中国省级规划执行进程测度：指数构建及其时空分布

冯 卓

（中国社会科学院大学 经济学院，北京 房山 102488）

一、引言

新中国成立以来，五年计划或规划在经济发展中起到了不可或缺的作用。改革开放前，五年计划是中国实施国民经济管理的重要制度安排（王亚华和鄢一龙，2009）[1]；改革开放后，五年规划是中国经济与社会发展的全面发展战略（鄢一龙和王亚华，2012）[2]。进入21 世纪后，中国式现代化的发展历程离不开五年规划发挥的重要作用，其前瞻性和可行性特征使其具有极强的目标实现能力（任鹏和李毅，2022）[3]。因此，研究中国的五年计划或规划具有重大的理论与现实意义。

虽然我国至今已经提出了十四个五年计划或规划文件，但针对这些计划或规划执行效果的评估在很长一段时间却未被重视。“十五”计划实施过程中，国家发展和改革委员会首次针对“十五”计划实施情况进行了中期评估。在“十一五”规划的纲要文件中，第一次定量比较了“十五”计划的目标与完成情况。在之后的“十二五”“十三五”和“十四五”时期，几乎每一份省市规划文件都会在宣告新的规划目标之前，对上一个规划期间的执行情况进行总结。然而，这些总结往往使用常规化的表述，并不能全面准确地反映当地上一个规划时期内各指标执行的综合情况。①时至今日，中国各省份的“十三五”规划已经完成，“十四五”规划文件也已下达。但是，仍无法对已经完成的“十三五”规划和正在执行的“十四五”规划产生一个全面的概览。基于上述考虑，本文尝试通过我国中央政府及地方政府发布的规划文件，构建中国省级规划执行进程指数，利用已有的统计数据对“十三五”规划和“十四五”规划的第一年进行定量评估。

二、文献综述

早在Patton（2002）[4]的研究中，就已经针对度量某个项目或政策达到预定目标的程度，提出了“目标评估”的方法。但是，不同的研究机构对目标评估的具体内容存在不同的见解。例如，OECD（2006）[5]认为，评估是指系统和客观地评价一个正在实施的或已完成的项目、计划或政策，包括其设计、实施和结果；世界银行（2011）[6]则将评估视为确定发展活动、政策或计划的价值或重要性的过程；Kristensen 等（2002）[7]区分了三种类型的绩效管理与测量，分别是以投入为核心、以产出为核心和以产效为核心的评估方法。事实上，我国五年计划或规划是国民经济与社会发展的战略性规划，其核心目标内容即为规划期间的经济与社会发展状况，因此，本文的主要评估对象是规划目标中各指标的产出或者产效。

五年计划或规划作为计划经济体制国家重要的发展纲要，最早于1928—1932 年在苏联施行。Erlich（1967）[8]首次以苏联第一个五年计划作为研究对象，探讨了五年计划对苏联经济发展的作用。但是，并非只有社会主义国家会制定五年计划或规划，韩国、马来西亚、印度等非社会主义国家，也曾经或正在建立起具有指导性的五年计划（Freedman，2005；Naguib and Smucker，2009）[9,10]。二十世纪末以来世界范围内计划体制的不断消失，使五年计划或规划逐渐淡出了大多数国家的视野，关于其的研究也变得十分有限。

我国自1953 年提出第一个五年计划以来，到2020 年提出了国民经济和社会发展第十四个五年规划，共包含十四个计划或规划文件。其中，2006 年之前，我国使用“计划”作为各项经济活动的指令性计划；2006 年后，我国以“规划”取代了原有的指令性计划，进一步迈向市场经济（王亚华和鄢一龙，2009）[1]。尽管刘国光等（2006）[11]对中国十个五年计划的资料进行了详细的搜集与整理，但学界对五年计划的研究侧重于文献资料的回顾与整理（李彩华和韩慈，2006）[12]。针对中国施行的五年计划或规划效果的系统定量评估，直到近年来才逐渐出现。王亚华和鄢一龙（2009）[1]、鄢一龙等（2012）[2]分别针对中国前十个五年计划和前十一个五年计划进行了定量评估。他们通过引入目标完成情况、目标偏离度和计划发展状况三个维度共343 个主要指标对中国2010 年之前的五年计划进行了绩效评估。与本文较为接近的研究是，唐啸等（2018）[13]利用2001—2015年中国省区五年规划指标的全样本数据库测度了中国各省区五年规划的完成率。

