,表明政府实施冰雪运动政策中,倾向于低自治性政策工具。

图8 冰雪运动政策自治性工具变化图注:参考各政策工具数据比例以及Y维度各层面数据比例设计。

基于政治管理学视角,低自治性政策工具的使用倾向,是源于国际政治建设制度相对落后而引起社会大众向自由制度间无序发展在这种“秩序桎梏”和“发展自由”间,逐渐形成社会组织不断扩大的阻滞状态。尽管党的十八大以来“一核多元”的治理体系初步构建,政府于2019年和2020年全国体育会议强调政府和体育有关部门权力下放,充分利用社会组织、市场、群众等多元主体展开。但由于当前低自治性政策工具,其“科层制”阻力与社会组织发展之间的矛盾仍将进一步增加。

基于政治经济学而言,低自治性政策工具很大程度上并不依靠市场经济,凭借当前政府实施行政规划的能力以及自上而下式权利渗透,对冰雪市场的繁荣发展起到至关重要的作用。以直接贷款、补助金、贷款保证、税式支出等为主要手段间接助力市场经济[17]。其优势虽规范经济发展,但也表现出大众体育经济过度依赖性和较低无回应性等弊端。

由X轴(政策工具)-Y轴(体育强国发展)分析可知,当前低自治性政策工具选择应用对体育强国战略发展产生影响。根据低自治性工具特征竞技体育(冰雪)和体育(冰雪)产业占优,占总比重58.9%,而大众体育(冰雪)方面仅占总比重19.1%。分析原因:一方面,政府组织的经济支持和政治资源倾斜使竞技冰雪和产业(冰雪)发展层面受益[28];另一方面,面对大众体育(冰雪),低自治性治理的效果在单一变量下,对冰雪发展的效率机制贡献不足,即“如何既保持‘多元参与’的权利重构,又可重塑促进机制以确保效率推进”,仍是一个亟待解决的问题。(2)于反馈机制而言,常态化治理需要一定程度的社会动员与反馈系统,公共政策网络必然需要与之俱进的改革创新。低自治性政策工具亦应如此。

3.4 “可见性”工具选择应用性分析

由图9可知,可见性程度曲线变化自左至右呈迂回上升趋势,表明当前政府在冰雪运动政策中倾向于高可见性政策工具,体现在国家、社会、市场的“多元治理体系”。核心是多元合作,机制是共同参与,意在公平化、高效化治理。

图9 冰雪运动政策可见性工具变化图注:参考各政策工具数据比例以及Y维度各层面数据比例设计。

从政府治理理论分析,诸多学者都曾阐述了国家冰雪治理的潜在困境并作出积极的探索,实质是强调政府推进效率化治理逻辑而非管理思维。其一,政府推进“冰雪强国”的出发点是服务人民群众的冰雪运动,内在逻辑仍是最大化满足大众冰雪需求,并且也可从各种拨款、减税的举措中得以体现。其二,当前政府倾向使用高可见性政策工具的最大缘由是在“公共信息层面和矫正税层面”之间,通过信息宣传和优惠等方式,寻求群众冰雪在冰雪消费中所期望的这种政府举措,具备政策适恰性。从多元治理体系出发,若执行客体(群众)的广泛参与是“多元主体”的真命题,那么广泛参与的另一面是主体多元下承受不同治理机制所导致的治理争议[29]。面对该情形下治理争议与复杂局面,政府又该如何去保障治理成熟化和管理简单化的双重平衡?

基于X-Y交叉分析可知当前高可见性政策工具选择倾向对体育强国战略发展产生影响。(1)从编码统计来看,保险工具(05)至矫正税工具(14)所覆盖的数据编码占比总体的58.2%。其中Y维度层面校园文化占14.4%、体育文化占7.6%,表明高可见性工具对(冰雪)文化领域政策的资源倾向适中。分析原因在于真正实现“南展西扩东进”的文化事业。政府不仅需要大量外部政策的中介效应,还应通过内部文化追求的内生性驱动,实现良性发展。因此,对比可知,当前高可见性政策工具的选择倾向还存在发力空间。(2)从(文化)发展趋势来看,“提效率促公平”是当前政策工具需要助力的重点。文化的发展分三层结构(即“外物、中策、内精神”),强调任何意义的变革必须以内层文化变革为最终目标实现[30]。换言之,冰雪文化发展的综合治理绕不开政府利用经济手段建设冰雪场馆文化等,同时利用政策引导满足各类冰雪文化需求。对比当前高可见性政策工具选择的趋势,政府加大冰雪文化资源的力度实乃大势所趋。

4 结论与建议

4.1 结论

(1) 政府在强制性政策工具的选择上倾向于高强制性工具。该倾向注重政策实施的效果,还需提升长效机制和成熟的治理体系。同时,该维度重视冰雪产业的战略发展,意在利用政策倾斜提高“冰雪产业的质量与效率”。

(2)政府在直接性政策工具的选择上倾向于中等直接性工具。该倾向注重民主与均等化体育发展,但依然尚存政策实施效率低与管理难之“患”。同时该维度重视大众体育(冰雪)层面,鼓励社会力量广泛参与治理。

(3)政府在自治性政策工具的选择上倾向于低自治性工具。存在效率低和反馈低等问题。同时该维度重视竞技体育和体育产业,依赖政府的经济支持和政治资源倾斜。

(4)政府在可见性政策工具的选择上倾向于高可见性工具。该倾向满足大众体育(体育)多元化参与,但存在治理争议和治理复杂等问题。同时该维度重视体育(冰雪)文化层面,意在拓宽“南展西扩东进”的冰雪文化事业。

4.2 建议

(1)基于高强制性政策工具选择倾向,扩大中低强制性政策工具发展趋势,注重缩小高频次工具与低频次工具间差异;重视其他因素的重要作用,落实政策主体减权放权,避免“一刀切”式强制性管理;采用主动帮扶和引导的方式,激活大众冰雪与冰雪文化层面的市场活力。

(2)基于中等直接性政策工具选择倾向,继续推进公平治理,拟定群众冰雪相适应的具体实施政策,量化其操作目标,实施精准化与可操作化管理措施,夯实“一核多元”治理理念,引导社会有利要素,致力于大众“喜闻乐见”的冰雪发展。

(3)基于低自治性政策工具选择倾向,合理使用与提升“直接贷款”“政府公司”“合同”“标准要求”等政策工具,盘活政府、社会、企业三者服务与贸易市场,规避效率不足等系统化风险。

(4)基于高可见性政策工具选择倾向,依法推进冰雪运动政策落实与政策约束力,科学性增加参与治理客体的准入门槛。注重公共政策平衡理论,优化各工具组合原则,发挥其最大作用。