道阻且长,“行”者将“治”:公共事务的行为治理之道

张书维,汪 彦,秦枭童

(中山大学 中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院,广东 广州 510275)

一、引言

近年来,行为洞见应用于公共管理及公共政策的研究显著增加,学界及实务界借助行为视角探析公共管理现象,运用行为洞见设计公共政策工具,催生出行为公共管理(behavioral public administration)和行为公共政策(behavioral public policy)两个新兴领域[1-4]。行为公共管理将来自心理学和行为科学的相关认识融入公共管理研究,以微观视角描述、分析、预测和引导公共管理情境下个体或群体的心理与行为规律,主要关注政民互动中公民的感知与态度,公共部门组织行为、公共决策心理等研究议题[2][5-6]。行为公共政策主要关注干预措施的设计,强调行为研究理念在政策干预中的作用,利用有关行为科学的见解为公共政策的决策过程提供信息和方案[4][7]。行为公共政策为改善可持续发展、公共卫生、公众教育、政务媒体等公共部门重要领域的举措提供助力[8-11],在化解“致广大有余而尽精微不足”的公共管理固有研究困境、实现“以小拨大”的政策目标上发挥独特贡献[5][ 12-13]。

随着公共事务的复杂性日益加剧和公民社会的不断发展,政府职能和行政模式发生转变,公共管理逐步从传统管理范式更新至公共治理范式。治理成为诠释这一时代趋势的政治主流话语[14]。在此进程中,也出现了公共治理模式的“行为转向”,即“行为治理”(behavioral governance):通过关注个体和群体的行为心理和反应认知,聚焦治理过程中与行为相关的问题,分析个体的心理机制如何影响其行为和行为互动,帮助政府更好地治理社会事务,实现政治愿景[1][ 15-16]。行为治理是行为公共管理在治理场域的应用,并吸收了行为公共政策的两大工具:“助推”和“助力”[17]。然而,本文认为以往研究对行为治理的零星探讨仍然囿于公共管理或公共政策的范式框架,如在研究中多习惯采用政府主导公共管理活动的视角而未充分考虑公共治理理念所强调的多元主体角色,没有真正在行为层面达成公共治理与公共管理或公共政策的分野。同时,现有以行为科学理论为基础的相关研究少有涉及通过制度安排和环境改善联动个体行为来改变治理条件。因此,当前的行为治理研究与“治理”本身的关联不够密切,也未能借助这一新提法有效回应行为公共管理和行为公共政策持续面临的质疑和批评。

因此,本文结合公共治理范式,首先赋予行为治理更加精准的界定,随后从多元互动主体、环境行为关系两个方面详细阐释行为治理的核心研究内容,之后从实践角度提出行为治理的工具组合路径,最后总结行为治理与传统治理、行为治理与行为公共管理和行为公共政策的区别,强调行为治理对公共事务治理实践的作用与价值。本文将成为系统论述行为治理的首篇(中文)文章。

二、行为治理的概念内涵

对“行为治理”的解释可以溯源至斯特拉斯堡(Straßheim)和科林斯(Korinek)基于欧洲国家现实展开的分析。两位学者将行为治理表述为“通过关注个体和集体的心理和认知行为机制,来了解、设计或实施的每一种治理模式”,并指出行为治理通常基于两个核心见解:其一,当面临复杂或模糊的情况时,个体行为往往受到自身启发式思维和认知偏差的影响,采用心理捷径解决问题;其二,处于决策环境中的选择架构无处不在,不可避免地影响着个体的决策[15]。与此同时,他们剖析行为治理获得合法化的过程,认为行为治理的兴起并非源于对有限理性行为模型的理论思考,而是形成于通过强调选择架构、运用研究证据和模拟决策行为模式来培养“政治—认知权威”,及将行为科学知识应用于实现特定政治愿景,助推公民增进个体和集体利益的实践过程[16]。

随着行为公共管理和行为公共政策各自的快速发展,有学者试图将行为治理视为促进这两个子领域直接对话的场域,基于这两者的内在关系来界定行为治理:“关注政策决策者、政策执行者和目标人群对公共政策的形成和反应的认知和决策过程,以及分析这些过程对个体和群体行为的影响”[1]635,并指出行为公共管理学为行为治理提供理论基础,行为公共政策为行为治理打造实践路径[18]。这些对行为治理概念的初始探讨将行为科学的分析视角带入治理视域,加快了公共治理理论的“行为转向”。然而,尽管上述概念冠以“行为治理”之名,但其与公共治理本身的关联性似乎较弱:行为治理的“行为”色彩得到有力强调,“治理”内涵却未被充分凸显。