但是，上述关于我国五年计划或规划的研究还存在以下不足：首先，王亚华和鄢一龙（2009）[1]、鄢一龙等（2012）[2]对五年计划的定量评估研究仅包含整体完成率的情况，并没有涵盖省级及以下区域的完成情况，难以得知各省市在五年计划或规划中的执行情况；其次，王亚华和鄢一龙（2009）[1]、唐啸等（2018）[13]在构建综合完成度指数的过程中，并没有针对不同的类别（子系统）进行赋权，这一做法实际上没有凸显计划文件中不同类别（子系统）的重要性；②最后，唐啸等（2018）[13]虽然评估了中国省区五年规划指标的完成情况，但其指标的选取范围过于复杂（共2 817 项），各省市的指标体系并未统一，使得省市之间比较的说服力较弱，③而对部分省市的问卷调查（陈升等，2019）[14]并没有针对所有省市五年规划提出通用的评估方法。

除了上述中国五年计划或规划的定量评估研究外，也有大量的学者将研究视角集中于中国五年计划或规划产生的经济或社会影响上。例如，胡鞍钢等（2010；2013）[15,16]、鄢一龙（2013）[17]、唐啸（2016）[18]、任保平和辛伟（2023）[19]等，分别从不同角度讨论了中国五年计划或规划的影响，进一步证明了测度中国省级规划执行进程的重要性。因此，测度中国自提出“十三五”规划以来各省市规划执行情况是必要的，能够为未来中国的国家治理、政策体系乃至区情研究奠定重要的基础（唐啸等，2018）[13]。

相比已有文献本文的贡献在于：（1）首次针对已完成的“十三五”规划和正在执行的“十四五”规划进行全面系统的定量评估，描述中国各省级行政区域自2016 年以来的规划执行情况；（2）通过综合国家规划文件与地方规划文件，提出较容易操作的中国省级规划执行进程指数指标体系框架，为未来进一步评估规划执行提供参考。

三、指标体系与指数计算方法

本文将中国省级规划执行进程指数定义为：规划执行期内各省级行政区域（包括省、直辖市和自治区）针对自身提出的各规划目标的实际执行进程。其中，规划目标涵盖2015 年提出的国民经济和社会发展第十三个五年规划和2020 年提出的国民经济和社会发展第十四个五年规划。核心内容在于比较各省级行政区域当年实际的经济与社会发展数据相对于目标值的完成情况。

（一）中国省级规划执行进程指数的指标选取与计算方法

中国国民经济和社会发展规划是一个完整、准确的战略指导意见，明确了未来五年政府工作重点，是全国各族人民的行动纲领。经济社会发展主要指标作为中国国民经济和社会发展规划的具体表现，即是指明发展方向的核心内容，又是考核政府执行情况的重要参考标准。在构建中国省级规划执行进程指数的过程中，主要参考以下标准：（1）中国国民经济和社会发展规划（不论是“十三五”规划还是“十四五”规划）作为全国所有地区参考的总纲，其覆盖的指标是最核心的内容，因此将其内容作为指标体系的主要构成部分；（2）考虑到不同省份之间的可比性，根据中国各省份及直辖市公布的国民经济和社会发展规划内容，选取其中重合度最高的指标加入指标体系；（3）剔除部分指标难以获取或计算过程不统一的数据。根据上述指标选取标准，通过阅读中国国家及各省市“十四五”“十三五”规划内容，建立测度中国省级规划执行进程指数的指标体系。

1.指标选取。中国“十四五”和“十三五”规划时期内经济与社会发展存在较大差异，因此，两个时期内的中央政府规划目标也各有侧重。相比于“十三五”规划期间，我国在“十四五”规划指标体系中加入了数字经济相关内容，并首次将安全保障相关指标作为国家规划的单独子系统。中央政府规划文本内容的差异，使得本文在两个时期内分别选用了不同的指标体系，但两个时期的指标存在一定的重合。

中国中央人民政府发布的经济和社会发展第十四个五年规划中，共提出了经济与社会发展指标20个，共分为5 个类别，分别为经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态和安全保障。首先，经济发展类别共包含GDP 增长率、全员劳动生产率和常住人口城镇化率3 个指标。其次，创新驱动类别共包含全社会研发经费投入增长、每万人口高价值发明专利拥有量和数字经济核心产业增加值占GDP 比重3 个指标。由于北京、上海、天津、重庆、浙江、甘肃、青海和四川八个省市在“十四五”规划中选择了研发经费支出与地区生产总值之比（即研发强度）作为目标，上述省市的此项指标替换为研发经费支出与地区生产总值之比，其余省市的指标为全社会研发经费投入增长。对于每万人口高价值发明专利拥有量和数字经济核心产业增加值占GDP 比重这两个指标，目前还缺乏准确的数据，因此，使用每万人发明专利授权量估计每万人口高价值发明专利拥有量指标，删除了数字经济核心产业增加值占GDP 比重。再次，民生福祉类别包含了居民人均可支配收入增长、城镇调查失业率、劳动年龄人口平均受教育年限、每千人口拥有执业（助理）医师数、基本养老保险参保率、每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数和人均预期寿命7 个指标。由于劳动年龄人口平均受教育年限、每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数和人均预期寿命等3 个指标无法获得相关数据，没有加入指标体系。然后，绿色生态类别包含了单位GDP 能源消耗降低、单位GDP 二氧化碳排放降低、地级及以上城市空气质量优良天数比率、地表水达到或好于三类水体比例和森林覆盖率等5 个指标。最后，安全保障类别包括粮食综合生产能力和能源综合生产能力2 个指标，将粮食综合生产能力加入指标体系。但是，北京和上海两地并未针对粮食综合生产能力提出具体目标，因此，使用单位地区生产总值生产安全事故死亡率作为上述两市的安全保障指标。

