党建统合下的条块分割治理路径——基于Z省和S省驻京机构的对比分析

张志原

一、引言

作为一个拥有广阔地域和众多人口的国家，中国自古代以来就形成了庞大的治理体系，以此实现国家的统一管理。然而，国家的治理规模与治理效率之间存在着此消彼长的关系，行政系统内也面临着组织管理复杂度高、信息不对称、利益协调难等一系列的问题。[1]其中，条块分割问题一直是影响和制约整个政府的行政管理的重要难题：在条块结构下，整体性的公共事务被依照业务条线(即“条条”)与属地管理(即“块块”)分割为不同的领域和层级，造成了职权的碎片化，“条条”与“块块”之间各自为政，管理和决策权责不清，存在着明显的责任推诿和职能空白情况。

党的二十大报告提出，要“扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力”。伴随着市场化、城镇化进程加深，公共管理具有更强的整体性和延展性，很多事务会牵扯到更广泛、更复杂的各个层面，几乎很难找到一个专门的机构来应对。在这一背景下，专业化、分割式的条块式行政体系很难切中盘根错节的治理问题的要害。目前，学界提出了诸多治理条块分割问题的路径，如设置权责清单、建立协调议事机构、组织体系扁平化等。[2]然而，这些路径主要是依托行政系统内部的变革而实现的。相比之下，作为国家治理体系的核心，党组织是如何嵌入到条块结构中的？党可以在治理条块分割问题中能够发挥怎样独特的作用？对于这些问题，现有的研究仍然缺乏足够的讨论。

近年来，伴随着服务型政府建设与社会管理精细化，驻京机构的工作内容从原有的政务服务保障，逐渐向协助北京市进行首都治理、宣传本地发展成果、开展招商引才工作、流动人口管理与服务等多元化职责转型，但目前学界还缺乏对这类政府机构运行管理的研究。此外，作为行政派出机构的驻京机构面临着突出的条块分割问题，逐渐强化的驻京业务工作条线与作为行政派出机构的属地职能间存在着明显的不协调、各自为政等问题。本文以Z省和S省的驻京机构为例，通过比较分析，探究党组织是如何发挥统合型作用，通过对碎片化条块体系进行整合、协调与约束，从而转化为治理效能的提升。

二、文献述评

(一)条块关系问题的产生

条块关系是中国政府治理体系中的一组至关重要的关系，是在我国单一制的国家结构形式下，依照纵向的层级制和横向的职能制相结合的组织原则构建起的政府管理体制。[3]回顾新中国成立以来的政府改革历程，不同时期的行政管理重心在“条条”的属事责任与“块块”的属地责任之间不断摇摆，呈现为长期、动态的变化过程，大致可以划分为以下四个阶段。

第一阶段，在计划经济体制下，地方政府的各职能部门一方面隶属于地方政府管辖，接受地方政府的领导；另一方面作为上级职能部门的下级机构，也受到上级部门的管理和监督，这一体系被称为“双重领导”。[4]在中央集权和政企合一的计划管理体制下，这一时期实质上是以“条条”为主。第二阶段，改革开放后，为了扩大地方政府的自主性，增强地方发展经济的活力，中央逐渐向下分权，在这一时期，上级主管部门主要负责业务指导，而人事权、财政权则大部分由地方政府掌握，“块块”开始取代“条条”在政府管理体系中占据主导地位。第三阶段，随着改革开放的进一步深化，加强宏观调控能力、解决地方保护主义问题成为深化改革的重点，从20世纪90年代末开始，税务、金融监管、市场执法、环境保护等部门陆续开始实施或试点垂直管理，在本系统内部将人事权、财权和业务指导权集中于一条纵向的条线，以增强“条条”对于“块块”的监督制衡能力。[5]第四阶段，近年来为了强化治理体系特别是基层治理中应对复杂问题协调处置的能力，不少地区开始将治理重心下移至基层，赋予街乡镇政府对于“条条”部门的调用、协调、督办等权力，重新提升“块块”的作用和地位。[6]

可以看出，中国行政体系内的条块关系会随着不同时期的治理需求而做出调整，表现为“条条”与“块块”在治理体系内主导权上的更替。[7]但尽管如此，条块关系的基本制度安排并没有发生实质性的改变，而这也造成了条块矛盾仍然是困扰政府治理现代化的重要难题。什么是条块矛盾？在理想化的组织体系下，条块管理结构兼具专业性与综合性的优势，可以保障上级和下级、业务与属地之间的分工协作、协调一致。但从现实运行状况来看，条块管理结构也会造成条块分割的趋势：一方面表现为“部门逐利主义”，纵向的“条条”和横向的“块块”分别拥有各自的利益和目标，也会以此为基础划定管理范围，制定对自己有利的规则，从而造成两个系统之间各自为政、彼此冲突。[8]另一方面则是“政府职责碎片化”，基于条块的行政体系将公共事务拆分成了不同层级与领域，使得原本作为整体的公共管理事务被“条条”和“块块”所分割，造成了一些公共事务的管理上互相推诿扯皮、政策不一，降低了公共管理效率，提升了公共管理成本。[9]

