国外水资源环境审计经验及启示

□文/周 燕 王志伟

（1.黑龙江八一农垦大学 黑龙江·大庆；2.审计署审计科研所 北京）

[提要］ 我国在国际社会中处于水资源消耗大国地位，积极开展水资源环境审计有利于推动我国实施水资源节约，推进生态文明建设。本文通过梳理国外最高审计机关有关水资源环境审计的经验，结合我国水资源环境审计现状，得出相关启示。

引言

水资源是自然资源最重要的组成部分，推行水资源环境审计是我国审计机关面临的最重要的任务之一，并对此进行了多次重塑转型。2003 年，审计署设立了环境审计协调领导机构，从资源环境角度出发，组织各专业审计从资源环境视角来开展相关行业审计，在此期间，资源环境审计的内容也呈现出了多元化的趋势，并逐步形成了一项综合性和系统性的工作。2004年，审计署对四大重点流域——太湖、淮河、辽河、海河进行水污染防治情况的审计，这是我国水资源环境审计工作的一次重要实践。经过近二十多年的快速发展，我国在水资源环境审计上取得了一定的成绩。如，2008 年审计署对“三河三湖”2001～2007 年的水资源状况进行审计评估；2012 年重点对18 个省、直辖市的水污染防治项目进行了审计。为贯彻落实党中央、国务院关于打好污染防治攻坚战、建设生态文明、强化污染防治方面的决策部署，审计署积极开展环境保护相关工作，推动经济社会可持续发展，2018 年3 月，经党中央批准同意，审计署在国家审计委员会的领导下，成立了最高审计机构——水资源审计委员会，以统筹推进水资源环境审计工作的开展。在党的二十大报告中，习近平指出，“大自然是人类赖以生存发展的基本条件，要统筹水资源、水环境、水生态的治理”。一言蔽之，拓展水资源环境审计的深度是时势所趋。本文以水资源环境审计为切入点，吸收和借鉴国外最高审计机关的已有经验，对符合我国国情的水资源环境审计进行探讨。

一、国外最高审计机关水资源环境审计概述

（一）法律法规严谨健全，为环境审计提供坚实保障。完善有序的法律制度是环境审计工作依法有序开展的基础，明确的法律授权力可以为环境审计工作提供依据。加拿大的战略规划和法律体系比较健全，早在20 世纪70 年代，加拿大就相继颁布了诸多关于环境保护法的法规，比如《加拿大水法》《加拿大船舶法》《加拿大渔业法》等。水法通常要求获得地表水和地下水的使用许可或其他形式的授权，监管向水体的排放，并将这些监管授权给地方政府。饮用水质量也是立法者关注的重中之重，所有省份都制定了保护饮用水质量以及监管饮用水系统建造商和运营商的条款。在水资源环境审计具体实施方面，加拿大财政委员会秘书长与加拿大统计局合作，共同建立了一个能够系统且客观地评估加拿大政府官员的环境管理绩效体系。另外，《加拿大环境保护法》和《联邦问责法案》也对环境责任追究的主体、程序和方式作出了具体的规定，从而为环境责任评估制度的建立提供了强有力的保障。

（二）组织机构并用多元化，社会公众参与度高。在一定程度上，社会公众的参与是组织机构并用多元化的一个子集，将水资源环境审计工作的展开与多种组织机构相结合，有助于水资源环境审计工作高效率开展并提高审计结果的准确性。韩国是世界上人均水资源占有量最少的国家之一，但韩国在亚洲属于水资源环境审计领域的强国，注重不同团体之间的有机结合。韩国水产业振兴院发布的《水环境资源审计报告》中强调，应采取多种组织机构相结合的方式，比如环境、经济、信息和科学的组合。合作不仅强调专业技术的共享，还有信息的共享，通过相关机构提供信息，利用这些信息审查企业是否遵守水环境资源政策和标准，是否按照规定编制水环境资源报告并在其网站上公布，再对相关数据进行分析调查并采取必要措施。在社会公众参与方面，英国水资源管理部门高度重视社会公众对水资源审计的参与，英国国家审计署（National Audit Office，以下简称“NAO”）在水污染审计中倾向于与水污染的利益相关者采用半结构化访谈，比如对农民进行采访调查，以此知悉农民对扩散污染问题的认识，或是农民为解决扩散污染已经采取的改进措施，这些措施的有效性以及措施的实施进展。英国水资源环境审计的社会公众参与度之所以高，究其原因，主要有以下几点：一是英国政府高度重视水资源环境审计，并把它作为经济增长、社会稳定和环境保护的重要内容之一，在立法、计划和政策上都给予了高度重视；二是NAO 高度重视社会公众对水资源审计的参与，通过开展一系列活动与公众建立了良好的沟通与合作关系；三是在公众参与过程中注重培训与宣传，提高了公众对水资源环境审计工作的认知度。