通过对30 个省市（由于西藏自治区没有在规划中提出目标，在“十四五”期间规划执行进程指数的构建中没有包括西藏自治区）“十四五”规划文件的阅读与整理，综合中国国民经济和社会发展规划相关内容，最终得到“十四五”期间规划执行进程指数的指标体系，共包含5 个子系统（“类别”以下均称子系统），15 个指标，涵盖中国国民经济和社会发展规划75%的指标，具体指标内容见表1 的第（1）列和第（2）列。

表1 中国省级规划执行进程指数的指标体系

中国中央人民政府发布的经济和社会发展第十三个五年规划中，共提出了经济与社会发展指标25个，共分为4 个子系统，分别为经济发展、创新驱动、民生福祉和资源环境。首先，经济发展子系统共包含GDP 增长率、全员劳动生产率、城镇化率和服务业增加值比重4 个指标。其次，创新驱动子系统共包含研究与试验发展投入经费强度、每万人口发明专利拥有量、科学进步贡献率和互联网普及率4 个指标。在此，由于数据获取的限制，本文用各省市的全要素生产率替代科学进步贡献率，使用固定宽带家庭普及率替换互联网普及率。再次，民生福祉子系统包含了居民人均可支配收入增长、劳动年龄人口平均受教育年限、城镇新增就业人数、农村贫困人口脱贫、基本养老保险参保率、城镇棚户区住房改造和人均预期寿命7 个指标。因为劳动年龄人口平均受教育年限、农村贫困人口脱贫、城镇棚户区住房改造和人均预期寿命这4 个指标无法获得相关数据，所以没有加入指标体系。最后，绿色生态子系统包含了耕地保有量、新增建设用地规模、万元GDP 用水量下降、单位GDP 能源消耗降低、非化石能源占一次能源比重、单位GDP 二氧化碳排放降低、森林发展、空气质量、地表水质量和主要污染物排放总量减少等10 个指标。根据各省市的规划文件，选取了其中的万元GDP 用水量下降、单位GDP 能源消耗降低、单位GDP 二氧化碳排放降低和森林覆盖率加入指标体系。

在“十三五”期间规划执行进程指数指标体系的构建过程中，北京、上海、天津和重庆四个直辖市的目标与其他省份差距较大，而四川省和西藏自治区并未提出具体的规划目标，因此，本文的“十三五”期间规划执行进程指数包括25 个省份的进程执行结果。最终得到的“十三五”期间规划执行进程指数的指标体系共包含4 个子系统，15 个指标，涵盖中国国民经济和社会发展规划60%的指标，具体指标内容见表1 的第（3）列和第（4）列。

基于上述指标体系，通过计算每个指标完成度，并对每个子系统进行赋权，最终加总得到中国省级规划执行进程指数。

2.指标计算方法。对于国内生产总值增速和居民可支配收入增速两个指标，“十四五”和“十三五”规划文件均是对五年内的平均增速进行目标规划，但本文参考唐啸等（2018）[13]的做法，将平均增速换算为累计增速，同样在每年省市增速的基础上进行了累计换算。具体计算过程如下：

其中，Growth_indexit代表第t年i省市的国内生产总值增速或居民可支配收入增速的执行度情况；Growth_realit是第t年i省市的国内生产总值增速或居民可支配收入增速；Growth_goali是i省市的国内生产总值增速或居民可支配收入增速目标。城镇化率指标的计算方式采用当年城镇人口总数除以常住人口总数进行估算，全员劳动生产率使用当年地区GDP 除以就业人数进行计算。

在创新驱动子系统内，服务业增加值比重使用第三产业增加值比重进行替代，而对于科学进步贡献率则使用全要素生产率进行估计。本文参照苗敬毅和闫绪娴（2014）[20]、郭家堂和骆品亮（2016）[21]的做法，对全国各省份的全要素生产率进行了估算。

由于民生福祉子系统内的固定宽带家庭普及率和基本养老保险参保率无法直接获得，因此采用估算的方法得到。其中，固定宽带家庭普及率使用当年该省份的固定宽带接入户数除以总人口数，再在此基础上乘3，这一估算方式是假定平均每户共包含3人，④具体计算方式如下：

其中，Internet_penetrationit代表第t年i省的固定宽带家庭普及率；Internet_householdit和populationit分别表示第t年i省的固定宽带接入户数和总人口数。

