欧盟新共同农业政策的特点及对我国农业发展的启示

文丨魏伟

德国格雷文布罗赫的郁金香花田中，一台农用机械在采摘郁金香

欧盟共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP）是所有欧盟国家的共同政策，它由欧盟财政预算进行管理和资助。 1962 年欧共体达成第一项具有法律效力的CAP，2022 年是欧盟CAP 实施60 周年，同时欧盟又推出了新的CAP，新一轮政策期间为2023—2027 年。新立法和政策机制于2023年开始实施，助力更公平、更环保、更注重成效的CAP。 新CAP 围绕十个关键目标，即确保可行的农业公平收入、提高农业竞争力、提高农民在价值链中的地位、为减缓气候变化作出贡献、有效的自然资源管理、生物多样性、世代更新、增强农村地区的活力、响应社会对食品和健康的需求、促进知识的交流和创新。

一、新CAP 兼顾政策稳定性和适应性

最初的CAP 目标是稳定市场并提高生产力，确保以合理的价格供应粮食，为农民提供公平的生活水平。 现在欧盟CAP 的目标是：支持农民并提高农业生产力，确保稳定供应负担得起的粮食；保障欧盟农民过上适配的生活；帮助应对气候变化和自然资源的可持续管理； 维护整个欧盟的农村地区和景观；通过促进农业、农业食品工业和相关部门的就业来保持农村经济的活力。 最初的CAP 目标依然是今天CAP 的核心内容，CAP 政策保持着一定的稳定性。

欧盟地区的发达农业和优质农产品是欧盟CAP 经过几十年的演变，以应对不断变化的市场和消费需求及气候变化与可持续发展的需要。CAP 支持欧盟农产品的单一开放市场， 确保价格合理，保持高水平的环境和安全标准。 新冠疫情背景下欧盟农业系统面临粮食供应安全的挑战，CAP 政策确保了粮食生产和分配。CAP 政策的灵活性还使农民获得了更多的援助和贷款及预付款和临时救济。 欧盟还通过了应急计划，以应对可能出现的危机，确保粮食供应和粮食安全。 在确保政策更具适应性上，新的CAP 还将促进研究和创新。推进农业研究和创新对于确保农业部门的智能化和可持续性至关重要。 欧委会提议从地平线欧洲计划中拨出100 亿欧元，用于支持与粮食、农业、农村发展和生物经济有关的项目， 改革后的CAP 将受益于这一增加的投资，纳入更强大的农业知识和创新系统。

二、新CAP 更关注农业收入和农民发展

欧盟指出，欧盟农民的收入与其他行业相比存在一定的差距，新的CAP 致力于缩小差距，支持欧盟农民的代际发展， 通过LEADER 模式自下而上地提高农业竞争力。

（一）提高农业相关行业的收入

虽然在农业收入与非农业收入的比较上存在一定困难，但不同的收入定义均表明整个欧盟的农业收入低于其他行业的平均收入。根据2022 年欧盟文件，2017 年欧盟28 国的农业收入为全行业平均收入的46.5%，而在2005 年仅为29.1%。农业收入与非农业收入二者的关系在欧盟国家间也存在差异，有的国家农业收入超过其他行业的收入，如捷克和爱沙尼亚，但绝大部分欧盟国家农业收入低于其他行业的收入。 欧盟一直面临农业劳动力持续流失的问题，欧盟简报指出农业劳动力外流推动产业结构变化， 使得农业收入与其他行业收入的差距缩小，但仍低于平均收入。 新CAP 简化了农村政策，将目前的20 项农村发展措施和64 项次级措施简化为8种。 根据欧盟法律，欧洲农业担保基金（EAGF）和欧洲农村农业发展基金（EAFRD）支持CAP 农村发展目标。EAGF 通过基本支付计划、绿色直接支付支持欧盟农村发展。 在2014—2020 年，EAFRD 为欧盟农村发展计划投入1000 亿欧元， 而且还可以通过贷款和金融工具为农村企业或项目提供资金支持。

