我国财政支出绩效评价文献综述

□文/王小龙

（西安财经大学 陕西·西安）

［提要］ 2018年9月25日公布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求建立全过程预算绩效管理链条，建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，并开展绩效评价和结果应用。其中，建立绩效评估机制是全过程预算绩效管理链条的重要一环，对其研究具有重要的意义。本文对财政支出绩效评价文献进行梳理，发现目前财政支出绩效评价的文献主要集中在绩效的指标体系研究、绩效影响因素研究、绩效评价实践中面临的问题与对策以及绩效评价在不同领域的研究。目前，财政支出绩效在绿色财政方面的指标体系构建、实证分析较少，可以在此方面丰富财政支出绩效评价的研究。

为了稳定经济的增长，顺利完成“十四五”规划，就必须提高财政资源配置的效率和使用效益，增强财政的可持续性。为了推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力，在2018 公布了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》之后，财政部又于2021年发布了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，这都体现了我国对于预算绩效管理的重视。

财政支出是调控市场经济、实现宏观经济目标的重要方式。对财政支出绩效进行评价，可以明确财政支出带来的经济和社会效益，是将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩的前提。为此，本文对财政支出绩效评价的相关文献进行了梳理。在财政支出绩效的研究和实践上，我国比西方国家起步的晚一些。不过在已有的理论定义和框架模型基础上，学者们结合我国国情进行了积极的研究。主要的研究结果有以下四个方面：绩效评价体系与方法、绩效影响因素、绩效评价在不同领域的研究和绩效评价实践中面临的问题和对策研究。

一、财政支出绩效评价体系与方法

构建财政支出绩效评价体系是进行评价财政支出绩效的前提。财政支出绩效评价的实质就是把财政支出项目运作的结果和绩效目标进行对比，而这两方面是由绩效信息也即评价指标来体现。学者们评价财政支出绩效的方法主要是综合指标。

用综合指标来测度财政支出绩效的主观性较强、评价视角更丰富。考虑到中央财政支出和地方财政支出的不同特点，代娟等（2013）选取“教育、医疗卫生和基础设施”三个方面作为一级指标构建了地方政府财政支出体系，测算结果表明我国地方政府财政支出效率有待进一步提高。值得注意的是，经济发展较好的地区，财政支出效率在整体排名中却不高。考虑到人类基本生存与发展需求，孙开等（2019）从“教育、社会保障与就业和医疗卫生”三个维度构建了地方财政支出绩效评价体系，并对财政分权、地方财政压力和基本公共服务支出三者之间的关系进行了研究。在新发展理念的指引下，李明等（2023）从“创新、协调、绿色、开放、共享”五个维度构建了评价地方财政支出绩效的指标体系，并以此对我国地方财政支出绩效的趋势和周期进行了研究。

目前，学术界测算财政支出绩效的方法主要有以随机前沿模型（SFA）为代表的参数法和以数据包络分析（DEA 和特殊情形自由处置包（FDH）为代表的非参数法两种。参数法有特定的函数形式，测算的结果更为精准，适用于样本量较大的分析。徐超等（2020）选择随机前沿模型对我国各省的财政支出效率进行了测算，并以此为基础，运用双重差分方法研究了企业所得税改革带来的地方财政压力对财政支出效率的影响效应。非参数法没有特定的函数形式，不需要进行参数估计，适用于研究对象的样本量较少且样本数据不易于搜集的情况。陈诗一等（2008）选择DEA 非参数法对我国各省的财政支出效率进行了测算，测算结果表明大部分省份的财政支出效率都比较低，且存在东中西区域异质性，具体来说东部地区和中部地区比西部地区省份的财政支出效率高。亓寿伟等（2016）使用order-m 和order-α 效率方法对我国基础教育的支出效率进行了测算，研究发现财政分权制度对我国各地区的基础教育支出效率都会产生抑制作用。考虑到样本量较少的原因，李明等（2023）选择DEA 非参数方法对我国地方财政支出绩效进行测度。

二、财政支出绩效影响因素研究

随着财政支出绩效评价内容的不断统一、绩效评价指标的不断完善以及绩效评价在不同省份和不同领域的探索，我国的财政支出绩效评价越来越成熟。此外，实证方法不断在改进，数据的可获得性越来越好。因此，学者开始越来越多地将目光投向财政支出绩效影响因素的研究。