事实上，政府机构中的条块结构是一个科层体制中的普遍现象，但为什么中国出现了明显的条块分割问题？目前的学界观点可以被归纳为以下四个方面。

第一，一些学者认为，条块分割的核心症结在于“职责同构”。[10]各层级的政府并不是以应该承担的职能为基础划分事权，而是在“统一领导、分类管理”下共同对同一事项进行管理，即“上下对口，左右同齐”，各级政府都承担了很多不该管、管不了、也管不好的公共事项。[11]只有打破“职责同构”，合理调整政府纵向间权责划分，才能够在此基础上理顺政府间关系，解决条块分割问题。

第二，还有学者提出，条块分割问题的原因在于法制化程度不足。对于各级政府和职能部门的职权关系及权力运行方式都缺乏明确具体的规定。[12]从这一视角出发，条块关系问题的症结是人治和法治间的冲突，缺乏明确的职权划分可以为行政权力的自由裁量提供空间，但不利于提升治理的可预期性。特别是在基层治理中，大量职权不明晰的任务都被布置给了作为“块块”的街乡镇政府，大大增加基层政府的工作负担。

第三，激励不相容也是条块分割问题产生的原因之一。在干部的考察、任免、交流等各环节，条块之间常常缺乏沟通和合作，在各自考核指挥棒的引导下，对地方利益和部门利益最大化的追求可能会超过整个政府体系的治理目标，导致“有的活没人干、有的活抢着干”的现象。[13]

第四，从央地关系的视角出发，有学者认为条块矛盾产生于一统体制下多元化的国家能力建构所产生的结构性矛盾，是中央管辖权与地方治理权间的冲突。[14]中国自古以来是大一统国家，“条条”代表了中央权力渗透至地方的能力与意愿，而“块块”则是地方自主性和特殊性的体现，二者间的张力构成了条块矛盾长期存在又难以消除的政治根源。

(二)条块关系问题的治理

目前关于治理条块分割问题的主要观点可以分为以下三类。

首先，从政府职能优化的角度看，应当实现从“职责同构”向“职责异构”的转型，清晰界定条块之间的职权边界。例如周振超提出，每一层级的政府都应当有自己特定的职责范围，分清哪些职责应该是中央专有，哪些属于地方专有，对于中央和地方相交叉的事项，则要明确以哪一方的领导为主，以避免职责不清，互相推诿的现象发生。[15]而针对法制化程度不足、职权关系不明晰的问题，十八大以后的普遍做法是建立“权力清单”，例如在“放管服”改革中，梳理部门和地方管理机构的权力清单以明确责任主体和条块管理各自的职责权限，以做到政府“法无授权不可为”，市场、社会主体“法无禁止即可为”。[16]

其次，建立超越条块结构之上的协调机构也是解决条块分割问题的重要途径。具体包含以下三种方式：第一，在存在职能交叉的领域建立协调议事机构，如领导小组、工作组、委员会等等[17]，并且选用更高层级的领导担任协调机构的负责人以增强权威[18]。第二，以网格化管理来实现促进条块融合，增强信息共享、流程再造与资源整合。[19]第三，通过项目制管理协调条块关系。业务条线通过发布项目的方式向属地政府供给资源并附加考核，实现“以条为主”纵向整合。[20]也有学者提出，除了正式的制度设计外，也有许多非正式的条块协调机制对现实政府运作具有重要作用，例如通过诉诸个人间的关系与感情，培养共赢文化等，可以作为正式制度设计的补充。[21]

再次，信息技术的发展也为解决条块分割问题提供了方案。一些研究提出，通过建设扁平化组织与平台管理，也可以实现行政管理组织的“流程再造”，从而在一定程度上弥合条块结构中的“裂隙”。特别是近些年来，数字技术迅猛发展，基于互联网、大数据、云计算等智能化管理应用不断产生，对组织改革形成了赋能。例如在新冠肺炎疫情防控期间，诸如健康宝、市民热线、基层治理智慧平台等技术手段被广泛应用到基层社会事务中，形成了许多打破和超越传统政府部门界限的管理方案。[22]

