为建设教育强国提供有力保障

蒲晓磊

“编纂教育法典，有利于提升教育法治的科学性和系统性，为教育治理提供权威性、全局性法律方案。这是一个阶段性的、长期的工程，不可能一蹴而就，要做长期的打算。”中国政法大学校长、中国法学会副会长马怀德建议，全国人大常委会适时将编纂教育法典纳入立法规划，进行统一部署，以此为抓手全面推动教育治理的法治化和现代化，实现教育领域的良法善治。

教育部政策法规司司长张文斌指出，应当以“扎根中国大地、解决中国问题、提供中国方案”为根本立场，以“两条腿走路、集成式创新”为基本路径，以学科建设和理论研究为重要支撑，编纂能够体现中国特色、服务实践需求的教育法典。

由教育法典编纂课题组主办的“教育法典编纂研讨会”近日在北京举行。来自全国人大常委会法工委、教育部政策法规司等国家机关和北京大学、中国人民大学、北京师范大学、中国政法大学等高校和科研机构的近百位专家，围绕教育法典编纂进行了研讨。

为什么要编纂教育法典？这是教育法典编纂首先要回答的一个问题。

“教育立法是关乎教育历史和现代的重要工程，是历史使命。”十二届全国人大法律委员会副主任委员、中国民办教育协会名誉会长李连宁说。

李连宁指出，我国教育领域存在的篡改报考志愿等问题和教育法律规范交叉、重叠甚至矛盾的现象，都需要通过编纂教育法典来解决，从而为建设教育强国提供有力法治保障。

“教育领域立法经过了改革开放40多年的发展，逐步从摸着石头过河、粗放式立法阶段，转变到全面总结实践经验、着力开展顶层设计、充分体现中国国情的法典化阶段。”中国人民大学法学院教授、中国法学会立法学研究会常务副会长冯玉军认为，教育法典编纂条件已经具备，进程需要加快。

编纂一部什么样的教育法典？这是编纂教育法典绕不开的一个重要问题。

“教育法典不是包罗万象，编入法典的内容需要调整，要对现有的教育法律法规进行筛选，还要对一些内容进行修改。”马怀德说。

安徽大学原党委常委、副校长、教授程雁雷认为，教育法典调整范围的基本原则是“适度法典化”，即处理教育法典与教育单行法的关系。通过对教育领域法律制度规范进行系统整合、编订，形成一部适应我国高质量教育发展要求，体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整、协调一致的法典。

哪些“教育”需要进入教育法典？是编纂教育法典需要回答的一个问题。

北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长湛中乐认为，我国完全可能且可以制定一部内容完整的教育法典。同时，我国的教育法典又要尽量避免采取最广义的教育概念，防止庞杂、琐碎。因此，我国教育法典中的“教育”，应当包括学前教育、义务教育、高等教育、民办教育、家庭教育、职业教育、国防教育等主要教育类型。

“如何将单行教育法及教育行政法规、教育部门规章有机整合，使整部法典在制度设计上、法的精神上以及相互衔接上都能做到统一，这是技术难题。”中南大学教育立法研究基地执行主任、教授徐靖认为，必须深刻研究核心概念，否则将可能直接导致教育法典相关条文编纂缺乏内部严谨的逻辑性。

采取何种体例与结构，是教育法典编纂工作的重点与难点问题。

“教育法典的基本框架，要以教育法的理论逻辑为主线，以现有的教育立法成果为依托，形成包括总则和分则在内的科学合理的框架体系。”马怀德提出，总则部分主要包括教育方针、基本原则、受教育权、教育主体、教育关系、教育管理体制等内容。分则部分需要对各阶段和各领域的教育活动以并列方式作出详细规定，内容包括学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、家庭教育、社会教育等。

“教育法典应当是运用行政法、民法等调整规则和调整方法来解决教育领域法律问题的领域法典，是全面性与开放性相结合的适度法典，是易于被民众理解、接受和使用的应用法典。东西涵盖过多会影响教育法典的稳定性，应该为行政法规和部门规章留下一定的空间。”中国教育科学研究院副研究员马雷军说。

武汉大学教育科学研究院原院长、教授彭宇文认为，编纂教育法典可以采取“四步走”的工作思路进行——设计整体框架、制定总则、编纂各分编、统合总则与分编。当前，应尽快启动第一步“设计整体框架”，然后第二步“制定总则”和第三步“编纂各分编”可以同时进行。

北京师范大学法务办公室主任、教授张红建议，总则要按照教育法典的调整对象——教育法律关系为线索，围绕法律关系的主体、内容和客体来展开。把法律责任分散到各个分编中，作出有针对性的规定。

编纂教育法典的一个重要目的，就是要解决教育领域存在的突出问题。

“当前，教育领域还存在诸如教育资源分配不公、学生学业负担过重、校外培训无序发展、教育执法低效等突出问题。通过教育法典编纂，可以为这些问题的系统性解决提供权威的法律方案，推动教育治理在法治轨道上运行。”马怀德说。

对哪些问题作出有针对性的规定，是教育法典编纂工作必须慎重考虑的问题。

北京外国语大学法学院教授、人事处副处长姚金菊指出，教育法典的制定要符合教育规律。当前的问题是否纳入教育法典，要把握长远和现实；要适度超前谋划，兼顾长远和现实；注重统一性与多样性，尊重区域差异，关注西部地区的特殊性。

首都师范大学政法学院法律系主任、教授李昕提出，编纂教育法典应当建立明确的问题定位，教育法典的核心命题是价值定位、基本制度、路径选择，“比如，对于教育应当达到何种社会效果、如何平衡好教育公平与效率的关系等问题，需要在立法時作出回应”。

“教育法典中如何设计教材建设和管理制度？国家事权如何理解？如何规定课程标准、教材编写与审定、出版与发行、教材选用？与教学自由的关系？这些都是教育法典编纂工作中非常重要的基础性原理问题。”郑州大学法学院副教授郑磊说。

“教育法典编纂工作需要逐步推进。在加快编纂相关工作的同时，要继续推进学前教育法等相关法律的制定和现有教育法律法规的修改完善。”中国政法大学法治政府研究院教授、教育法研究中心主任李红勃说。

（摘自1月16日《法治日报》。作者为该报记者）