对于基本养老保险参保率的计算，先利用当年人口抽样调查得到的15—60 岁人口占比估计当年所有城镇人口中的15—60 岁人口的数量，再使用当年城镇养老保险参保人数计算基本养老保险参保率。

其中，insurance_rateit代表第t年i省的基本养老保险参保率；urban_insuredit是第t年i省城镇养老保险参保人数；Ratio_sampled（15-60）it和urban_populationit分别是15—60 岁人口占比和城镇人口数量。

绿色生态（资源环境）子系统内的万元GDP 用水量下降、单位GDP 能源消耗降低、单位GDP 二氧化碳排放降低同样采用累计值的方法进行计算，即选定规划开始的时间（“十四五”为2020 年，“十三五”为2015 年）作为基期，采用当年值相比于基期累计下降的数值。其中，单位GDP 能源消耗降低中的能源消耗，采用全社会用电量进行估算；二氧化碳排放的数据则参考朱东波等（2018）[22]的方法，利用各省市化石能源的消耗量进行估算。

（二）中国省级规划执行进程指数的数据来源

本文将研究样本限定为2015—2021 年的中国各省市，其中，2021 年的数据包括除西藏自治区外的30 个省及直辖市，2015—2020 年的数据包括除直辖市和四川省、西藏自治区外的25 个省级行政区。⑤

对于计算国内生产总值（GDP）增长、常住人口城镇化率、居民人均可支配收入增长、城镇调查失业率、全要素生产率、固定宽带家庭普及率、基本养老保险参保率、万元GDP 用水量下降和单位GDP 能源消耗降低等指标的数据，主要参考的是2016—2022 年的《中国统计年鉴》及各省市地方统计年鉴。

全社会研发经费投入增长（研发投入强度）和每万人口发明专利拥有量的数据来自于《中国科技统计年鉴（2016—2022）》。每千人口拥有执业（助理）医师数的数据主要来自于各地区的卫生健康事业发展统计公报，部分数据来自于地方统计年鉴。地级及以上城市空气质量优良天数比率、地表水达到或好于三类水体比例和森林覆盖率数据来源于各地生态环境状况公报。单位GDP 二氧化碳排放降低指标中用以计算的二氧化碳排放数据来自于《中国环境统计年鉴（2016—2022）》。除上述数据来源外，部分省市的数据也参考了当地国民经济和社会发展统计公报的内容，但公报中与统计年鉴数据不一致的部分均采用统计年鉴的数据。

除指标计算使用的数据来源外，另一个重要的数据是各省市的规划目标数据。由于各省市“十三五”规划文件和“十四五”规划文件之间并无很强的一致性，通过对每一份文件进行人工阅读，从中提取了各省市的“十三五”规划目标和“十四五”规划目标。其中，有一部分指标（例如，万元GDP 用水量下降、单位GDP 能源消耗降低和单位GDP 二氧化碳排放降低等）大量省市并未给出具体的规划目标，而是注明以国家下达目标为准。此类指标，本文将其规划目标设置为中央政府公布的规划目标。

（三）中国省级规划执行进程指数的综合方法和子系统赋权

1.中国省级规划执行进程指数的综合方法。由于所使用的指标体系涉及多个子系统，涵盖国民经济与社会发展的方方面面，各个指标的性质和计量单位存在较大不同。因此，需要通过指标无量纲化将指标转为可比的数值。目前，关于指标的无量纲化方法主要包括总和法（线性比例法）、标准化法（当量准值法）和功效系数法（郭亚军和易平涛，2008）[23]。其中，标准化法适用于同一指标的不同对象之间的比较，而无法在具体指标与完成度之间建立联系；功效系数法要求各指标的具体数值存在上限和下限，超出部分均视为没有效率，而规划中涉及的各指标没有上下限的要求。因此，在计算指标的过程中使用总和法作为指标无量纲化的方法。总和法使用某一年的固定值作为参考，指标每一年的具体数值相对于固定值的比率作为无量纲化后的指数，具体计算方法如下：

其中，xijt表示第t年i地区的j指标无量纲化后的指数值；indexijt表示第t年i地区的j指标的具体数值；indexij表示i地区的j指标的固定数值（在本文的指数构建过程中，选定为“十三五”规划目标和“十四五”规划目标）。总和法对指标进行无量纲化处理具有两个方面的优点：（1）使用总和法能够有效地对比当期省市某指标相对于设定的规划目标值的完成情况；（2）使用总和法能够在最小化信息损失的基础上，连续地反映每一期总指数的变化情况，且各省市之间的数据可相互比较。也就是说，使用总和法构建的指数实际上是每一年省市具体指标相对于规划目标值的完成程度，与本文的主题——省级规划执行进程指数相吻合。

