文物保护单位保护规划编制中的问题探讨

摘要：我国文物保护单位保护规划编制始于20世纪90年代，在经历初始期（1990—1996）、探索期（1996—2004）之后，现正处于发展期。作为用以专门指导文物保护单位保护管理的技术文件，它仍显年轻，具有较大的发展空间。在笔者接触多年相关工作后，发现由于时间限制、人员理解差异等因素的影响，使得编制成果在体例逻辑、行文表述等方面存在诸多问题。对此，笔者进行梳理总结，希望能够为提高其编制水平、促进编制标准的制定提供借鉴。

关键词：全国重点文物保护单位；文物；保护规划；编制问题

引言

随着近年来国家对文物保护工作的高度重视，文物保护单位保护规划编制的需求日渐增多。2004年，国家文物局颁布《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》（以下简称《编制要求》），用以指导全国重点文物保护单位的保护规划编制工作（图1）。由于《编制要求》的普适性，因此也作为省级、市县（区）级文物保护单位保护规划的编制依据。

当前，在笔者编制保护规划的工作中，会遇到由于各种原因导致编制成果部分内容单薄达不到深度要求，文字组织重复、冗杂，图纸绘制不精细等问题。下文就遇到的问题展开论述。

一、编制中的问题

1.部分条目编制深度有待探究

《编制要求》发布的时间处于保护规划编制的探索期，经过多年文物行业的发展及城乡规划、国土等其他相关行业的发展，保护规划中的部分内容需详略得当，忌在仅需要提出方向、原则性内容时过多深入，又忌在需要提出强专业性的精准对策措施时泛泛而谈。

例如：在“保护措施”章节，《编制要求》规定“涉及防火、防洪、防震等急性灾变的保护措施应制定应急措施预案”。编制时往往会根据现状提出需要增加的消防、安防等设施的类型、数量，以及提出相应的防洪、防震等要求。这些内容虽在保护规划中有所涉及，但仍需要邀请专业的消防、安防等编制团队编纂详细的消防、安防等工程设计方案。方案明确指出配置的各类设施的位置、数量、型号，并列出设备清单，更具科学性，能直接指导施工。相比而言，保护规划中提出的设施类型、数量等内容并非科学测算后的结果，与工程设计方案会有所出入，对项目的落地实施不具备较强的指导意义。因此，笔者认为在编制时，要么只需要提出是否增加消防设施、安防设施等原则性方案，并指出“需要编制专项规划或方案”，即完成此次保护规划的指导意义；要么与专项方案设计团队对接，科学测算并明确相关设施的位置、数量等，再编入文本中。

在“展示规划”章节中，《编制要求》规定“划分功能分区，提出展示和使用要求”“规划展示主题、布局等内容”“组织展示路线”“策划展示设施”“设置游客服务设施”。文物保护单位的管理机构在组织编制保护规划后，会依照保护规划的思想和策略组织编制更为具体的修建性详细规划，从展示利用方面对遗存管理范围提出整体性的规划建设方案，包括展示主题、功能分区、展示路线、展示设施等内容。建设方案中有只对保护规划中的展示利用内容做局部细化和调整的，但更多的是另行编制方案，这样保护规划“展示规划”章节里设计的展示路线、设施等细节内容相当于做了无用功。针对此情况，笔者认为这部分应化繁为简，只需要把握展示利用大方向，制定展示利用的原则、目标、内容，提出展示路线、展示服务设施等的设计要求即可，无须深入做具体的设计方案，就能达到保护规划指导的作用。

在“管理规划”章节中，《编制要求》规定“提出经费及人员编制的要求”“提出管理办法制定要求”“提出培训计划和宣传、教育计划”。经费、人员编制等行政事务可由专门的行政申请通道和程序解决，管理办法需要对具体工作提出较为细致的事务管理要求，而培训、宣传、教育计划则需要以年为单位，列出可拆解到季度或月的具体性工作，并需要根据实际情况实时调整。保护规划作为技术性文件，从编制到审批本身会经历较长的时间周期。规划中的上述内容如果规定得太具体，就会因时效性等问题而没有太多实际操作意义；规定得太宽泛则可能适合每一个文物保护单位，从而失去指导作用，所以是否有必要在文本中说明以上内容，以及需要说明的话，编制的深度问题等均有待讨论。