治理理论兴起于对传统公共行政和新公共管理的理论批判和范式重构,试图解答如何更好地协调多元主体之间有效互动的核心问题[19]。公共治理范式认为政府不是唯一的权力主体,因此研究者不仅关注政府如何创造公共价值,还关注如何让公众等其他主体参与公共价值共创[20-21]。治理过程不是由政府主导,而是强调多元主体的参与和互动的权力向度[22-23]。此外,日益增长的复杂社会事务需要高质量的公共治理,实现良好运作的公共治理即“善治”(good governance)愈发受到重视[24]。善治高度依赖于具体的社会文化和政治背景,没有统一的操作蓝图,也不能简单遵循其他文化或社会背景下的解释和标准[25]。显然,当前行为治理相关研究并未涉及这些内容。鉴于此,本文将行为科学的核心洞见融入公共治理,重申公共治理的核心思想,对“行为治理”进行如下定义:行为治理是将行为科学洞见应用于公共治理场域,为解决治理难题而发展出的治理新模式。具体而言,行为治理以“行为”作为研究视角,借鉴行为科学相关的理论和应用,在理解主体认知过程和决策心理的基础上,预测和引导公共治理过程中的多元主体行为,并透视主体互动关系的微观元素特征。同时,行为治理以“治理”作为研究主题,关注治理主体互动和环境—行为关系等公共治理的核心议题,破解基层治理的痛点和难点,深入剖析不同主体的动机、态度、意愿和行为,精准利用不同主体差异性特点,充分释放主体参与活力,通过对这些微观过程的分析,为公共治理范式提供更多理论支持和治理指南。

三、行为治理的研究内容

在分析“行为治理”的研究内容之前,有必要明确“行为治理”与“行为的治理”(governance of behaviors)的区别。从霍尔斯沃思(Hallsworth)对“行为科学”(behavioral science)与“行为的科学”(the behavioral sciences)的辨析中获得启发[26],本文关注的“行为治理”是指将行为科学的见解融入公共治理,通过关注治理主体的认知机制和行为机理,从微观的行为视角推动公共领域的“善治”。而“行为的治理”存在于多学科,主要表现在以行为作为研究切口来探讨各种治理模式,其中以公司治理[27-28]和建筑规划治理[29]为主,这些实际与行为治理无关的治理议题并非本文涉猎范畴。

(一)行为治理视角下的多元互动主体

不同于传统公管理论将以政府为代表的公共部门作为核心的行动主体,治理理论认为国家与社会、公共部门与私人部门的界限已模糊不清,任何行使权力得到公民认可的行为主体都可以成为公共治理的权力中心,承担治理行动[23]。因此,借鉴里瑟(Risse)对公共治理主体的分类[30],本文区分国家行为主体(state actors)和非国家行为主体(non-state actors),其中国家行为主体主要指政府主体,非国家行为主体涉及公民和组织(包括营利组织与非营利组织)。根据以上分类,本文将行为治理主体分为政府、公民、组织三类,从微观视角关注其在互动过程中的认知规律如何影响反应和行为。具体而言,分析政府主体的认知偏差如何影响其对政策方案的设计与决策,以及在政策执行过程中与公民和组织的互动;思考公民在接受和体验政策输入的同时,如何为政府和组织的干预提供反馈,利用公民的经验和智慧优化行为干预措施,提高公民在行为治理中的参与度和影响力;探讨组织主体如何被一系列基于行为洞见的干预措施所影响,以及如何发挥自身独特作用去洞察公民偏好,引导公民行为,为解决治理难题提供经验。随后,本文进一步聚焦治理主体互动关系的元素特征,分析行为治理对培塑良性互动关系的价值。

1.政府主体

尽管公共治理强调多元主体共同承担公共事务治理的责任,但政府始终是关键的行动主体,不仅能有效调整治理结构以适应新的要求,而且有能力支配其他行动主体无法享有的重要权力和资源,在兼顾相互冲突的利益和确定治理优先级方面的优势尤为明显[31]。政府公职人员是政府行为主体,在公共治理的主体互动中,其个体认知特征影响着政策的决策和执行。

根据间断均衡理论(punctuated equilibrium theory),政策变迁长期保持稳定和停滞状态,部分原因是在政策议程设置阶段,核心决策者排斥或拒绝对变革必要性的认知,即产生认知摩擦(cognitive friction)[32-33]。当问题被界定并进入政策议程时,决策者对待任务信息的选择性处理方式[34]、政治议程与决策者注意力之间的联系[35]以及不同叙事框架对决策者信息理解的干预[36]都已经被证实会影响政策议程的变化。同样,进入政策制定与采纳阶段,政策信息来源和呈现方式、决策者的认知偏好和对所接收信息的解读都可能深刻影响决策者对政策方案的考虑[37]。公共政策制定的机会成本忽视现象,同样源于个体对替代方案的关注程度较低[38]。此外,现状偏好、社会认同、自我保护动机[39]以及以可得性和代表性为主的启发式认知过程[40]都可能影响公职人员的政策决策。

当决策者制定的政策传达至执行者后,执行过程偏差和政策异化等问题可以基于行为治理的观点进行理解。莫斯利(Moseley)和托曼(Thomann)从街头官僚对公民的感知属性、街头官僚的自身属性、信息呈现方式三个角度,系统总结了亲缘偏见、确认偏见、框架等街头官僚政策执行过程中潜在的认知偏差,这些偏差可能导致街头官僚对公民的差别性对待,因此进一步提出以一种认知偏差来对抗另一种认知偏差等创造性缓解方案[41]。其他实证性研究也发现政策执行者的心理机制和认知偏好,如对政策目标群体的刻板印象[42]、对新兴技术的注意力差异[43]、个人动机[44]等会显著影响执行者对政策执行工具的选择偏好,并引发政策目标群体的不同反应,包括遵从意愿[45]、公众支持[46]等。