在子系统内对无量纲化后的各指标进行平均化处理，得到各子系统组指数值。同时，根据“十三五”规划文件和“十四五”规划文件对各个子系统进行赋权，最终得到中国省级规划执行进程总指数，具体计算方法如下：

其中，Total_Indexit表示第t年i地区的中国省级规划执行进程总指数的数值；Wk表示第k个子系统的赋权权重；Xitk则表示第t年i地区第k个子系统的组指数具体值。中国省级规划执行进程指数得分区间没有上下限，得分越高的地区，表明当年该地区执行规划的程度越好。若中国省级规划执行进程指数中某一指标的得分小于0，表明当年该地区不仅没有完成规划目标，反而距离规划目标更远，影响了整体规划目标的执行情况。

2.模糊数学赋权。根据李金华（2000）[24]的研究，利用各子系统的重要性排序，可以使用模糊数学方法对子系统进行赋权。mi表示子系统，mi∈M，（i=1，2，…，n）。先将集合内的各子系统mi、mj两两互相对比，以确定彼此间的重要性。然后，设定闭区间[1，5]作为尺度反映子系统对比的重要程度，若mi与mj相比同等重要，取值为1；若mi比mj极为重要，可取满值5。在1～5 的范围内，取值越大，表明一个子系统比另一子系统的重要程度高；取值越小，表明一子系统比另一子系统的重要程度低，因此，称这种数值为子系统的判断系数。通过对判断系数的数学化处理，可以得到各子系统的权重。

根据上述内容，得到指标体系中各子系统的重要性排序是模糊数学赋权方法的首要步骤。相比于使用专家调查法对各子系统的重要性进行排序，本文在此采取了更为严谨的子系统重要性排序方法。通过人工阅读中国国民经济与社会发展“十三五”规划文件和“十四五”规划文件，发现在文件中针对各子系统的叙述存在先后，这一内容暗示了规划制定者在设计规划指标时对各子系统重要性的排序。基于这一考虑，利用规划文件中关于各子系统的排序对子系统进行模糊数学赋权，结果如表2 所示。⑥

表2 模糊数学赋权结果

3.文本分析法赋权。使用模糊数学赋权方法是假定了规划制定者按照各子系统的重要性进行叙述，但这一假定可能并不适用于所有的规划制定者。因此，进一步利用文本分析的方法确定各子系统的权重。近年来，计算机技术和数据科学的发展使得文本分析在研究中扮演着越来越重要的角色。与传统的数字化信息相比，文本信息所传递的内容具有更深层次的内涵。尤其在具有高语境传播环境的中国（Hall，1976）[25]，文本分析有着其他研究工具所不具备的特殊优势。

参考袁鲲和曾德涛（2020）[26]的方法，利用Python中的JIEBA 中文分词模块，对中国各地方政府规划文件文本进行自动词语分类，并将“经济”“发展”“创新”“科 技”“民 生”“生 活”“环 境”“生 态”“安 全”“保障”等各子系统相关词汇作为关键词，通过关键词匹配算法可以得到各省市的子系统关键词数量。这一关键词的数量实际上反映了规划文件中对某一子系统的重视程度，将其作为各子系统的权重可以很好地代表子系统在政府执行规划中的重要性。具体结果如表3 所示。

表3 文本分析法赋权结果⑦

使用文本分析法与模糊数学法分别得到的子系统权重，在经济发展和创新驱动两个子系统赋权结果上并无较大差别。但是，民生福祉、绿色生态和安全保障子系统的赋权结果存在明显差异。其中，民生福祉子系统的赋权结果差异最为显著。在模糊数学法下民生福祉子系统的权重为0.16，而在文本分析法下得到的权重仅为0.05（30 个省市均值，区间为0.03～0.07）。通过这两种赋权结果得到的总指数虽然存在差异，但反映的规划执行情况是类似的。

使用模糊数学分析方法，可以粗略地根据规划文本中描述子系统语句的先后顺序进行赋权。很明显，这一做法并不能完全反映各子系统的重要性。对于规划文本中各子系统相关词汇的提及次数，能够更加准确地表达规划制定者对未来规划执行过程中各子系统指标的重视程度。两种子系统赋权方法得到的总指数能够互相印证，从两个角度分别描述了规划执行进程情况。

四、中国省级规划执行进程指数的时空分布

（一）“十四五”期间中国省级规划执行进程指数的空间分布

从“十四五”期间来看，整体上我国的规划执行进程指数均值为0.77（文本分析赋权为0.75），标准差为0.07（文本分析赋权为0.07），表明在“十四五”规划的第一年，各省市平均完成了规划目标的77%（文本分析赋权为75%）。我国各省的规划执行进程指数大多位于0.8 以下，不同省市的规划执行进程指数之间存在较大的差异，反映了地区在执行“十四五”规划过程中的不同完成情况。本文分别展示了通过模糊数学赋权的总指数与文本分析赋权的总指数，具体结果如图1 所示。