上述治理路径主要还是依托行政系统内部的变革实现的，而在我国党政体制下，党组织对于治理条块分割问题也具有重要意义。目前，一些学者论证了党组织所发挥的协调条块关系的作用。党的十八大以来，坚持和加强党的全面领导已经成为国家治理体系现代化的核心任务，在这一背景下，许多实践创新得以涌现，例如成立专门性的“工作组”、临时性的“工作小组”等，保证中央最高决策的统一实施，以解决行政体系条块管理的协调性问题。[23]然而，仅仅将党组织的功能限定为“协调”，事实上忽视了党在条块关系处理中更广泛的作用。近年来，有学者提出了“党建统合”的概念，由于几乎所有的政府层级、机构都存在着党组织，可以通过党的系统自上而下地完成动员、协调、激励、约束等工作，从而完成其他机制难以实现的整合任务。目前，从“党建统合”视角分析条块问题治理的研究还较为有限，本文将基于驻京机构的案例研究具体阐述如何基于党的组织体系形成治理条块分割问题的有效路径。

三、驻京机构的条块设置与治理困局

(一)驻京机构的产生与发展

政府驻外办事机构是一种特殊的政府组织形式。作为我国行政派出管理中的一类模式，驻外办事机构是政府职能在外地的延伸，负责政府在其他地区各类事务的具体执行。以地方政府驻北京办事机构为例，我国作为一个自古以来的幅员辽阔的中央集权国家，一方面受制于地理交通、信息传输的局限，中央与地方之间在信息传递上存在着滞后性问题，另一方面，地方政府也有了解中央政府动态、强化与中央各部门间联系的动机，因此，设置驻京办事机构就可以为中央与地方政府之间的沟通与协调提供便利。

总体上看，政府驻京机构经历了从粗放化设立到规范化管理的发展历程。我国除北京外，各级地方政府及重要部门一般都设有驻京办事处或联络处。改革开放后，中央政府相关部门在分配资源时享有较大的自由裁量权，因此各级地方政府为了促进本地区的经济发展，纷纷自行设立驻京办事处，利用驻京办加强与中央各相关部门进行联络。由于缺乏统一管理与法制规划，各地方驻京办呈现出了混乱无序的局面，在经费使用、人员管理等方面都缺乏必要的监督。因此，在1988年、1990年和2010年，国务院分别出台文件对各地区驻京办进行了集中摸排、清理。对于已设立的各层级驻京办事机构，派出地政府办公室要向省级政府报批，经批准后，确实因工作需要的可以保留，否则一律撤销。驻京机构的管理工作也开始逐渐步入正轨。[24]

近年来，随着我国政府开始逐渐向服务型政府转型，驻京机构的职责也从设立之初的获取中央政府的各种政策信息、为地方官员赴京办事提供各种便利，转向为服务于本地区的在京流动人口，吸引人才回本地就业，协助首都城市治理等。首先，在流动人口服务方面，一些农民工输出大省如四川、重庆等地，在各级驻京办下就设有农民工服务中心，提供法律维权服务、联系商会安排返乡列车、在过节期间组织走访慰问等。其次，在招才引智方面，随着高质量发展的目标日益深入人心，各地区为了促进经济结构转型与社会建设，都推出了很多吸引企业、人才落户的政策，北京作为科教资源丰富、各行业人才富集的中心城市，许多地区驻京办都成立了招商引资、招才引智的“双招双引”工作组，吸引特别是地方籍贯的人才回乡工作。最后，在配合首都治理方面，各地驻京办协助北京市政府开展了很多重要工作，例如，在疏解非首都功能的专项治理中，各地方驻京部门需配合北京市做好外来务工人员的有关工作，有些驻京机构将非首都功能疏解与吸引人口返乡创业结合起来，取得了不错的工作效果。

(二)驻京机构的条块关系问题

现阶段驻京机构工作也面临着诸多挑战，其中较为突出的一个就来自条块关系的协调上。驻京机构系统中的“条条”是驻京业务工作，包括政务服务保障、协助首都治理、招商引才工作、流动人口管理与服务、宣传本地发展与政策等。根据2010年《国务院办公厅关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，由国家机关事务管理局负责省级驻京办事机构的管理、协调、审计工作，省驻京办也对下级地市驻京联络处具有联系、指导等职责，由此形成了从国务院机关管理事务局—省驻京办事处—各地市驻京联络处的“条条”架构。

驻京机构系统中的“块块”则源自其作为行政派出机构的属性。例如，各省驻京办事处、地市驻京联络处大多由省、地市两级政府负责直接管理，承担省、市党委和政府委托的各类事项；一些国有企业、政府部门的驻京联络处也是向原单位直接负责。此外，目前的驻京机构还包括一些驻京临时工作组，例如招商引资工作组、信访工作组等，其领导关系也都隶属于原派出机构。