2.公民主体

公民在公共治理中的作用不言而喻,随着“公民治理”这一理论谱系的发展,治理研究愈发强调公民自主治理能力和参与管理能力,这是实现公共管理向公共治理演进、复归公共治理原初价值的必然要求[47]。行为科学研究旨在改变目标群体面临的选择架构如何引导其行为发生预期改变,而公民是最常见的治理目标群体[15]。因此,当前聚焦公民主体的研究主要关注政民互动中的“公民体验”[5],包括公民满意度[48]、政府信任[49-50]、合法性感知[51]、政策可接受性[52]、政府绩效评价[53]、公共服务获得感[54]等,以及如何通过简化办事流程[55]、匹配信息框架[56]、利用社会规范[57]等更有效的干预措施,向公民提供选择方面的改变,引导公民有利于治理成效的方式行动。

此外,治理视角下,公民不只被动地接受政策输入和治理,还通过自下而上的方式参与治理过程。这与行为科学的新趋势相映成趣,成为行为治理研究的突出亮点[26]。行为洞见研究为突显政府“选择架构师”的身份曾试图将公民描述为不可靠的治理对象,以削弱公民在治理过程中的行动者角色。后来,这种观点受到批评,学者强调行为干预措施的设计应该考虑目标群体的能动性,以提高民主性与合法性程度[58],这打破传统的主张,与治理强调的多元向度不谋而合。在行为治理的视角里,公民通过两种途径主动参与社会治理。首先,公民和选择架构师建立双向沟通渠道,双方可以就行为治理措施的设计和实施进行交流合作。在政策出台之前,公民主动与选择架构师沟通和透露自身偏好,向其发出明确信号,帮助其优化对行为的见解,使政策干预更加符合公民的行为规律,并减少公民在后续面临干预措施时的认知负担。在政策实施之后,公民同样可以参与到对干预的回顾与反思之中,为政策的延续或转向提供智慧与经验。例如,学者们提出“助推+”(nudge+或nudge plus),建议在“助推”干预实施的前后嵌入公民的“思考”,在公民和政府选择架构师之间建立反复的、长期的、良性的沟通项目[59-63]。另一条途径则更进一步地直接将公民授权为选择架构师。公民在学习自身行为与所处环境之间的联系以及提升修改这种联系的技能的基础上,设计和构建自己的决策环境,在合理的情况下进行有效的自我管理,并自主仲裁相互排斥的目标和相互冲突的偏好,即新兴的“自我助推”(self-nudging)策略[64]。当前研究已经证实了“自我助推”对可持续消费[65]、健康饮食[66]等个体行为的促进作用,未来可期待在治理事务中产生广泛效能。提升公民主体在行为治理中的积极性与自主性,必定对治理措施的透明度提出较高要求[63][67]。一方面,公民的“思考”需要更多信息作为决策依据,减少不必要的认知负担,才能更好地与政策制定者合作沟通;另一方面,公民作为“自我助推者”,自然必须知晓干预措施的存在和目的,以及理解这些措施会如何影响自己的行为。因此,强调公民在行为治理中基于主动思考与选择架构师搭建交流渠道,甚至为公民直接赋予选择架构师的身份,看似与行为干预依赖直觉的“隐性”做法背道而驰[68],但是,越来越多的研究表明,提高透明度并不会抑制,甚至反而提高了行为干预措施的效果[67][ 69-72],而且能减轻公民对干预措施操纵性负面影响的担忧[73]。可见,增强公民在行为干预中的能动性与维持行为干预措施的有效性可以共生,我们需要扩大公民在行为治理模式中的影响力。

3.组织主体

在非国家行为主体中,除公民外,组织同样是影响公共治理成效的重要主体[74]。然而,行为科学倾向于以公民个体作为分析单位,忽视对组织机构的研究。可能的原因在于组织传统排斥新兴手段、以组织作为实验单位可能遇到因样本量不足而产生的统计检验力问题、组织更难受到认知偏差影响而导致行为干预难度更大等[75]。毋庸置疑,组织在治理公共事务的过程中扮演着必不可少的角色,相较于以公民为单位的分析,以组织为单位解决治理事务的效果有时会更优,因此学界也逐渐强调通过消除障碍、提供资源、重塑环境等方式来“助推”组织行为(1)此处的“组织行为”是指组织作为一个整体而实施的行为,即organizational behaviors,而非组织内个体成员或子群体的行为,即behaviors of members or subgroups within an organization。的改变[76]。

当前聚焦组织的行为科学研究主要关注对营利组织的行为干预,发现简化信息内容和行为流程[77]、提供其他组织的行为相关信息[78]、披露非预期行为会招致的后果[79]、输入社会规范信息[80]等措施可以有效引导这些组织的期望行为,且行为干预措施的影响效果与组织的规模呈显著正相关[79]。这些实证经验为行为治理视角下的组织行为研究提供宝贵启示:可通过细微低成本的干预措施,改善组织行为,并最终对公共治理产生重大影响。