图1 “十四五”期间中国省级规划执行进程指数

两种赋权方法得到的中国省级规划执行进程指数并无较大的差异，模糊数学赋权得到的总指数略高于文本分析赋权得到的总指数。从地区执行情况来看，总指数位于0.8 以上的省市有湖北、江苏、吉林、山东、内蒙古、重庆、广东和河北。与一般认为东部地区的发展状况较好不同，体现“十四五”规划的省级规划执行进程指数在规划实施第一年并没有呈现出明显东西部区分。在总指数0.8 以上的省市中，规划执行进程指数最高的湖北位于华中地区，江苏、山东和广东属于东部地区，河北和内蒙古则属于华北地区。

但是，若将视角转移到中国省级规划执行进程指数位于0.7 以下的省份，可以观察到明显的区域效应。使用模糊数学赋权方法得到的总指数位于0.7以下的省份共包括海南、云南、新疆、黑龙江和贵州，且文本分析赋权方法结果类似，仅增加了广西。显然，在规划实施的第一年，完成度较差的省份大部分位于西部地区。与规划执行进程指数值为0.95 的湖北相比，规划执行进程指数最低的贵州仅有0.64，两者“十四五”规划的执行情况差距高达31%。

通过上文简单的描述，可以发现在中国省级规划执行进程指数较高的区域并没有发生空间集聚现象，但在中国省级规划执行进程指数较低的区域发生了空间集聚现象。这一结果引发了猜想：中国省级规划执行进程指数可能存在空间相关性。进一步地，利用全国30 个省份的空间邻接矩阵计算了中国省级规划执行进程指数2021 年的莫兰指数。⑧全局莫兰指数显示，不论是模糊数学赋权得到的总指数还是文本分析赋权得到的总指数，均未存在显著的空间相关性。但是，如果将各子系统指数进行空间自相关分析则可以得到不同的结论，具体结果如图2 所示。经济发展子系统在10%的显著性水平上呈现出正向的空间自相关性，而安全保障子系统则在5%的显著性水平上呈现出负向的空间自相关性。⑨

图2 “十四五”期间中国省级规划执行进程指数经济发展子系统莫兰指数

经济发展子系统的正向空间自相关性与我国东中西部经济发展趋势密切相关。我国自改革开放以来，东部地区的经济发展水平明显好于中西部地区（王小鲁和樊纲，2004）[27]。体现在“十四五”规划的执行情况上，具有良好经济基础的地区更容易完成经济发展子系统的规划目标。但是，安全保障子系统却呈现出相反的空间自相关性，安全保障子系统完成度较高的省份却集聚了安全保障子系统完成度较低的省份。其原因可能在于，安全保障子系统是首次于“十四五”规划中提出的，政策执行者在考虑安全保障问题时还不够充分，但深层次原因的讨论超出了本文的研究范围。

（二）“十三五”期间中国省级规划执行进程指数的空间分布

从“十三五”规划的终止点2020 年来看，60%的省份不仅完成了2015 年提出的规划目标，而且超额完成了大部分的指标，具体结果如图3 所示。与“十四五”期间中国各省市的规划执行进程指数相比，“十三五”是一个完整的规划区间，各省份的完成度呈现出明显的不同。“十三五”规划期间，平均规划执行进程指数最高的省份依次为福建、浙江、广东、安徽和江西（以文本分析赋权法，分别为福建、宁夏、广东、江苏和安徽）。平均规划执行进程指数最低的省份依次为黑龙江、湖南、山东、辽宁和内蒙古（以文本分析赋权法，分别为黑龙江、湖南、山东、吉林和海南）。上述结果表明，完成“十三五”规划较好和较弱的省份并不集中分布在某一个区域，但东部地区的省份在完成“十三五”规划上较为突出。

图3 “十三五”期间中国省级规划执行进程指数

通过深入分解“十三五”期间中国各省份规划执行进程指数，可以发现各省份执行资源环境子系统的情况是影响总指数的重要因素。尽管资源环境子系统的赋权权重仅有0.10 和0.15（文本分析赋权平均权重），但这一子系统的执行情况在不同省份呈现出极大的差别。资源环境子系统在2016—2020 年期间，指数最小值为-0.06（山西，2020 年），而指数最大值为1.74（贵州，2020 年），五年间的标准差为0.36，远高于总指数标准差0.18 和0.16。资源环境子系统中的三个指标（不包括森林覆盖率）实际上反映了地方经济发展的绿色效率。较低的资源环境子系统数值意味着地方经济发展缺乏效率意识，在执行规划进程中忽略了绿色生态。