总的来看，驻京机构的条块关系呈现出明显的“块强条弱”“条块分割”状况。各驻京机构的性质为行政派出机构，由原派出机构直接领导，主要职能也是完成原单位委托的服务保障、信息沟通、招商引资等工作。相比之下，省级驻京办对地市级驻京联络处只有业务指导权，缺乏必要的管理、监督手段。而对于一些驻京临时工作组，驻京办则连指导关系也不存在，只是互为“兄弟单位”，在实际工作中各负其责。

条块分割问题是造成驻京机构管理混乱、各自为政的重要组织原因。一方面，在缺乏来自条线的管理约束下，各地方政府有动机来扩张驻京机构的职权边界，模糊经费使用标准，以此来获得更好的服务保障待遇，在招商引资中取得更大的竞争优势，而这也是被舆论广泛批评的“驻京机构管理乱象”产生的重要原因。另一方面，随着驻京工作逐渐从最初的公务接待转向服务在京流动人口、招才引智、配合属地政府做好流动人口管理等更丰富的职能，将各分散化、碎片化的驻京机构整合起来，形成“全省一盘棋”就显得尤为重要。但受困于行政体制架构与机制设计，驻京机构之间各自为政、缺乏协调，甚至存在着互相竞争，从而表现为“驻京机构只归属于原派出单位管理但驻京工作需要统一协调”这一突出矛盾。

在条块分割的困境下，一些省市的驻京机构尝试着以党组织建设为抓手，建立起统一协调的组织架构，以党员动员打破部门壁垒，以党纪与工作考核相结合的方式，探索出了一条以党建统合治理条块分割的实践路径。本文将以Z省和S省为案例进行分析。Z省和S省都是经济大省，GDP总量在全国范围内位居前列，有大量的本省籍流动人员在北京工作，省、地市级驻京办的工作职责都包含了服务保障、双招双引、宣传本地、配合北京市属工作等内容。二者的区别主要体现在党组织架构的设置上，党建引领是S省驻京工作的一大亮点，在省委书记和组织部的批准下，S省成立了统一的在京机构人员工作委员会，之下还设立了省—市—县—支部的四级流动党员党组织体系，以党组织网络统合了各个在京机构，可以作为党建对驻京工作“全面统合”的代表；相比之下，Z省尚未建立起统一的党员管理体系，各机构的党组织分别隶属于不同的上级党组织，只有驻京信访工作组实现了本体系内部的省—地市—区县三级党组织的整合，因此可以算作“部分统合”的代表。

本文选择以地方政府驻北京办事机构为案例，分析党建如何统合条块关系成为治理行政系统内条块分割问题的治理路径，主要有两方面的考量。第一，驻京机构具有明显的“块大于条”特征，可以代表性案例来分析这一类型的条块分割问题如何治理。例如在当前的基层治理中，常有“条块结合，以块为主”的说法，但如何解决由此带来的专业性与监管问题，本文的案例分析将会提供借鉴。第二，行政派出机构的属性使得对于驻京机构的组织架构调整难以实现，很难通过权责清单、项目制管理，抑或是成立协调机构等模式对于条块分割问题进行治理。因此，驻京办的案例可以被视为案例选择中的“最不可能案例”，也即，如果在驻京机构中，通过党建统合实现了对于条块分割的治理，则意味着这一路径也有潜力在行政系统的其他部门中适用以解决条块问题。

四、“部分统合”模式：Z省的驻京工作实践

(一)Z省驻京机构的条块设置

Z省的政府驻京机构大致分成两类：驻京行政机构和驻京工作组。其中，驻京行政机构包括Z省人民政府驻北京办事处和地市级政府驻京联络处，分别是省政府和各市政府的派出机构；驻京工作组包括各省、地市、区县派出的信访工作组和双招双引工作组，都隶属于原工作单位管辖。此外，还存在着很多不属于政府系统的在京机构，例如，Z省在京商会就是由Z省在京企业家组成的社会团体，也形成了省级在京商会—地市级商会—区县级分会的组织架构。另外，还有Z省地方国企的驻京办事处等机构。

图1 Z省驻京机构条块组织架构

图1描述了Z省政府驻京机构的基本条块组织架构。首先，从各级政府内部组织关系来看，尽管在原单位架构中，各级人民政府对于各政府组成部门拥有明确的隶属和管辖关系，但作为派出机构，驻京办/驻京联络处却对派驻北京的各专项工作组既没有行政领导关系，也没有业务指导关系。其次，从各级政府之间的组织关系来看，在一般的行政体系架构中，省—地市—区县级人民政府层层管辖，有着明确的上下级关系，但作为派出机构，省级驻京办对地市级驻京联络处不存在行政上的隶属，而是分别向原派出单位负责，省驻京办只保留业务上的指导关系和各地市驻京联络处负责人任命时的建议权。由此可见，驻京机构的组织系统要比地方行政系统架构的条块关系要更加复杂，政出多门、互不统属的情况更加明显。