除了上述将组织视为“被助推者”(nudgee)的研究视角外,以组织为分析单位的行为科学研究还存在另一种关注视角,即将组织视为与政府相似的“助推者”。治理强调多元主体互动,行为治理视角下的组织同样可以扮演“选择架构师”的角色,在自身事务范围内引导更佳的治理效果,突破当前学界仅仅关注政府“助推”策略的瓶颈。例如,阿尔贝托(Alberto)提出“良性私营组织助推”(benign corporate nudging)的概念,发现私营组织在保护环境和促进公众健康等方面能够发挥长期的、积极的、基于习惯的影响效应[81]。最新研究证实了私营组织在用户餐具选择界面的助推实践能够有效减少一次性餐具消费,激励消费者环保行为的改变,产生巨大的环境效益[82]。因此,私营组织凭借强大的品牌效应、专业知识和客户行为研究,有望在改善个体行为、实现治理目标方面发挥独特作用。此外,非营利组织能够综合当地居民的信念、文化、行为方式等特征,为创设精准有效的治理措施提供丰富经验,比如考虑公众的捐赠动机[83]或原有观念[84],因人而异地设计对应的组织宣传信息,最终能够有效提升公众的捐赠意愿。可见,组织主体在行为治理模式中不可或缺,是解决治理难题的重要行为力量。需要注意的是,相较于政府主体,行为治理视角下组织或机构所设计的行为干预策略应该更多考虑规范性和合法性,只有以可控制和透明的方式推进,才能实现预期的治理效果[85-86]。

4.互动元素

不同治理主体看似扮演独立角色,但始终处于互动的环境之下。例如,政府在执行政策时,其认知偏差会导致政府公职人员与公民的互动过程出现差异化现象;公民与政府、组织合作,学习如何设计有效策略实现自我管理,并共同参与到对治理措施的反思与改善中;组织以“助推者”身份,在与公民互动过程中识别公民行为偏好,创设有效的干预措施提升治理成效。本部分进一步聚焦于“互动”本身,探讨行为治理如何分析治理主体的互动关系,深入剖析互动的元素特征如何影响主体参与和体验,这也与学者有关互动研究应转向微观机制的观点不谋而合[87]。

互动交流以语言为载体,因此行政语言是行为治理视角下研究互动关系的首要议题。通常认为,书面行政语言可能阻碍互动关系中的信息获取,口头语言对于政社互动的质量和有效性更为关键[88]。聚焦于口头语言,近期埃克哈德(Eckhard)等人结合传播学见解,提出公职人员的口头行政语言包含信息和关系两大成分,并解析出可理解性、具体性、情绪性和服务性四类维度[89]。他们通过调查实验发现由高水平的情绪性和服务性构成的积极关系性语言能够有效提升公民满意度,但由高水平的可理解性和具体性形成的积极信息性语言不能独立地提高公民满意度[90]。此外,有关移民问题的研究发现互动过程中的语言种类会影响公民接收的服务质量,尽管公民存在多语言需求,但公职人员仍倾向于使用母语提供服务,甚至歧视非母语申请者,导致其难以获得与母语申请者平等的权力和资源[91-92]。

除语言外,互动频率同样是关键的互动元素,但目前研究对互动频率的影响的观点尚未达成一致。持“接触性不信任”假设的学者认为,基层公职人员与公民的高频次互动一方面会损害公职人员对公民的信任[93],另一方面也会由于经验锚定、偏好选择、信息发酵和顾虑确认等公民的认知偏差降低公民对政府的公信力[94]。然而,最新研究以“接触假说”理论为基础,发现公务员与公民之间的频繁互动能正向促进公务员对公民的信任,进而培育公务员的合作生产态度[95]。因此,尽管有关互动频率的研究结论有分歧,但不可否认关注互动的频率元素具有重要意义。行为治理视角下的研究有望为此提供更多见解,在探其然后释其所以然。

在信息革命的驱动下,媒介成为广受关注的互动平台。互联网作为新的互动媒介引起治理领域学者的讨论。相较于传统互动媒介,互联网技术在提高信息传播的扁平化、多中心化、流动性方面具有绝对优势。因此,多数研究认为互联网能够冲击权威文化心理、重塑政民关系、改善政府工作、强化政策实施效能、促进多主体参与和协商[96-98]。然而,也有学者警告互联网媒介的运用并没有真正实现提高透明度、增强参与性等与治理相关的目标,反而会导致权力的重新集中,强化行政管理的传统特征[99]。但无论结果如何,在信息社会的数字化时代,互联网作为新兴媒介在治理主体互动关系中的发展态势难以阻挡[97]。行为治理研究则可以从主体心理偏好和行为特征等角度探析互联网发挥作用的机制与边界,为互动媒介的运用提供精准建议。

综上所述,行为治理能够丰富治理主体互动的研究,通过关注语言、频率、媒介等互动元素对治理主体感知和行为的影响,促进主体间关系优化,实现治理成效。但是,当前多数研究仍停留于对互动元素与行为或体验的关系分析层面,未能深入挖掘其中的作用机制以及不同元素特征发挥作用的边界条件。此时,行为治理可以进一步发挥其在探究主体心理、认知、动机等方面的优势,为治理互动关系研究提供微观证据。

(二)行为治理视角下的环境与行为

1.环境对行为塑造产生影响

人类活动形成于且嵌于社会环境和关系之中,人类社会为行为研究增加了复杂性。中观和宏观的环境系统因素深刻影响着个体或组织的决策和选择架构,考虑这些因素对于研究行为至关重要[15]。然而,行为科学研究通常重点关注行动者行为的微观基础,探寻干预工具的有效性,倾向于人类行为的“非社会化”[100-101]。行为取向所面临的常见批评是:较少关注行为对环境的依赖性和嵌入性,以及忽视触发行为的社会结构和政治条件[100][102-103]。尽管部分行为干预策略,如社会规范,利用了社会环境和行为之间的关系,以环境因素作为改善行为的线索,但批评人士认为这种干预策略背后反应的“环境”思考相当浅薄[104]。相比于早期行为科学研究,治理理论对社会环境作用的表述则更加深湛。治理更强调在不同社会文化和背景下如何解决公共事务复杂问题。高质量的治理成效依赖于社会文化和政治背景[25]。