根据“十三五”期间中国各省份规划执行进程指数的平均测度结果，“十三五”规划的执行情况比“十四五”规划呈现出更加明显的空间集聚现象，即规划完成度较高的省份在空间上接近的情况较为普遍。因此，基于上文的空间邻接矩阵，测算2016—2020年间中国各省份规划执行进程指数的全局莫兰指数，结果如表4 所示。其中，第（2）列和第（3）列表示模糊数学赋权方法得到的总指数结果，第（4）列和第（5）列表示文本分析赋权方法得到的总指数结果。

表4 “十三五”期间中国省级规划执行进程指数空间自相关检验

从表4 中可以明显地观察到，不论哪种赋权方法得到的总指数，中国各省份规划执行进程指数空间自相关性都随着年份的增长逐渐趋于显著。除“十三五”规划执行的首年（2016 年）外，各年份的规划执行进程指数都呈现正向空间自相关性，并于2019—2020 年低于5%的显著性水平。这一结果与上文分析相吻合，距离规划执行进程指数较高省份较近的省份同样也较好地完成了规划目标。正如渠敬东等（2009）[28]的研究，多重指标的量化考核构成了地方政府展开多重目标的政治锦标赛和淘汰赛的竞争机制，使得地区在完成或接近完成规划目标后会对邻近省份产生竞争压力，从而增强了附近省份完成目标的动力，使得规划执行进程指数表现出正向空间相关性。关于这一方面可以参考周黎安（2014）[29]和李胜兰等（2014）[30]的研究。

（三）“十三五”期间中国省级规划执行进程指数的发展趋势

“十三五”期间中国25 个省级行政区域的规划执行进程指数各年均值如图4 所示，纵轴代表当年中国省级规划执行进程指数的均值，横轴代表年份。可以看出，2016—2018 年间是各省份执行规划目标的“发力期”，规划执行进程指数逐年升高并趋近于1，即接近于完成规划目标。2019—2020 年间则是各省份执行规划目标的“稳定期”，规划执行进程指数相比于2018 年并没有明显的增长，各省份力图保证已完成的指标不会下降。值得注意的是，2020 年的各省份规划执行进程指数相比于2019 年略微下降，这是因为2019 年末2020 年初爆发的新冠病毒疫情对全国经济、社会发展产生了极大的负面影响，从而导致各省份执行规划的完成度下降。

图4 “十三五”期间中国省级规划执行进程指数发展趋势

从子系统的逐年变化来看，经济发展、民生福祉和资源环境等三个子系统的执行情况呈现逐年上升，即使在外部风险较大的2020 年也接近于完成了规划目标。⑩但是，创新驱动子系统则表现出十分明显的波动性，在2017—2019 年均超额完成了规划目标，2020 年却没有完成规划目标。这是由于创新驱动中的全要素生产率指标在2020 年出现了明显下降，拉低了创新驱动子系统的数值。这一结果恰恰验证了上文的分析，2020 年正值“十三五”规划的“收官之年”，对经济产生巨大负面影响的新冠疫情爆发后，地方政府不得不依靠牺牲效率拉动经济增长，从而导致全要素生产率指标远低于预期。关于这一问题的讨论不是本文研究的重点，相关研究可以参考何诚颖等（2020）[31]的。

不同的地区在不同年份的规划执行进程指数存在较大差异，结果如表5 所示，Panel A 表示采用模糊数学赋权方法得到的2016—2020 年省级规划执行进程指数排名，Panel B 表示采用文本分析赋权方法得到的2016—2020 年省级规划执行进程指数排名。较为明显的是，福建省在执行“十三五”规划中表现良好，不论哪种赋权方法得到的总指数，福建省均在多数年份位列第一。正如福建省国民经济和社会发展第十四个五年规划中所写“我省‘十三五’规划主要目标全面完成……”，本文的测度结果在一定程度上验证了政策制定者的判断。

表5 “十三五”期间中国各省份规划执行进程指数排名

此外，从2016—2020 年各省份的规划执行进程指数排名来看，中西部地区与东部地区的规划完成情况较好，东北地区的规划执行进程指数较低，这一结果与唐啸等（2018）[13]关于“十二五”规划执行情况的研究类似。长期来看，中西部地区与东部地区能够根据自身地理条件与发展水平制定合理的规划目标，使得规划执行进程指数表现良好。相反，东北地区具有良好的发展基础，但近年来发展速度变缓，导致完成目标的压力持续增大。

五、结论与启示

（一）研究结论

本文通过对中国中央政府及地方政府发布的“十四五”和“十三五”规划文件进行综合，构建出了一个较容易操作的中国省级规划执行进程指数指标体系框架。该指标体系包含了国民经济与社会发展的多个维度（“十四五”期间为五个维度，“十三五”期间为四个维度）。同时，利用模糊数学和文本分析的方法分别对子系统进行赋权，最终得到中国省级规划执行进程指数。中国省级规划执行进程指数定量地评估了各省市“十三五”规划和“十四五”规划第一年的执行情况，并得到一些结论。