碎片化的条块组织架构影响到了Z省驻京工作的展开，具体表现为三方面的症结。

第一，驻京工作统筹协调难。由于主要的驻京机构都是由各级地方政府派出，使得其工作内容和目标都带有很强的地方性色彩。当想要统一推行某项政策时，驻京工作容易出现一盘散沙、工作力不从心的情况，很难做到统一思想意识、全省“一盘棋”。以Z省在京流动人员的服务和支持为例，Z省驻京办掌握着很多政策资源，如人才政策、本省企业的人才需求、各类社会活动的参与机会等，但由于各市、区县没能协调起来，各自为政，没有做到信息的开放互通，因此与在京流动人口的对接程度仍然较为有限。

第二，驻京机构之间竞争内耗。在晋升锦标赛的体制下，地方政府的领导人会为了追求经济社会发展而展开晋升，努力让自己的治理绩效超过同层级的其他地区。而这种晋升激励也会传导至驻京办的工作中，以招商引资、招才引智的“双招双引”工作为例，各地市驻京工作组都会为了本市的发展而大力宣传政策、争取资源，地市之间存在着一定的竞争关系，而由于省驻京办对于下级驻京机构缺乏足够的约束和协调能力，在缓解内部竞争、形成工作合力方面能够发挥的效力比较有限。

第三，缺乏监督约束机制。驻京工作的业务条线缺少“抓手”用来指导和监督各下级驻京联络处及各类驻京工作组。在访谈中，Z省驻京办的干部提道：

相比于省内的条线部门，比如工商系统对于下级的领导，我们驻京部门是比较弱的，各地市驻京办的政务服务、招引工作都是听命于地方的，我们(省驻京办)只能做一些统筹、协调的工作，但真能起到多大效果不好说。

尽管Z省驻京办尝试通过工作例会、专题读书会和党风廉政建设联席会等活动，加强对挂靠处室和各市驻京机构指导，但掌握的制度“抓手”仍然较为有限。

(二)党组织与条块问题治理——Z省驻京信访工作组的“部分统合”

针对Z省驻京机构出现的条块分割问题，Z省驻京信访工作组首先做出了改革，其核心要求就在于以党组织统合分散的条块机构，开展统一领导、协调和监督。在行政组织架构上，Z省驻京信访工作组由省、市、县(区)组成。驻京信访工作人员的构成较为多元，省级的驻京信访工作组由省信访局、公安厅、省高级法院的工作人员抽调而来，各地市级、县级信访工作组的人员则由属地的相关部门分别派驻而来。由此就造成了信访驻京工作组在工作方面的诸多问题：首先，各地区派驻北京的工作人员居住分散在北京市各区，工作时间也并不固定，人员流动性很大，很难进行协调管理；其次，信访工作具有较强的专业性，但由于各层级的驻京工作组都对属地政府负责，缺少来自业务条线的监督，容易出现工作失当的问题。

针对驻京信访工作存在的突出问题，Z省以党组织建设为抓手，进行了两个方面的改革。

首先，建立了统一领导的驻京党组织架构。2021年12月，Z省驻京信访工作组成立功能性党委，以区县为单位统一管理全省驻京信访工作的党员。在组织架构方面，由省信访局副局长兼任Z省驻京工作组党委书记，在省一级驻京信访工作组党委下，成立各地市、区县功能性党支部。虽然党组织关系依然保留在原单位，但功能性党组织的建立已经可以实现在京开展党员管理、教育学习等工作。目前，Z省在京信访机构的200多名党员都已经纳入了流动党员管理中。

其次，以党的纪律加强对驻京工作组的约束。在功能性党组织成立之后，Z省通过建立省—地市—区县三级党组织体系，将驻京信访工作一竿子插到底，实现统一管理、统一指挥、统一要求、统一调度。在纪律约束方面，Z省驻京信访工作组党委将信访工作与党建评优评先结合起来，签订责任书，层层压实管党责任，严肃工作纪律，对于驻京信访工作表现突出的单位或个人发函推荐，取得了较好的效果。

总体而言，Z省驻京信访工作组党委的成立加强了党对于信访工作的指导。特别是在行政组织架构难以直接调整的情况下，党组织既扮演了治理过程中“柔性”的要素，通过功能性党组织的设立建立起了统一管理的组织体系；同时，党组织也发挥了“刚性”的约束作用，以党的纪律强化信访工作的各项执行要求，从而改变了此前驻京信访工作缺乏管理、各自为政的问题。

