创新推进“城中村”改造构建宜居宜业“人民之城”

杜佳晨

超大特大城市的“城中村”为新市民、青年人等群体提供了低成本住房，但其在基础设施、公共服务、卫生安全等方面暴露出来的缺陷及隐患不容忽视。在超大特大城市改造城中村，不仅是满足人民对美好生活的期待，也将成为提振内需潜力的重要路径。

2023年以来，城中村改造动作频频。作为一个关乎多方利益的系统性民生工程和发展工程。住房和城乡建设部近日发布消息称，超大特大城市正积极稳步推进城中村改造，将分三类推进实施：一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。

“城中村”改造亟待破解

2023年以来，中央多次强调在超大特大城市推进城中村改造。2023年4月28日，中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。同年7月，国务院办公厅印发了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，并召开电视电话会议进行部署。

近日，住房和城乡建设部近日发布消息称，超大特大城市正积极稳步推进城中村改造，将分三类推进实施：一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。多年以来，城中村改造陆续在各地分散实施，此次提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，表明我国集中有序进行城中村改造的大幕已拉开。

城中村被称为“都市里的村庄”，既位居“城中”的位置，也保留“村”的形态，是快速城市化进程之中的遗留物，也是城市治理的相对薄弱环节。

积极稳步推进城中村改造恰逢其时。城中村从沿海到内陆，国内许多大型城市的城中村，不少都位于寸土寸金的商务区旁。一边是高楼林立的CBD和商圈，一边是巷道狭窄的连片老屋，二者的强烈对比之间，也对区域的整体发展形成了掣肘。

按照相关标准划分，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，如北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、天津、武汉等；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，如青岛、合肥、杭州、长沙、南京、东莞等。全国总计有20余个城市属于超大特大城市范畴。

湖北省规划设计研究总院院长陈涛表示，在超大特大城市推进城中村改造，是将供给侧需求和高质量发展对接起来，解决城市发展不平衡、不充分的矛盾，也是让城市发展成果惠及更多的城市居民。

“地铁坐到头，回到村里头”是很多城市城中村的真实写照。如何通过城中村改造，让更多人共享城市发展的红利，更大程度盘活城市存量土地与资产？这道命题，已摆在了各个城市面前。

“城中村”如何改出好成效

“城中村产权结构、人员构成、空间分布、历史遗存等具有高度复杂性，这次改造提出拆除新建、整治提升、拆整结合三类改造模式。”广东省住房政策研究中心副主任李宇嘉说，具备条件的，即资金能平衡、群众改造意愿强烈、土地及物业权属清晰的城中村将实施拆除新建；不具备条件的，不硬上，以守住安全底线为原则，常态化开展整治提升，逐步解决问题的基础上再实施改造。

改造方式上，当前城中村改造特别强调要将村民合法权益保障与先谋后动相结合。要先行做好征求村民意愿、产业搬迁、人员妥善安置、历史文化风貌保护、落实征收补偿安置资金等前期工作，确保不动则已，动则必快、动则必成。

以青岛为例，2022年以来，青岛实施城市更新和城市建设三年攻坚行动，推进城中村改造和重点低效片区开发。从“安置房选在哪，群众说了算”，到兜底解决“两代同住”“多代同住”等问题，再到下绣花功夫建设配套设施……在城中村改造过程中，青岛坚持最大程度保障群众利益，提升城市发展动能，让城市更加宜居宜业。目前，青岛市已启动44个城中村改造，直接受益群众约7.6万人。

城中村改造如何啃“硬骨头”？关键还是在改造资金上面。多渠道筹措改造资金，既可以由城市政府筹措资金，也可以引入社会资金，银行业金融机构给予政策性和商业性贷款支持。城市政府对城中村改造负主体责任，统筹市域内改造资金安排，做到改造资金市域内综合平衡、动态平衡；对于整治提升类的城中村改造项目，将建立政府与村民、社会力量改造资金共担机制。

另一方面“做减法”，降低拆迁补偿等改造成本。李宇嘉建议，应当明确相关征收补偿标准和程序，让社会形成稳定预期。

2023年以来，各地按照部署积极稳步推进城中村改造。上海提出，2023至2025年，计划启动城中村改造项目30个，让至少1.3万户村（居）民受益；广州提出2023年推进127个城中村改造项目，重点推进罗冲围、广州火车站等4个重点片区的改造，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标；合肥加快推进现有104个城中村改造，推动“货币化安置、异地安置、入股安置”等多元化安置方式……

“城中村”人口何去何从

长期以来，城中村聚集了大量外来人口、新市民、青年人。人往何处去，这是城中村改造的另一个难题。

住房城乡建设部提出，城中村改造将与保障性住房建设相结合，各地城中村改造土地，原则上应当按一定比例建设保障性住房。以深圳为例，2023年该市提出通过城中村规模化品质化改造提升，筹集保障性住房5.2万套（间）。

“城中村改造中的房地产结构变化非常关键。”易居研究院研究总监严跃进认为，过去改造后以商品房和安置房为主，现在增加保障性住房，这使得城中村改造工作具有较大创新性，也有助于更好保障外来人口的居住权利。

首都经济贸易大学京津冀房地产研究院院长赵秀池认为，城中村改造会形成新的房地产需求和供给，保障房、商品房、租赁住房的数量都会增加，通过保障房解决住房问题，能够使城中村居民更加安居乐业。

“数以亿计的外来人口、新市民、青年人能在城中村改造后融入城市，不仅能租住成本低、体验好、品质高的保障性住房、长租房，也能分享教育资源等城市化公共服务，还能在保留或就地转型的临街商业零售、餐饮服务等村内产业、村级工业园就业，或在周边城市片区就业……”李宇嘉认为，这才是真正扎根城市。

聚焦推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效治理，加快转变超大特大城市发展方式，以实施城中村改造为抓手，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平，构筑更多宜居宜业的“人民之城”“幸福之城”，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。