结合行为科学和治理理论两者的见解,行为治理研究涉及更广泛的社会结构,更加全面地考虑触发行为的环境决定因素,深入了解治理主体的社会嵌入性,寻找行为背后更深层次的制度、社会和环境逻辑。对行为公共管理和行为公共政策的反思性和补充性文献也强调了环境因素在行为研究中的重要性。如格罗斯(Grose)指出,一方面行为层面的微观研究缺乏对制度、规则等系统因素的影响的探讨,另一方面关乎政治制度的宏观研究忽视了行政决策中的行为偏差,因此提出“制度—行为公共管理”(institutional-behavioral public administration)的研究议程,开展兼顾微观行为规律和宏观制度因素的理论和实证研究[105]。威廉姆斯(Williams)将政策干预的效果理解为是由机制(mechanism)和背景(context)相互作用而产生的结果;机制是指政策运作的过程或逻辑步骤序列,而背景则被定义为目标人群、实施组织以及开展研究时所处的地理、社会和时间环境。同时,该作者提出行为机制与背景因素相互作用的两种途径:在不同的环境中探索给定行为机制的异质性和规律性;在给定的环境下改变行为机制以分析其效果差异[106]。此外,埃沃特(Ewert)等人则更加详细地构建了一个宏观—中观—微观三层次模型,宏观因素包括制度、文化、经济等,中观因素包括组织、网络等,微观因素涉及心理状况和认知过程,最终个体行为由这些因素共同塑造的复杂系统所影响[107]。张书维以生育政策与生育意愿的定量研究为例,呼吁让微观层面的个体认知及行为嵌入宏观层面的政策、制度、文化、经济情境中去,并形成循环[108]。综上,行为治理的研究应以“微观行为”作为立足之本,扩大研究范围,关注更广泛的环境,收集有关这些因素的丰富信息,并在研究中重视和报告更多有关环境和背景的细节。通过阐明复杂环境对治理主体行为的影响,行为治理可为解决复杂的治理问题提供更深入切实的见解。

2.行为为环境结果提供解释

除了关注环境对行为的作用,行为治理研究还应关注微观层面的个体行为如何聚集为集体行动,引发中宏观社会结构变动的蝴蝶效应,对更广泛的综合环境结果产生影响[4][ 26]。环境因素的“社会事实”为个体行动创造条件,反之,个体行动聚集为集体行动进而引起社会结构变动。二者的互动为研究者提供更广阔的了解社会和政治现实的视野。无论从学术还是现实角度看,集体倾向的聚合结果往往比单独的个体行动更有价值[107]。因此,乔治(George)提出“行为公共战略”(behavioral public strategy)的概念框架,利用行为科学的理论解释个体如何做出切实提高公共组织网络绩效的战略决策,将个体与团队层面融合,根本目的在于确定微观层面的机制如何促成或制约中观层面的现象[109]。

治理的任务在于解决多元主体在治理过程中所面临的难题,这既包括如何动员各种社会力量,打破集体行动困境,形成治理的正向合力,也涉及如何防止个别失范行为演化为普遍效仿的社会失范行为,造成严重的治理危机[110]。行为治理为处理公共事务提供一种精准途径,通过洞察不同治理主体的行为,引导微观行为以改善集体行动,最终塑造治理的行为模式,实现治理目标。如街头官僚对政策的认知偏差使得街头官僚集体地远离或者伤害部分公民而亲近另一部分公民,导致社会不公平现象。通过理解个体行为响应启发式思维并聚合成群体结果和社会结果的过程,街头官僚可以采取一些方式缓解这些认知偏差,包括训练、使用去偏差线索、重塑偏差、练习和反思等[41]。再如从行为视角切入开展合作生产(coproduction)研究,既可以通过借鉴行为科学的概念体系和研究工具,从合作生产主体的态度与行为层面透视和厘清合作生产的发生与实现机制,夯实合作生产理论的微观基础;又能激励外部主体积极参与合作生产,推动合作生产向价值共创和社会共建转变[111]。

当然,集体行为虽然由个体行为聚集而成,但与个体行为相比仍有很大差异,因为集体行为更有秩序、更注重长远影响和更少源于冲动作用[112]。因此,对个体行为的干预并不一定能带来预期的集体或社会结果。例如,通过对储蓄心理的洞察,政策设计者引导家庭通过复制消费最高的邻居的储蓄率来更新自身的储蓄率,原本希望实现经济产出优化,但最终却出现财富不均的社会现象[113]。这也说明了行为治理研究需要突破微观视野,进一步厘清微观行为聚合为集体行为的机制,分析具有普遍性的认知过程如何产生不同的社会影响,避免研究短视和集体失败。

综上,行为治理的研究内容图示如图1。

图1 行为治理的研究内容

四、行为治理的工具组合

工具是实现目标的精准技术或措施,是连接政治愿景与现实的桥梁,具有组织社会关系、创造公共行动的功能[114]。因此,在介绍了行为治理的研究内容后,本文进一步分析行为治理的工具组合,为实现行为治理关注的议题提供解决方案,提高行为治理的实践可行性。