（二）支持年轻农民发展并提高劳工标准

为支持新一代欧洲农民的发展， 新CAP 要求成员国为年轻农民提供资金支持， 欧盟层面在2023—2027 年每年将提供不低于12 亿欧元的资金以支持年轻农民。 这也是2022 年联合国国际青年日主题所展现的，“代际团结——建设一个不分年龄、人人共享的世界”。促进女性参与就业，并将其纳入成员国战略行动计划， 通过允许向欧盟伊拉斯谟计划转移CAP资金，促进成员国年轻农民和农村女性的跨国学习和交流。 现在欧盟只有11%左右的农场主年龄在20 岁以下， 新的CAP 要求资金优先用于小农场、 年轻农民、从事农业的女性，同时与欧盟劳工标准相关联，鼓励受益人改善农场的工作条件。 新政策将获得CAP收入支持和农村发展资助，并与尊重农场工人的社会和劳动权利挂钩。 新CAP 要求农场就业条件透明且可预测，必须确保农场工人的安全和防护。 这些要求在2023 年开始自愿实施，并于2025 年强制实施。

（三）通过LEADER 模式提高农业竞争力

农村的发展是CAP 的第二个支柱， 欧盟通过LEADER 模式赋予地方社区权力以提高农场竞争力，创造就业机会，改善农民生计。 LEADER 源于法语Liaison Entre Actions de Dveloppement Rural，意思是农村地区联合发展行动。 在欧盟乡村发展背景下，LEADER 在每个欧盟国家的农村发展计划（RDP）下实施，由欧洲农村农业发展基金资助。 现在欧盟地区的LEADER 由3000 个左右的地方行动小组（LAG）负责实施此模式，覆盖欧盟60%左右的农村人口。 欧盟指令还要求在LAG 的决策层中公共部门或任何利益相关团队均不得超过49%的投票权。 现在LEADER 模式已经在更广泛的社区主导的地方发展（CLLD）术语下扩展到3 个额外的欧盟基金，即欧洲海事和渔业基金、欧洲区域发展基金及欧洲社会基金。 在EAFRD 下实施LEADER 是强制性的，但现在可以通过CLLD 获得多个基金支持，使LAG 全面整合当地需求，有助于加强农村与城市乃至渔业地区的联系。

三、注重生态农业和政策成效

新CAP 围绕十个关键目标制定， 既重视提高农业收入，又关注农业生态和政策的成效，现在成员国在使用CAP 资金用于环境和气候方面的目标更高。 新CAP 具有更高的灵活性以提高政策的成效，而且欧盟共同市场增强了政策的成效。

（一）注重环保和气候变化

新CAP 支持更环保的农业实践，通过生态计划和欧洲绿色协议的目标， 向采用有利气候敏感和自然友好型农业的农民提供特定报酬， 例如采取有机耕作与轮作。 新的CAP 预算3870 亿欧元将使700万人直接受益， 约40%的预算将用于环境友好型农业，为气候行动作出贡献，农民将在采取有利于气候和环境的做法下获得财政支持。 成员国必须使用至少25% 的CAP 直接收入支持预算用于生态计划，35%的农村发展预算用于有利于气候和环境的行动。欧盟认为新CAP 需要应对新冠疫情、气候变化、生物多样性丧失等多方面带来的挑战，是环境、经济和社会可持续发展的重要农业战略， 是实现欧洲绿色协议的重要工具。在评估成员国CAP 战略计划草案时，将根据农场到餐桌战略和欧盟2030 年生物多样性战略中的绿色协议目标进行评估。 成员国制订CAP 战略计划需要考虑欧盟气候变化、生物多样性等法律， 而且在必要时需要更新计划使其与新立法保持一致。 欧盟要求每个欧盟国家的RDP 至少将30%的资金用于环境和气候变化方面，RDP 支持智慧乡村的发展，同时可作为农村发展的金融工具。