2.现状评估和规划措施对应内容的分类方式错位

在文本编制中，还会出现“现状评估”章节和“规划措施”章节对应内容分类方式不一致的情况，这样会导致现状评估分类总结的问题和规划提出的措施实际对应，但阅读不够直观。例如：在写法上，“保护措施现状评估”会对历年来保护工作的历史沿革进行综述，或按照保护对象——文物本体、附属文物、可移动文物、历史环境要素等进行分类说明。而针对此部分内容提出的“保护措施”，却是按工程类型——保护技术措施、保护工程措施、保护预防措施（保护管理措施、灾害防护措施）等进行大的分类后，再按照保护对象进行小的分类归纳。这样的行文表述会让前后对应度较差，难免需要花费时间梳理前后关系，观感不佳。

3.未充分理解条目含义导致内容有偏差

这一问题主要体现在《编制要求》“规划框架”章节对“编制原则”“编制目标”“编制思路”“规划对策”等内容的区分上。“编制原则”主要指规划措施制定需要遵循的整体“底线思维”；“编制目标”主要指通过规划中制定措施的落实，使文物保护单位的保护、展示、利用、管理等某方面、某几方面或整体在规划期限内达到的最终愿景或效果；“编制思路”可以说明规划编制工作的完整思考过程和实现路径，侧重于工作体系的组织和流程的建立，也可以针对文物保护单位现存实际问题提出解决思路；“规划对策”可以就现存实际问题提出解决方案的策略性步骤，侧重于按照重要程度落实规划措施的优先权，也可以针对现状问题提出各类具体的规划实施措施。当“编制思路”和“规划对策”都在文本中出现时，可适应性调整内容，避免重复。如果对这几个条目理解不到位，就会使内容混淆，将应在“编制原则”中阐明的内容放在“编制目标”中表述，或出现在不同条目下换一种语言方式表达同一内容的问题。

4.同一内容的归类章节有分歧

这一问题在“保护措施”章节出现的概率较高，多是由于编制人员的理解差异造成的。

《编制要求》规定“保护措施”章节要有“各种具体的保护措施（化学的、生物的、工程的），以及各类管理控制要求”，同时规定“管理规划”章节阐述的是管理机构建设的相关事项。在编制时会有两种写法：一种是在“保护措施”章节分类出“保护管理措施”，将安全巡查、安全防护、安消防工程等“各类管理控制要求”放置于此；另一种是将与文物保护相关的“各类管理控制要求”，也放在“管理规划”章节中说明。“保护措施”章节仅说明与文物保护工程相关的措施和灾害防护措施等，认为这样将管理相关的内容作为一个整体章节的编纂顺序会让文本逻辑更为清晰。同样的，编制人员也会将“保护措施”章节中的“历史环境保护措施”放到“环境规划”章节里，作为“自然环境规划”的一部分进行阐释说明。

5.同一内容的名称及分类方式不统一

由于《编制要求》的广泛适用性，制定时部分章节或小节仅要求规划需要编制的内容，而未进一步规定统一的名称或分类方式等，这就使编制人员有空间根据自己的认知和理解对相关内容进行再加工，使同一内容的呈现形式不同。

例如：“保护措施章节需要编制各种具体的保护措施（化学的、生物的、工程的），以及各类管理控制要求”，对“各类管理控制要求”，有以“保护管理措施”为名的，也有以“保护预防措施”为名的。“保护措施章节应对防火、防洪、防震等急性灾变的保护措施制定应急措施预案”这一内容下，有以“防灾减灾措施”命名的，也有以“灾害防护措施”“安全防护措施”命名的。