从社会状况上来看，人口密度与地方政府基本公共服务供给效率存在负相关关系，人口密度越高的地区财政基本公共服务供给效率会越低，居民受教育程度的高低对地方政府基本公共服务供给效率没有显著正效应。不过，也有研究发现，文化政策、居民受教育程度和人口密度因素与公共文化支出效率之间存在正相关关系。

从经济状况来看，人均GDP 与地方财政公共安全支出效率显著负相关关系，地方财政公共安全支出效率会随着人均GDP 的提高而降低，呈现这种关系的原因可能是经济发展较好的地区政府会缺乏动力去控制政府行为成本。也有学者实证研究发现，经济发展水平与地方财政文化支出效率之间呈现正相关关系，经济发展水平高的地区财政支出效率一般都比较高。

从政策制度来看，财政透明度与地方财政支出效率存在正相关关系，地方财政支出效率会随着财政透明度的提升而提升，但由于财政透明度存在着东部、中部和西部依次降低的区域异质性，所以地方财政支出效率也会存在显著的区域异质性。也有研究发现，财政透明度的提高并没有通过提高财政支出效率进一步提高财政的资源使用效率。分税制改革会对地方财政支出效率产生显著的影响，分税制实施之前，东部地区省份的财政支出效率的平均值会比西部地区省份财政支出效率高，而在实施分税制后，可能是因为西部地区省份的财政自主性有所提高，从而财政支出效率超过了东部地区。财政分权会对地方政府环境保护财政支出效率产生负面影响，财政分权度越高的省份抑制环境保护支出效率提高的作用越明显。然而，席鹏辉等（2014）以收入结构为切入点测度各省的财政分权度，并以此研究了财政分权度对地方财政支出效率的影响效应和作用机制，研究发现中部地区省份的财政分权度会显著提高财政支出效率，且税收收入和非税收入在两者之间充当中介变量。经济新常态下，官员晋升激励会显著促进地方政府财政支出效率，但对于教育支出效率却没有显著的影响。

此外，还有大量学者从不同切入点研究分析了财政透明度、财政分权、结构性减税、评价主体和地方财政压力等因素对财政支出绩效的影响效应。

三、财政支出绩效评价在不同领域的研究

随着预算绩效管理越来越被重视，学者们对不同领域的财政支出绩效评价进行了探讨。

卫生支出方面，我国各省政府卫生支出效率在时间上的变化趋势都经历了先下降后上升的“U”型非线性趋势，从区域上看，中部地区省份的卫生支出效率会比东部地区和西部地区的卫生支出效率高。支农支出方面，改变投入产出模式只是财政支农支出效率提高的必要条件，提高财政支农支出效率需要内外部同时发力，一方面需要因地制宜制定适合地区情况的财政投入产出匹配政策；另一方面要改善农村公共物品供给的外部条件。环境保护支出方面，测算结果表明各地区的财政环境保护支出效率都有待提高，虽然环境保护支出效率在逐年增加，但大部分省份财政环境保护支出效率还有很大的提升空间。教育财政支出方面，九江市的基础教育财政支出效率存在显著的区域差异性，从闽西北地区、闽东地区到闽南地区的基础财政支出效率依次降低，此外由于地方政府在财力增加的情况下相比于基础教育更愿意在经济增长和基础设施建设上增加投入，因此九江市的基础教育财政支出效率并没有因财政分权度的提高而提高。

此外，还有大量学者运用不同测算方法对地方政府财政公共安全支出、教育支出、公共文化支出和购买服务支出等方面的效率进行了研究分析。

四、财政支出绩效评价实践中面临的问题

对财政支出绩效进行评价，会反映出财政支出所带来的经济效益或社会效益，从而有利于财政资金使用效率的提高。不过，由于财政支出的评价涉及的因素很多，从而财政支出绩效评价在实践中会面临很多问题。

（一）法律制度不完善。完善的法律体系是评价主体对财政支出绩效顺利和准确评价的重要前提，而我国还未对财政支出绩效评价工作制定统一的法律法规，目前只在《中华人民共和国预算法》中提到“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，虽然这会增加地方政府对评价财政支出绩效的自主性，但也同时使得我国的财政支出绩效评价工作缺乏法律约束，从而无法形成统一的财政支出绩效评价，进而造成财政支出绩效的评价结果也不具有可比性。基于此，笔者认为应当加强财政部门与税务部门的联系，从立法上确立财政支出绩效的地位，建立相关法律，为财政支出绩效评价提供法律支持。