（二）更加注重政策的成效

欧盟的政策已转向支持以共同标准和高质量为特征的欧盟产品的自由市场模式。新的CAP 将具有更大的灵活性和策略性，在欧盟层面有十个具体的政策目标，同时要求每个成员国制订自己的国际战略计划。 新的CAP 更关注成效，成员国将根据战略计划的目标报告其取得的绩效。 欧盟还通过共同的市场政策提高CAP 的政策成效性， 欧盟CAP 在最初就为多数农产品制定了相关规则。 现在所有的农产品都在统一的共同市场之下，农业政策也从价格支持导向转为以市场为导向。 在进出口农产品上，欧盟是全球最大的食品出口地区，第三大食品进口地区。 欧盟还采用地理标志（PDO，PGI，TSG）保护某些农产品的知识产权，有助于消费者识别欧盟产品，如PDO（Protected Designation of Origin）标志意味着产品的原产地。 现在约有3500 种食品受欧盟法律保护。 CAP 还支持农业生产者并促进农民在供应链中发挥作用。 在由大量小农场和少数零售商群体组成的市场中， 农民缺乏制定价格的谈判能力。CAP 支持生产者组织协会， 现在欧盟约有3400 家生产者组织，一般分布在水果和蔬菜行业。

四、新CAP 为我国乡村农业发展提供的借鉴

新的CAP 寻求欧洲农业的可持续发展， 为欧盟成员国根据自身的发展情况做出调整提供更大的灵活性。 对于我国乡村振兴和农业发展而言，需要提高农业收入，实现生态振兴，激发农村建设和发展的内生动力。

（一）缩小农业与其他行业的收入差距

乡村振兴要促进农业相关产业振兴，提高农业从业人员的收入。欧盟的多样化农业导致了不同的情况， 农业人均收入最高的十个地区位于比利时、荷兰、法国北部、意大利和德国、英国东部和瑞典南部，这是由于劳动生产率提高和向集约化和高价值生产的专业化方向转变。 在欧盟成员国中，农场越大，人均收入越高。猪和家禽、葡萄酒和园艺专业农场的人均收入最高，而放牧牲畜农场和混合农场的收入最低。欧盟CAP 和地区差异表明，提高农业收入需要提高农业生产的专业化和科技化水平，农村规模经济的发展能够增加农业从业人员的收入。CAP 对农业的补贴一直发挥着重要作用， 农村发展资金为相对欠发达地区提供资金支持，支持这些地区的基础设施和服务建设。 欧盟采取多种措施，促进结构调整， 确保对农业收入的支持不被终止。CAP 鼓励年轻人从事农业，并在农村定居和就业，还以资助或贷款的形式帮助启动相关项目。 在全面推进乡村振兴上我国对农业投入了大量资金，2022年8 月中央财政资金向实际种粮农民发放农资补贴100 亿元，2022 年已累计发放了400 亿元农资补贴。

（二）生态农业能够助力可持续发展

2019 年欧盟7.8%的农业土地为有机农业，欧盟指出采取从农场到餐桌的战略， 到2030 年有机农业用地的比例最低为25%。 这一目标计划将增强对有机农业的需求并获得消费者信任，将需求转化并增强整个产业链，提高有机农业对环境可持续性的贡献。我国2021 年印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出为“加快发展生态农业和循环农业”，要“完善以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度”。2021 年我国在生态农业上发放耕地地力保护补贴1200 多亿元， 而且抛荒土地和非农业征占用地、 设施农业用地不享受补贴。2021 年发布《“十四五”全国农业绿色发展规划》，对进入生态文明时代我国农业和农村的可持续发展提供了顶层设计。

（三）增强农村发展的内生动力

欧盟通过LEADER 模式建立起地方行动小组，使社区民众参与设计农村发展的战略和资源分配，欧盟将其定位为自下而上的社区驱动模式分配资金。LEADER 模式为地方社区提供了大量财政资金，能够开展一些市政无法推动的项目。 我国的乡村建设主要依靠上级拨付的财政资金，但是各项基础设施仍需依赖基层政府和村组织，这需要激发农民建设乡村的动力和积极性。 2022 年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》，以激活村民参与乡村建设的内生动力。该方案要求创新乡村建设推进机制，完善农民参与乡村建设机制，引导农民全程参与乡村建设，保障农民的知情权、参与权、监督权。 与欧盟LEADER 模式相比， 我国乡村建设更注重农村低收入群体的权益，该方案要求在农村项目建设环节吸纳更多农村低收入群体就地就近就业。