对“保护措施”分类方式的不同体现在：有按照“保护对象”的不同分类成文物本体、历史环境要素、可移动文物、相关遗存保护措施和安全防护措施（“三防”、监测、灾害防护等）的，也有按照“保护方式”的不同分类成保护技术（工程）措施、保护管理（预防）措施、防灾减灾（灾害防护）措施的，当然也仍有其他的归类方式。在依照“保护方式”不同的子项分类中，有把“防灾减灾（灾害防护）措施”单独归为一个大项，也有放到“保护管理（预防）措施”下说明的；有把消防、安防等措施归为“保护管理（预防）措施”的，也有把其归为“防灾减灾（灾害防护）措施”的；有将日常保养维护、文物监测放到“保护管理（预防）措施”下的，也有将其放到“保护技术（工程）措施”“防灾减灾（灾害防护）措施”下的。

6.同一内容在不同位置重复叙述

同一内容重复叙述造成内容重叠的问题，比较突出地集中在“环境规划”章节。《编制要求》规定此章节需“提出环境治理与保护要求”“提出生态保护要求”“编制景观保护规划”，前两项是基于文物保护单位的现状环境而言，后一项是基于所保护文物的历史环境而言。而文物保护单位的现状环境和历史环境构成要素可能有较多重合的部分，这样就会导致出现历史环境的景观保护措施和现状环境的整治措施会从不同角度阐述同一措施的情况。就此问题，笔者考虑是否能够以保护对象分类，若它既是历史环境要素，也是现状环境要素，且在不同环境要素中采取的措施相同，那么就可以对措施合并阐述。若措施不同则可分别阐述，以避免重复问题。

这个问题还体现在，因规划内容放置在不同章节均有合理性而导致重复。例如：“保护区划管理规定”章节会对建筑物建设的高度提出控制要求，而“环境规划”章节也可以对建筑高度提出整治要求，从内容上看不管放到哪个章节都是合理的，所以会有为了不漏项而在这两部分都对建筑高度有所要求，造成内容的重复。解决此问题，可以放在哪更具法律效力为指向。由于“管理规定”作为保护规划的强制性内容，具有法律约束力，所以可以将建筑高度的控制要求放在“管理规定”章节说明，“环境规划”章节则进一步说明建筑物的整治策略和实施的具体工程措施。若是分不出哪部分更具法律效力，就择一处更为适宜的位置说明即可。

7.对于法律法规等条文摘录复述

由于文物保护规划的严肃性及具有法律效力，规划中涉及的保护工程、展示工程等的建设条件，需符合《中华人民共和国文物保护法》《文物保护工程管理办法》等相关法律法规、行业规章等的要求，所以编制人员在行文中经常会在各章节引用法律法规等的原文内容，用于说明文物保护单位保护管理工作或计划实施的项目、人为的活动需要符合的要求、遵循的规定或程序。例如：在“保护区划管理规定”小节或其他有关章节，会对《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《文物保护工程管理办法》等提到的考古前置制度，建设工程施工期间发现文物遗迹的处理步骤，不得建设的项目和不得进行的活动，文物保护工程的勘察设计、施工、监理及验收管理需要执行的相关规定和报批程序等内容进行摘录，同一摘录内容可能会因为需要在行文中重复出现。

二、结论

以上问题大多是从工作实际出发，对规划文本编制的章节逻辑及文字表述方面做出的一些浅显总结。随着《编制要求》等的制定、修订、评审、审批越来越严格（图2、图3），现有编制中的一些问题会得到修正，体例构架会更加严谨，整体成文会更加精细，最终形成更多高品质、高质量的文物保护规划成果。

参考文献：

[1]梁伟.文物保护规划的现状与发展研究[J].遗产与保护研究，2018，3（07）：14-19.

[2]滕磊.我国文化遗产保护规划编制现状及存在问题[J].文物保护工程，2008（1）：7-12.

[3]薛媛媛.城市规划中的文化遗产及历史建筑保护[J].文化产业，2024（27）：46-48.

作者简介：

王倩楠（1990—），女，汉族，陕西西安人。硕士研究生，中级工程师，研究方向：文物保护规划。

董云慧（1986—），女，汉族，陕西西安人。硕士研究生，副高级工程师，研究方向：文物保护规划。