(一)行为治理工具的内部融通:助推与助力

利用行为科学的发现设计干预工具,是行为治理视角下解决治理实践问题的创新举措。这些行为工具利用对治理主体心理过程和行为规律的洞察,避免行动者产生不合理行为,或者通过创设特定情境、改善主体能力,引导主体行为与治理目标保持一致。

当前对行为工具的讨论大多集中于“助推”(nudge),即“以选择架构作为切入点,在不禁止任何选择或显著改变经济激励的情况下,以可预测的方式改变人们的行为”[115]。“助推”以启发式—偏差程序(heuristics-and-biases program)为理论指导,认为人类由于固有的认知局限而无法进行理性计算[116]。此时,政策工具的制定者可以利用这种自动式系统的缺陷,设计选择架构的外生属性顺应行动者偏好,有效引导其行为符合治理目标。泰勒(Thaler)和桑斯坦(Sunstein)开创性地提出六项“助推”操作手段,即改变诱因(incentives)、理解映射关系(understand mappings)、设计默认选项(defaults)、给予反馈(give feedback)、预判错误(expect error)和构建复杂选项(structure complex choices)[115]。据此,学者们不断探索和总结更全面的行为干预工具。例如,摩尔斯(Mols)等人根据不同的心理暗示,将“助推”策略分为:利用人们选择需要付出最少努力的助推、利用人们遵从主流群体规范或同伴压力的助推、利用人们渴望被同伴群体或有价值群体所认同的助推[117];张书维等人将行为社会政策中的助推策略分为增加策略、减少策略和转换策略[118]。英国行为洞见团队(the behavioral insights team, 简称BIT)提出MINDSPACE框架,包括信息传递者(messenger)、激励(incentives)、社会规范(norms)、默认选项(defaults)、突显(salience)、启动(priming)、情感(affect)、承诺(commitment)和自我意识(ego)九种助推手段[119]。“助推”直击行为本身,其有效性在响应政策遵从[120]、改善公民身心健康[121]、促进合作生产[56]、倡导节能减排[122]、提高生育意愿[123-124]等诸多方面得到证实,并逐步扩展到更多领域。

在“助推”之外,还有另一种重要的行为工具——“助力”(boost)。“助力”旨在培养个体的技能知识或干预个体的决策环境,满足个体实施行为的先决条件,最终促进个体做出符合意愿的选择或实现自己的目标[125]。“助力”的认知基础是简捷启发式(simple heuristics program),认为行动主体是在缺乏计算能力及信息条件以及存在时间压力的情况下,不得不依赖简捷启发式进行判断[126]。因此,“助力”认为功能性认知过程和动机过程具有可塑性和可开发性,这其中的关键在于提升人们决策所需的核心能力和传授简单高效的认知策略[125]。由此可见,“助力”并非直接针对行为,而是聚焦于赋能,从而让行动主体更容易做出期望的行为选择。赫特维格(Hertwig)和格林斯-亚诺夫(Grüne-Yanoff)根据“助力”的时效,将“助力”区分为短期助力和长期助力,前者局限于特定环境的能力改善,通常针对具体单一性目标,后者涉及跨情境的能力提升,以促进多元目标的实现[127]。另外,根据被“助力”的能力,“助力”可以概括为风险素养助力、不确定性管理助力、动机性助力三种类型[127]。一些学者开展实证研究论证“助力”工具的作用,例如奥特洛夫(Ortloff)等人通过传授网站侵犯隐私的信息和保护隐私的简单策略,发现能够有效提高用户对隐私的了解程度和促进用户对浏览隐私的保护[128];范罗克尔(van Roekel)等人的准实验发现训练医院护士的风险推理能力,能够显著改善其对手部卫生政策的遵从性,且这种干预效果具有一定持续性[129]。可见,有关助力的实证检验正在逐步扩展到更多领域,受益于对动机和能力的改善,“助力”工具有望对提升公共事务治理成效发挥长久影响。

“助推”和“助力”是行为干预的两大“法宝”[13],但对二者融通的关注却并不充分。少数文章讨论了“助推”与“助力”的组合对提升家庭预防性储蓄[130]、支持法律制度[131]、引导健康行为[132]、促进纳税遵从[133]等的作用,更多的学者致力于比较“助推”和“助力”的效果优劣[129][134-135],似乎将二者视为相互竞争的行为策略,期待选择最具成效的单一工具。实际上,“助推”和“助力”是互补而非替代的关系。“助推”可能存在的持续效果较短、过度依赖外部条件等问题可以通过“助力”弥补,“助力”可能存在的即时性弱、效果不明显等缺点也可以通过“助推”缓解。因此,行为治理特别强调“助推”和“助力”两大行为工具的组合使用。这种内部融通并不是简单加总,而是需要分析不同人群和目标,识别合适的干预措施,以适应不同的治理情境[13][127]。例如:当受众缺乏提升技能和知识的能力或动机时,“助推”能发挥有效作用;当受众的目标不确定、异质性严重、干预被期望产生更持久和可推广的效果时,“助力”是合适的干预手段[136]。另外,对“助推”和“助力”效果的衡量也不能只满足于研究本身的统计显著性(statistical significance),还要兼顾解决问题的充分性(sufficiency)、干预人群的可扩展性(scalability)和干预措施的主观性(subjectivity)[137]。综上,行为治理强调内部行为工具的融通,呼吁学界和实务界思考如何促进“助推”与“助力”的有效互补,在复杂的治理议题中实现协同增效。