第一，在“十四五”规划实施的第一年，各省市规划执行情况存在着较大差异，且整体上不存在明显的空间相关性。具体而言，在总指数取值为0.8 以上的省市中，既包含了华东地区的三个省份，又包含了中西部地区的三个省份；总指数位于0.7 以下的省份有海南、云南、新疆、黑龙江和贵州。此外，经济发展子系统呈现出正向的空间自相关性，而安全保障子系统则呈现出负向的空间自相关性。

第二，“十三五”期间大多数省份均完成了规划目标，各省份规划执行进程指数的空间相关性随着年份后移逐渐增大。总的来看，“十三五”规划完成度较好的省份集中在东部地区，“十三五”规划期间完成度较弱的样本则集中分布在东北或西部地区。同时，地区在完成或接近完成规划目标后产生的竞争压力增强了附近省份完成目标的动力，导致规划执行进程指数表现出正向空间相关性。

第三，“十三五”期间中国省级规划执行进程指数可将各省份执行情况分为“发力期”（2016—2018年）和“稳定期”（2019—2020 年）。处在“发力期”的各省份，规划执行进程指数将会逐年升高并趋近于完成规划目标；“稳定期”内，各省份规划执行进程指数相比于2018 年并没有明显的增长。长期来看，中西部地区与东部地区的规划完成情况较好，东北地区的规划执行进程指数较低。

（二）对策建议

第一，尽管本文的研究结果表明，绝大多数省份在规划期内完成了目标，但不同指标的完成情况却存在较大差异。经济发展类指标（如GDP 增长率）往往完成效果良好，社会发展类指标（如基本养老保险参保率）距离目标则存在一定差距。因此，如果要良好地推进“十四五”规划的进程，需要地方政府在发展经济的同时兼顾社会民生发展，努力保证政府资源平衡地用于规划目标的各个方面。

第二，虽然规划目标是各省市政府根据自身具体情况设计的，但完成情况却存在较大的差异。一方面，在经济基础薄弱的中西部地区，需要进一步合理化规划目标，保证在力所能及的范围内完成规划；另一方面，中央政府应当对规划完成情况较差的地区进行适当的政策倾斜，以激发该地区完成规划目标的动力。

（三）不足与展望

中国“十四五”和“十三五”规划是全面的经济与社会发展规划，其内容与当前发展方向密切相关。但是，本文的研究内容实际上是中国“十四五”和“十三五”规划期间执行进程的一个总体概览，是限于可获得的数据，对各省级行政区域的规划执行进程情况的一些描述说明。同时，尽管我国中央政府已经提出了详尽的“十四五”和“十三五”规划文件，但各省、地级市乃至县级行政区域均提出了具有地方特色的“十四五”和“十三五”规划文件，且各地区规划目标之间存在巨大差异。由于完整地搜集各地区规划文本是极为困难的，本文的研究不能准确地包括各地区规划执行进程中的异质性。这些都将是未来研究和改进的方向。

注释：

①利用文本分析的方法对各省市的每一份“十三五”和“十四五”规划文件文本进行关键词统计发现，“基本”“接近”“几乎”等模糊性词语平均出现了64 次和60 次，侧面验证了规划文件并不能准确反映目标的执行情况。

②中国中央政府和地方政府发布的国民经济和社会发展规划文件中包含的目标可分为预期性目标和约束性目标，这一区分隐含了制定者对不同类别不同指标的重视程度是不完全相同的。鄢一龙和王亚华（2012）[2]针对三个维度的10 个指标进行了专家调查法赋权，这一做法具有很强的主观性。

③以北京市为例，北京市的“十四五”规划中包含城市副中心和平原新城增加值占地区生产总值比重、细颗粒物年均浓度、食品安全抽检合格率等独特的规划指标，说明各省市之间的规划执行进程存在很大的差别，进行比较的难度也大大增加。

④根据2015 年中国人口抽样调查的结果，平均每个调查户的人口数为3.2，因此将每户人口估算为3 是符合实际情况的。

⑤由于截至写作当日《中国统计年鉴（2023）》尚未发布，本文的数据使用范围被限制到了2021 年。

⑥值得注意的是，本文没有根据各省市的规划文件进行模糊数学赋权，是因为绝大多数的省市规划文件叙述子系统的顺序与中央政府的规划文件完全相同。

⑦限于篇幅，在此只展示了“十四五”期间各子系统的文本分析法赋权结果，“十三五”期间的各子系统的文本分析法赋权类似，结果备索。

⑧其中，全国30 个省份的空间邻接矩阵计算是通过全国地理信息资源目录服务系统中的全国各省份shp 文件得到的，可以参考https://www.webmap.cn/main.do?method=index。

⑨由于安全保障子系统莫兰指数图较为密集，在此省略，留存备索。

⑩本文构建的“十四五”和“十三五”省级规划执行进程指数具体数据均省略，留存备索。