然而，目前Z省只完成了信访工作中条块关系的党建统合，在整体的驻京机构中，党组织结构仍然较为分散化。例如，省驻京办党组既受原派出单位即Z省省直机关党委的领导，也受国务院国管办综合司党委领导，所属市级驻京办党委一部分归属于省驻京办党委下管理，而另一些则由原属地党委直接领导。此外，省驻京办与信访工作组党委间也没有直接的领导与被领导关系，“双招双引”工作组更是大量没有建立起流动党员党组织。党组织建设上的缺位使得Z省从整体上缺乏强有力的“抓手”来统合分散的条块关系，构建统一的驻京工作体系。

五、“全面统合”模式：S省的驻京工作实践

(一)S省驻京机构的条块设置

S省的驻京机构在组织架构上与Z省基本一致，大致可以参考图1中所示的条块结构。其中，S省驻京办事处的单位性质是事业单位，由S省人民政府设立，具体由S省政府办公厅负责管理，职责包括加强与中央机构的信息联络，开展双招双引、宣传本地发展，公务活动服务保障，驻地维稳等工作。S省下辖各市也设有驻京联络处，均由本级人民政府负责直接管理。此外，S省也设有驻京信访工作组等机构，驻京信访工作组是各级信访局的派出机构，由原派出单位负责直接管理。

在这一条块组织架构下，S省出现了与Z省相似的问题，包括工作协调困难、机构管理混乱、缺少监督抓手等。此外，与Z省在京流动人口多为工商业从业群体不同，S省距离北京更近，在京人口数量更多，且很大一部分为外来务工人员，在对这些群体进行组织、联络、服务中面临更大的困难。

(二)党组织与条块问题治理——S省驻京机构的“全面统合”

为了解决条块分割所带来的诸多治理问题，S省以党建工作为抓手，利用党的组织优势对碎片化的行政机构进行整合、协调与约束。

首先，在全省驻京机构范围内建立了统一的党组织架构。相较于Z省仅在驻京信访工作系统内部实现了以党建统合条块关系，S省的改革则更为彻底。S省党建工作是该省驻京工作的一个主要亮点。2017年，为了统筹做好S省在京流动党员教育管理工作，省委决定依托省政府驻北京办事处成立S省委在京机构人员工作委员会，为正厅级单位，与S省驻京办事处合署办公。在组织架构上，省委在京机构人员工委根据流动党员的群体特点，指导各市在党支部设置中本着方便党员参加组织生活的原则，从流动党员流出地、流入地和从属行业三个维度构建了“流出地+区域+行业”流动党员党组织网格。共成立在京流动党员党组织765个，其中，党委127个，党总支21个，党支部617个，形成了“省—市—县—支部”的四级流动党员党组织体系，将在京流动党员全部纳入管理覆盖范围。

其次，依靠党组织对一些驻京工作中的治理难题进行处置和协调。例如，如何与北京市政府间协调配合是驻京办事处面临的一大难题，但同时也存在着较大的合作空间，一方面，北京的场所资源比较昂贵，部分驻京机构难以设立固定的活动场所，组织活动、开展工作存在限制；另一方面，北京市也需要各省驻京组织的支持协助管理流动人员，以及引导流动党员下沉社区参与社会治理。由于S省实施了统一化的组织架构，S省委组织部得以在省一级层面与北京市各区签约，并要求各市驻京党组织主动协调落实双向共管责任，与北京市有关方面建立结对共建点126个，开展各类共建活动505次。各市级政府在此基础上根据自身条件和需要开展共建活动，例如LY市各级在京流动党员党组织与其所在街道的工作委员会等驻地党组织开展“社区吹哨、党员报到”等共建活动200余次，累计参与3600余人次。

图2 S省驻京机构条块组织架构

最后，依托组织纪律和资源供给的方式进行约束和激励。S省在建立了从省级驻京党工委到地市、区县、乡镇层级的党组织结构后，依照来源地，即属地为标准，将分散的驻京机构纳入党组织网格中，实现了统一、整合的领导体系。在此基础上，S省还建立了《在京流动党员党委基层党建工作考核暂行办法》等规章制度，用以压实驻京机构党委的责任，严明党的纪律，使得驻京机构拥有了管理下属“块块”和“条条”的抓手。此外，也可以通过党组织提供资源的方式支持和约束下级党组织。例如，针对基层党组织在组织场地和人员上的不足，S省驻京工作组党委及时反映协调解决基层流动党员党组织在开展工作中遇到的困难，引导有条件的党组织共享活动场所，制作党员活动室共享手册，有效解决党员活动场地不足的问题。目前，各级在京流动党员党组织共配备专兼职党务工作人员1600余人，通过整合在京机构或企业、商会资源，全部落实了日常办公场所，通过财政或党费列支等途径，全部明确了工作经费来源。