(二)行为治理工具的外部联动:行为工具与传统工具

行为治理视角下的治理工具虽然是以“助推”和“助力”为代表,但这并不意味着排斥其他工具。毋庸置疑,行为工具是有效可行的,且具备较高的效益,但“一刀切”地使用这些工具可能破坏治理活动的多样性[138]。正如部分学者所批评的那样,将行为工具视为唯一选项会导致狭隘地运用政策工具、分离行动科学洞见与现有政策方法,以及难以体现工具组合的协同效应[58][112]。行为治理应破除传统工具和行为工具的对立,代之以更全面和更综合的方法,使行为干预与传统手段联动起来,提高治理工具的可接受性,从而更有可能将治理主体行为引导至决策者期望的方向。

根据治理者干预的力度和被治理者可自由选择的程度,传统工具分为硬性工具(hard instruments)和软性工具(soft instruments)两种类型[46]。其中,硬性工具包括以立法、禁令、制裁等强力型措施为主的监管工具以及如税收、罚款等有关物质资源移除的负性经济工具,软性工具涉及以道德劝说、政策宣传、协商协议等自愿型措施为主的布道工具以及如补贴、奖励等有关物质资源供给的正性经济工具[46][139-140]。随着“公共管理”向“公共治理”的范式转变,政府不再完全依赖公共官僚机构来指挥和控制社会,而是寻求将公共任务委托给众多非政府主体。由此,软性工具成为主要的治理工具[139]。显而易见,行为工具是非管制型措施,在保留治理主体选择自由的基础上,引导其以符合治理目标的方式行动,因此与软性工具有更多相似性[141]。鉴于此,在思考行为工具的外部联动时,首先可以考虑行为工具与软性传统工具的联动。当前已经有学者在分析行为科学进入公共政策领域的观点中显现出这种趋势,提出行为科学提升政策有效性的两条路径——运用助推原理和注重政策说服,前者基于对认知心理的洞察,创设符合目标群体日常行为习惯的干预工具,后者强调政策发布者与接受者之间的双向信息沟通,注重政策的宣传和说服力[142]。此外,恩格伦(Engelen)等人的讨论为行为工具和软性工具的整合提供了另一种思路。该研究关注如何将助推思想融入模范人物行为宣传之中从而提高道德教育效果,提出两种策略:一是相较于抽象描述,以更具象的方式描述模范人物的故事,能够丰富宣传信息蕴含的情感,激发受教育者的情绪认同;二是相较于推崇“遥远的圣人”,宣传“身边的英雄”以增强模范人物与被教育者在特征上的相似性和在物理距离上的接近性,更能引发受教育者的情感共鸣[143]。可见,行为工具与软性工具的联动具有可行性,一方面可以针对特定治理问题,从行为工具视角和软性工具视角设计对应的治理措施,并在实践中并用;另一方面可以利用行为工具的思维和特征,优化传统软性工具,提升其治理有效性,实现行为工具与软性工具的交融。

软性治理工具并非万能的,在面对难以形成社会共识的治理困境或面对高风险突发事件的应急治理时,传统硬性工具依旧发挥主导作用。例如,许多国家的公众都支持在应对突发公共卫生事件中使用包括法律和监管在内的硬手段[46],政府应首选强制型工具以快速控制疾病扩散[144]。再如,对于垃圾分类这种市场和社会都难以自发形成良好治理秩序的难题,政府首要考虑采取高强度的干预措施,包括立法、行政监督、强制收费等,约束公民行为,缓解集体行动困境[145-146]。可见,在公共事务治理场域下,传统硬性工具仍然大有可为,如何实现行为工具与硬性工具的组合运用值得思考。当前少数研究已经开始尝试同时分析行为工具与硬性工具,例如有学者指出在运用社会规范引导公民行为时,也必须使其意识到他们的行为处于权威机构的监督之下,如此才能带来实际干预成效[117];另一项关于政策遵从的研究发现,街头官僚执法风格的选择需要充分重视公民的控制错觉水平,当公民高估自身对情境的控制力时,街头官僚严格依照规则执行政策能够带来更积极的实效[147]。因此,行为工具与硬性工具同样具有联动的空间。一方面可以通过两类工具的“软硬兼施”,使治理目标更容易实现;另一方面在设计和运用传统硬性工具的过程中,应充分考虑目标群体的心理偏好和行为规律,减少可能引起的公众不满、政府公信力下降等风险,提高目标群体对传统硬性工具的接受度。

需指出的是,行为治理工具的外部联动并不是取代传统治理工具,而是将“行为”融入“传统”,实现相辅相成与优势互补,既突显行为工具作为新兴工具的存在价值,也确保传统工具的运用空间[137]。考虑到工具属性,我们建议首先考虑行为工具与宣传、商议、经济激励等软性工具的联动,同时也不能忽视行为工具与立法、惩罚、税收等传统硬性工具的配合。我们可以将行为工具作为治理工具箱中的重要组成部分,针对特定治理对象选择有效的工具组合,制定更全面的治理方案。此外,行为工具还可以作为一种镜头(lens)[26],利用行为洞见分析治理问题的性质,为传统工具赋予新的内涵即提供信息、优化选择[4][148]。