（二）管理机构不明确。与许多西方国家不同，我国缺乏一个权威性的财政支出绩效评价综合管理机构。综合管理机构是进行财政支出绩效评价工作的主体之一，没有综合管理机构，财政支出绩效评价的效果就会大打折扣。从《财政支出绩效评价管理暂行方法》的规定来看，拟定绩效评价规章制度和相应的技术规范、组织、指导本级预算、下级财政部门预算的绩效评价工作是由财政部门负责，但是从财政部门实际开设的处室来看，并没有明确处理财政支出绩效的处室，因此并没有一个统一的财政支出绩效管理机构。基于此，笔者认为应当对负责财政支出绩效的分散部门、环节进行梳理，建立统一的财政支出绩效管理部门，提升财政支出绩效结果的合理性与可比性。

（三）评价体系不规范。财政支出绩效评价体系一般包括评价标准、评价内容和评价指标三个部分。评价标准是对财政支出绩效评价的标尺，评价标准不统一，对于项目支出绩效评价的结果好坏就没法确认。然而，建立一个统一的评价标准，需要大量的同行业、同性质、同地区的数据资料的支撑，但我国在财政支出相关绩效指标基础数据上非常缺乏，很多评价的标准只能依靠一些权威人士确定，而一些指标的标准值确定只能根据评价人员的经验进行判断。评价内容是财政支出绩效评价的客体，如果评价的客体不统一，那么从根源上就决定了评价结果的无意义。我国目前的财政支出绩效评价还处于试点与探索阶段，各地的财政支出绩效内容存在着很大的差异。评价指标直接关乎财政支出绩效评价的效果。但是，目前我国中央与地方、各行业、各项目的评价指标不尽相同，大大影响财政支出绩效评价结果的客观性。基于此，笔者认为应该以一定时期绩效评价实践的基础数据为依据，形成一套统一完整的财政支出绩效评价标准；在全国广泛开展财政支出绩效评价，加快形成统一的评价内容；深化产学研合作，尽快构建一套满足不同行业、不同项目、不同支出的综合评价指标体系。

（四）信息化程度低。随着2013年财政部印发的《经济建设项目资金预算绩效管理规则》和2018年公布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》实施，财政支出绩效评价已经在全国范围内展开实践。但问题是，基层工作者工作的方式主要是采用手工查阅卷宗的方式来进行，报告撰写的数据采集也主要是通过人工的方式进行。随着互联网、大数据的快速发展，应该注重绩效软件的开放和利用，打通财政、预算部门及外部的数据采集通道，提高预算评价工作的效率和精确度。

五、研究结论与展望

通过对财政支出绩效评价体系与方法、影响因素、领域和面临的问题与对策四个方面文献的梳理，可以得出以下结论，并提出未来可以继续深入研究的方向。

（一）研究结论。一是财政支出绩效的评价体系向着科学、系统和有效等方向去发展，对于参数法和非参数法，大多数学者会选择非参数法去测算财政支出效率；二是学者们主要研究了以人口密度为代表的社会因素、以人均GDP 为代表的经济因素和以财政分权为代表的政策制度因素对财政支出绩效的影响，但缺乏对组合式减税降费对财政支出绩效的影响的研究；三是学者们对卫生、支农、公共服务和教育等方面的地方财政支出绩效方面进行了大量的研究，但缺乏对生态环境保护支出方面的绩效评估研究；四是财政支出绩效评价的实践中面临法律制度不完善、管理机构不明确、评价体系不规范、信息化程度低等方面的问题。

（二）展望。一是虽然财政支出绩效评价体系越来越健全，但在绿色财政方面的绩效评价指标相对较少，可以从绿色财政入手丰富财政支出绩效评价体系的研究。二是近年来我国实施了大规模的减税降费政策，在促进市场活力和激发企业研发创新活动的同时也会对地方政府行为产生影响，因此可以从税费政策的角度研究组合式减税降费对财政支出效率的影响。三是可以将更多的目光投向对生态环境保护财政支出绩效评价或者绿色财政支出绩效评价的研究。从十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中，“美丽中国”就成为党的执政理念。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，我们必须将生态环境保护重视起来。对生态环境保护财政支出绩效评价的研究将有利于提高生态环境保护资金的配置效率和使用效益，从而提高对生态环境的保护。四是可以从完善法律、明确管理机构、规范评价体系和提高信息化程度等方面来提高财政支出绩效评价的效率。