（三）以大数据为依托，水资源状况洞察能力强。利用大数据技术可以更加全面地了解水资源的利用和环境的状况，有助于制定更科学的水资源管理和环境保护策略。以美国政府责任署（简称“GAO”）为代表的美国国家审计机关，在资源环境审计领域起步较早、发展快、成果丰富，并且依托发达的大数据技术积累了开展水资源环境审计工作的经验。在数据的采集方面，美国各地的水资源机构利用传感器、测量仪器等技术收集水资源相关数据，并将其存储在大数据中心。例如，美国地质调查局建立了一套名为“水文观测系统”的网络，收集水文数据、水质数据等各类水资源数据，并将其存储在云服务器中。在数据分析方面，美国国家气象局建立了一个名为“美国气象数据中心”的数据库，其中包含了大量的水文数据、水质数据等水资源相关数据，该数据库可以通过数据分析和可视化技术提供有关水资源的全面和准确的信息，以便更好地了解水资源的利用和环境的状况。此外，在数据可视化方面，美国各地的水资源机构利用数据可视化技术，将复杂的水资源环境数据转化为易于理解的图表和图像，以便决策者和公众了解和参与水资源管理和环境保护。例如，美国环保局建立了一个名为“水资源状况监测网络”的平台，该平台以数据可视化的形式展示了美国各地的水资源状况，包括水质、污染物浓度等信息。总之，美国在大数据水资源环境审计方面已取得了一定的进展，利用大数据技术更加全面地了解水资源的利用和环境的状况，为其制定科学的管理和保护策略提供了有力支持。

二、国外最高审计机关水资源环境审计启示

（一）加强顶层设计，建立健全水资源法规。建立健全水资源保护、开发、利用和节约管理等方面的法律法规体系，不仅可以使水资源环境审计工作有了法律依据，还可以为更大范围开展环境审计中提供法律保证。目前，《审计法》是我国开展审计工作的法律基础，《审计法》明确了审计的宗旨、意义和重要性，但在水资源环境审计这一领域的法律指引却存在空缺，并没有具体的规范和指导。此外，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律对水资源和生态环境的保护以及水资源的合理开发与利用仅停留于原则性的规定，缺乏具体的操作规范。这需要我国像加拿大一样颁布水资源环境审计相关法规，进一步明确水资源环境审计的目的、领域、方式等具体内容。除此之外，《环境保护法》也应进一步完善，弥补在水资源状况、水污染检测调控以及环境审计部门管理制度等方面的欠缺。“不以规矩，不能成方圆”，我国应进一步加强立法工作，尽快制定《中华人民共和国环境保护法》的配套法规文件或者其他规定。

（二）有机结合多种组织机构，深化合作审计。灵活有机结合多种组织机构，强化水资源管理信息综合分析，深化合作审计。水资源环境审计是现阶段审计工作重点之一，其实施开展具有技术性、多样性和综合性等特点。例如，对于水量、水质和水生态监测涉及到了审计学领域之外的知识。现阶段，我国审计机关的审计人员大多为财务专业出身，欠缺工程学、环境法学、环境经济学等学科知识，这使得水资源环境审计这一具有较强专业性与技术性的工作在实务操作中缺乏权威性。既然内部审计人员缺乏相关学科知识，相关人才培养的时间跨度又较大，通过借助“外脑”来提升水资源环境审计水平就显得尤为重要。合作强调“有机”，其范围不仅限于相关学术团体之间的合作，还可以延伸至社会其他组织机构，比如与教育部合作，以此提高学校节水教学的形象，让节约用水根植于小学生的早期意识中。基于此，鉴于韩国和英国的审计经验，我国国家审计署应加强和环境管理部门以及社会其他组织机构的沟通协作。

（三）提高社会公众参与度，适应审计新形势。在水资源环境审计中提高社会公众参与度，有利于提高审计效能。基于英国水资源环境审计的经验，结合我国农业大国的属性，本文总结出社会公众参与对象主要有两个方面：一是关键利益相关者，例如政府机构、水务行业代表和农业组织等，采用半结构式访谈，或是开展多方利益相关者的研讨会，更深层次了解所需要的信息，确保环境审计能有效地推进环境管理工作；二是农民，水污染在很大程度上还来自于农业，对农民进行调查，知悉各地政府农业措施或政策的实施情况、这些措施的有效性以及措施的实施进展，以此推动水资源环境审计工作的开展。促进社会公众参与审计过程，公布审计结果，促使社会对审计的监督得到最大限度的发挥，是适应审计的新形势、新要求。

（四）积极推进大数据审计，夯实数据基础。积极推进大数据水资源环境审计，增强数据的采集和分析能力，推进水资源可持续利用，提升数据分析效果，有助于提高水资源环境审计效率。为了确保大数据水资源环境审计的顺利开展，无论是数据的采集，还是最终的数据分析，美国都建立了相应的平台。因此，一套完整的基于大数据的审计流程是必不可少的：一是开展水资源环境大数据审计的准备工作，包括建立数据分析模型，完善数据库等；二是开展大数据水资源环境审计的方法研究，包括利用大数据技术进行数据分析和挖掘、数据关联分析等；三是开展大数据水资源环境审计的实施探索，包括审计方法、审计组织方式、审计人员等；四是开展大数据水资源环境审计的效果评估，包括利用大数据技术进行成果的评估和改进。总之，在进行水资源环境审计时，要将水资源环境相关数据收集、整理、分析作为工作重点，通过分析发现问题线索，更好地发挥审计监督的作用。

三、结语

水资源环境审计是审计机关对政府部门、企事业单位和个人等所有与水资源环境有关的事项进行的监督、评价、鉴证与建议，是国家审计的重要组成部分。目前，审计机关已通过审计手段来促进水资源环境可持续发展，在此基础上还需采取其他有效措施，结合自身实际情况，积极探索水资源环境审计的新模式、新方法。本文讨论了我国目前关于水资源环境审计的现状，再从国外最高审计机关水资源环境审计的经验出发，得出了符合我国国情的水资源环境审计启示，以期切实提高审计质量与效率，促进审计监督功能的充分发挥，为全面推进生态文明建设和可持续发展提供依据和保障。