六、党建统合：党组织应对条块分割的治理逻辑

统合型治理被一些学者用以描述中国共产党领导下的国家治理模式。例如，欧阳静提出，统合型治理是以党委为中心，通过资源整合、结构重塑以克服官僚制缺陷与惰性的一种政治机制，目的在于完成那些具有综合性和紧迫性的中心工作。[25]何艳玲则提出，在松散型制度环境中，基层党组织发展出统合治理模式，借助“党委统筹的项目制”“基层党组织体系扩展”和“党员骨干下沉”等机制重塑基层社会，并拓展复杂治理的能力。[26]现有关于统合型治理的论述大多集中于分析党组织如何作用于社会治理、县域治理中，对分散化的治理资源进行整合以达成治理目标。而本文基于Z省和S省驻京机构的案例认为，在解决政出多门、多重领导的条块分割问题时，党组织也发挥着统合式作用，通过建立统一领导体系、组织纪律考核、动员党员骨干、分配治理资源，从而打破部门壁垒，实现“条条”与“块块”之间的整合与协作。

(一)以党的统领整合行政组织架构

李侃如将改革开放后中国的行政系统概括为“碎片化的威权主义”，由于提出和通过新政策的权力被分散化地掌握在不同部门之间，加之下放权力后各部门有更强地追求自身利益的动机，中国的政策过程将面临着潜在的部门之间协调困难的问题。[27]尽管经济社会经历了40多年的快速发展，中国的政府治理体系已经有了显著的变化，但李侃如所提及的行政体系内部权力碎片化的问题依旧长期存在。特别是随着现代化与城市化进程的深入，日益复杂的公共事务远非单一的行政部门可以独自解决，而是需要“条条”与“块块”间更多的协作配合。在这一背景下，公共事务治理的整体性与行政职权分配的碎片化之间的矛盾就显得格外突出，各个部门只负责分内之事，对职能之外的事务置之不理，甚至互相竞争，很难形成治理合力。Z省驻京机构所面临的困境就明显地体现了这一点。

与碎片化的条块结构相比，党组织体系具有更强的整体性。S省的驻京机构都由原单位派出，在行政系统内属于高度的分散化结构，互不统属、各自为政，但通过建立统一的党委在京工作委员会，可以将分散的行政组织都归属在一个组织框架内，构建起了组织间的领导关系，从而能够充分调动、协调和整合各部门的资源实现统筹布局，协同治理。此外，与刚性较强的行政组织体系相比，党组织架构在设计上具有更强的灵活性。例如，Z省驻京工作组的党员群体，其党组织关系都保留在原派出单位，但驻京工作组可以设置功能性党组织，由原单位委托对在京党员进行管理和教育，而类似的对人员管理体制的灵活变更则很难在行政体系下实现。党组织与条块结构间具有相互补充的关系。前者可以发挥整体推进、统一谋划的组织优势，来调节科层体制部门分割、职责不清的劣势；后者则承担具体的事务性执行，在统筹安排下依托自身的专业性完成治理事项。

(二)以党的纪律压实工作责任

中国的行政系统有别于马克斯·韦伯经典意义上的科层制体系，带有很多“压力型体制”“行政发包制”的特征，但仍然是以行政职权分配为基础，具有很强的按部就班、照章办事、专业分工、层级分明的特点。然而，党组织所代表的政治逻辑则不同，要求总揽全局、统筹协调、整体推进，对于重点任务则可以施加政治性考核，通过传递政治压力，要求干部承担政治责任的方式，激励党员干部回应重点问题和诉求。在访谈中，Z省的一位驻京办书记提道：“从党的角度出发，对于干部怎么要求都不过分，而行政条线则不行。”这反映了科层制逻辑和党组织所代表的政治逻辑间的重要区别。在高敏感性的驻京信访工作中，仅依靠业务条线的指导关系很难对由各地方派驻的信访工作组形成有力的约束，而通过建立驻京信访工作组党委，将党纪考核与信访工作结合起来，就可以把考核机制压实，Z省的驻京信访工作也得以在全国同级单位中名列前茅。