综上,行为治理的工具组合的框架示意如图2。

注:①②③代表建议的工具组合应用顺序;“A↔B”表示工具A和工具B的组合应用,“A→B”表示利用工具A改善工具B。图2 行为治理的工具组合

五、结语

公共事务治理的复杂化催生出许多新兴的治理模式,“行为治理”应运而生。鉴于目前关于行为治理的探讨与治理本身联系不够密切,本文回归公共治理理论的核心思想,将“行为治理”定义为“将行为科学洞见应用于公共治理场域,为解决治理难题而发展出的治理新模式”。本文从“多元互动主体”与“环境行为关系”两个方面为行为治理研究提供指引。一方面,行为治理关注政府、组织和公民三大治理主体的心理和认知过程如何影响其行为与互动机制,同时聚焦互动本身,分析互动元素如何影响主体行为和治理过程。另一方面,行为治理强调环境因素对行为研究的影响,不仅探讨微观治理主体如何受到制度、社会、网络等中宏观因素影响,而且为个体行为如何聚合为集体行动提供精细化解释。本文进一步从实践可行性的角度分析行为治理的工具,为实现行为治理提供解决方案。行为治理首先关注“助推”和“助力”两大行为工具如何实现内部融通与优势互补;之后是行为工具与传统工具的外部联动,并建议优先考虑行为工具与传统软性工具的结合,同时不忽视行为工具与传统硬性工具的并用。

行为治理的提出并不意味着对公共治理范式的颠覆或替代。本文认为,行为治理关注的多中心治理主体、环境—主体行为关系等内容与公共治理理念一脉相承。行为治理同样追求透明、参与、有效等“善治”目标。但是,本文强调应将行为治理视为公共治理范式下的一种新兴治理模式,原因在于行为治理秉持的研究视角以及在解决治理难题中所提倡的实践工具,与传统的治理模式存在显著区别。在研究视角层面,传统治理模式主要关注治理网络中主体的互相依赖关系,探讨资源配置、领导方式、官员角色、宏观机制、规章制度、治理技术等因素,推动形成治理共识和提升治理成效[19][21][149-150]。这些研究视角不可或缺,但往往缺乏精度[87]。行为治理聚焦于多元主体的认知过程、决策心理和行为规律,通过对此的分析设计相应的工具引导治理主体行为,改善治理成效,实则异曲同工。显然,行为治理为公共治理研究提供了一种从小处着手的微观视角,与传统治理模式从大处着眼的宏观视域既相区别又可互补。在治理工具层面,传统治理模式认为政府通过伙伴关系、协商共议、经济激励等方式,兼之以立法、惩罚等权威性干预来达成治理目标[139]。尽管本文提出应促进行为工具与传统工具的联动应用,但行为治理首先要尽可能发挥“助推”和“助力”两大行为工具的优势。行为工具以其非强制、非放任和低成本的特色越来越受到实务者青睐,不断有实证证据支持行为工具能在解决公共难题中另辟蹊径,有望为实现“善治”发挥独特作用。

尽管行为治理和行为公共管理、行为公共政策都属于公共管理领域的“行为家族”,但是行为治理不是后两者的交集。首先,行为治理更加强调各主体间的互动性,探索如何推动非政府主体参与塑造行为治理手段的能动性和自驱力,突破传统行为科学研究的单一行动主体和单向作用局限,与参与式治理、合作式治理相呼应。其次,行为治理弥补行为公共管理和行为公共政策对环境复杂性的忽视,尝试开辟行为科学与环境互动的新途径,重视以更全面和系统的视野来了解行为运作背后的结构、制度和社会逻辑,以及分析微观行为聚合为集体行动从而对环境结果产生影响的终极机制。最后,行为治理更主张建立治理工具在内外部、各层次上的融会贯通,结合特定情境设计持久有效的治理策略。

中共二十大报告提出“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”(2)具体请参见:https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm. (2022-10-25)[2023-09-21].,为公共事务治理奠定整体基调和提供方向指引。治理是多元主体对社会公共事务达成合作共治的过程,其本质是对人们行为的治理。行为治理更加凸显这一点,通过对人类认知规律和行为特征的精准捕捉,强化多元主体广泛参与公共事务治理的自主性、自治力与行动力。行为治理借鉴行为科学的概念体系和研究工具,致力于洞悉治理主体的行为规律,透视和理清治理的发生与实现机制,启发建立完善的行为激励、规制、协调与引导机制,增加治理的可操作性,为促进治理主体的善治善行提供行为方案。与此同时,行为治理与其他治理模式遥相呼应,或能为其提供“行为”经验。例如,“柔性治理”(flexible governance)强调政府坚持以自主、平等、民主的理念,采用非管制型的柔性手段激发治理对象的自主性与创造力[151]。行为治理与此不谋而合,能够为其补充基于行为规律设计的干预工具。再如,“参与式治理”(participatory governance)强调政策利益的相关者都参与到治理过程中,但常面临运动式推动、形式化参与等“共同体难题”[152-153]。行为治理分析利益相关者参与背后的心理和认知机制,有助于破解参与式治理的困境。综上,行为治理将行为科学嵌入宏大的治理背景和具体的治理场域之中,紧扣治理主体的行为要素,自下而上、从微观到宏观,丰富国家治理现代化的思想库和工具箱。本文努力为行为治理研究提供蓝图和指引。未来研究者可进一步深挖不同主体在治理互动过程中的心理认知和行为偏好,阐明复杂环境对治理主体行为的影响,理清微观行为聚合为集体行为的机制,分析如何实现行为干预工具的内部融通及其与传统治理工具的外部联动,为建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体走出一条公共事务的行为治理之道。