同时，党的纪律也可以成为统一约束和管理“条条”和“块块”的重要抓手。条块分割问题出现的一个重要原因在于，“条条”和“块块”有各自的职责分工与考评体系，在考核指挥棒的导向下，就使得各部门的工作人员倾向于“部门本位主义”或是“地方本位主义”。这一问题在驻京工作中体现得较为明显，由于各驻京机构、工作组都是由地方派出，服务于地方的经济社会利益是其首要目标，因此客观上增加了彼此间的竞争关系与协调难度。而在S省，由于建立起了统一的党组织管理体系，可以依靠党组织架构分配和协调任务关系，并进行相应的职责考核和监督，为驻京业务条线提供约束下级部门的有力“抓手”，从而弥补了“条条”与“块块”之间的不平衡状态。

(三)以资源动员打破部门壁垒

在以条块结构为基础的行政体系内部，各类资源的动员和调配都是沿着“条条”和“块块”进行的，很容易产生资源分配上的部门阻隔。例如在社会治理体系中，基层部门往往承担着综合性的职责，但在人力资源、财力资源上相较于更高层级的政府具有明显劣势，就常常造成行政部门权责不一、有心无力的情况。而党组织则可以发挥其组织动员能力，打破条块结构对于治理资源的分割，转而通过党组织系统对人力资源和财力资源在各部门间进行统一调配以满足任务需求。党员是党组织肌体的细胞，其因党员身份而具有响应组织号召的政治义务，能够根据党的意志变化、重点工作的调整而随时调适其强度、范围和应用领域。例如，在疫情防控等突发任务中，S省驻京办就可以凭借其上级党委的身份，超越部门分割，充分调动起各分散的驻京机构中的党员群体，集合力量配合北京市的防疫工作。

党组织也可以发挥物质资源输送和分配的功能。党的十八大后，党建的重要性被充分提高，党建活动无论是在经费还是场地上都有了更多的支持。上级党组织可以通过支持下级单位开展党建工作向下调配资源，以弥补“条条”或“块块”在履行职责时的弱势地位，而下级党组织也可以将业务工作与党建活动相结合，以此向上级争取更多的资源。比如，S省的LY市驻京办基于革命老区所具有的红色资源，获得上级批准得以在北京市建立了党员教育基地，一方面可以向中央部委、北京市属部门宣传和介绍本地文化及发展情况，另一方面也以此为契机获得了较为充分的活动场地，为驻京业务的开展提供了基础。

七、结语

本文对Z省和S省驻京机构进行了比较案例研究，对党组织如何发挥统合型作用以解决政府机构内部的条块分割问题做了分析。党组织可以建立起统一领导、协调和职责分配体系，通过将党的纪律与工作责任制相结合，明确、压实组织和个人的责任，并发挥党员先锋模范作用，引导行政资源下沉，增强条块执行任务的能力。尽管驻京机构作为行政派出单位，在行政职责、隶属关系上都不同于常规的政府部门，但作为条块分割较为严重，部门碎片化程度较高的行政部门，驻京机构依托党组织建设治理条块分割的成功经验，仍然可以为政府治理体系的改革与发展提供借鉴。

自党的十八大以来，中央高度重视党的全面领导在国家治理体系中所发挥的重要作用。党的十九届四中全会提出，要“把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力”，以党建引领国家治理已成为中国之治的重大命题之一。但相比于实务界如火如荼的创新实践，对于“为什么要党建引领”“党建如何引领”这些关键命题依然缺乏足够的学理阐释。本文对于理解党政关系如何塑造中国行政体系的运作具有重要启示。党建统合的实质在于，作为政治生活主体的党组织对分散化、碎片化的“条条”和“块块”进行重构，利用党作为政治组织所拥有的整体领导、统一协调、党员动员、政治考核、资源输送等组织优势，对各自为政、层级分明、部门分割的政府行政体系进行整合和重构。

党建统合的目标并不是简单地以党代政，而是利用党组织具备的组织特性和管理优势，赋能行政体系，提高行政效率，使其更有效地执行公共治理职能、解决社会问题。事实上，在目前的实践中也常常出现将条块关系协调转移给党的部门，解决条块矛盾依靠领导个人的情况，对党的治理精力与资源造成不必要的消耗。发挥党的组织优势应当主要依托于制度化建设，通过在重点事项、关键环节发挥统一协调、纪律监察、组织动员作用，以点带面，将党的“统筹全局、协调四方”功能运用到政府运行过程之中。

本文的研究也存在着一些局限，特别是在案例选择上，驻京机构可以作为一个因“块大于条”而形成条块分割的典型案例，而对于其他“条大于块”的问题则需要进一步拓展案例选择。事实上，诸如北京市党建引领“接诉即办”改革，就依托“街乡吹哨、部门报到”等机制，实现了“块块”对于“条条”的动员与协调。而对于诸如此类案例的分析，将进一步拓展对党建统合治理条块问题的研究，增进对于党组织建设及其功能的理解。