米莱的“休克疗法”能否拯救阿根廷经济

洪朝伟

2023年12月10日，阿根廷当选总统哈维尔·米莱宣誓就职，正式开启四年的总统任期。在本届大选前，米莱以及他所倡导的政策已在阿根廷和国际舆论场掀起轩然大波。米莱上台后，主张使用一系列放松管制的“休克疗法”，以帮助阿根廷度过经济危机。那么，米莱的“休克疗法”能否取得成功？

“休克疗法”主要是指采取激进方法实现从计划经济到市场经济的过渡。由于该政策过于有冲击力，可能在短期内导致社会经济活动出现较大的震荡，甚至“休克”，因此被称为“休克疗法”。

“休克疗法”的倡导者是哈佛大学经济学家杰弗里·萨克斯。1985年，萨克斯在担任玻利维亚政府顾问期间，通过一套“新经济政策”，其中包括财政改革、贸易自由化、放松国有企业的管制或私有化、重新安排债务等，帮助玻利维亚成功遏制了通货膨胀。在历史上，俄罗斯、部分东欧国家和拉丁美洲国家都采用过“休克疗法”。

“休克疗法”的核心内容是稳定化、自由化和私有化。所谓稳定化，即实现宏观经济稳定，其核心是采取紧缩性政策和一揽子抑制总需求的强制性措施，迅速遏制通货膨胀，恢复经济秩序，使宏观经济趋于稳定。自由化则是通过一步到位的改革去除国家干预，实现价格、贸易、外汇等的自由化，从而建立起市场化的机制。私有化就是实行产权制度改革，将国有经济私有化，最终塑造和确立市场经济的主体。“休克疗法”可以通过震动经济来有效地治愈某些经济弊病，但也可能适得其反，导致失业甚至政府更迭。“休克疗法”的效果与政府推进改革的能力和公众信心密切相关，否则，改革可能半途而废。

2023年12月10日，阿根廷当选总统哈维尔·米莱宣誓就职后，和他的妹妹卡琳娜向支持者挥手致意。

米莱是一位“政治素人”，在担任总统之前，仅担任过一届国会议员。米莱崇尚在阿根廷构建一个无政府资本主义社会，即一切活动由市场和个人决定。他认为，阿根廷正面临一场前所未有的危机：财政赤字融资和汇率管制导致阿根廷恶性通胀，带来严重经济和社会问题；高额外债严重限制了政府的政策空间；经济增长停滞，与2011年相比，阿根廷2022年人均国内生产总值（GDP）下降了8%；基础设施薄弱。因此，米莱认为，阿根廷必须实施全面的经济改革，才能扭转局面。自参加竞选起，米莱就提出了一系列激进的自由主义改革政策，其中包括实行经济美元化、取消阿根廷中央银行，以及大幅削减公共开支、减税和私有化等，并支持市场化的劳工改革及单边贸易自由化。

就任总统后，米莱通过了名为“重建阿根廷经济基础”的必要性和紧急性法令，以及《阿根廷人自由的基础和起点》综合法案，以推进改革议程。米莱宣布国家在经济、金融、财政、社會保障、安全、国防、能源等领域进入公共紧急状态直至2025年12月31日，并表示这一期限可以延长，但延期时间最多不得超过两年。米莱的改革措施共计1000多条，主要包括以下内容。

第一，实行紧缩性财政政策。米莱政府拟通过削减开支和增加税收，分别创造占GDP比重2.9%和2.2%的财政结余。具体措施包括：削减国家在能源和交通领域的补贴；将国家在广告方面的支出暂停一年，削减政府部门数量，停止续签不到一年的政府部门的劳动合同；降低国家向省级政府的转移支付；国家不再招标新的工程，并取消已批准但尚未启动的招标项目；暂时提高进口税，并将出口税扩大到非农业部门等。

第二，通过汇率和货币政策缓解债务负担。一方面，通过调整汇率使其更接近市场汇率。2023年12月12日，米莱政府的经济部长宣布将官方汇率贬值54%，调整成800比索兑1美元，并临时性地将比索每月贬值2%。此举有助于降低阿根廷出口产品价格，缩小贸易逆差，从而为阿根廷积累外汇储备奠定基础。另一方面，降低政策利率。2023年12月18日，阿根廷央行将政策利率从133%降低至100%，以降低中央银行利息支付负担。

第三，降低国家干预，鼓励市场竞争。一是废除阻碍经济发展的相关法律，如《租金法》《供应法》《购买本国产品法》《工业促进法》等，通过减少监管负担为个人和企业提供更多自主权，促进阿根廷国家重建。二是放松对医疗保健、卫星互联网、旅游业、糖业、葡萄酒、农业、矿业等行业的管制。三是降低进入壁垒，提高效率。实施“开放天空政策”，修改《航空法》等规则，允许并简化新运营商进入市场的程序。四是在行政程序中加强对数字技术的使用，提高效率。五是改革劳工制度，放松对解雇员工的限制，降低补偿的基数，并将工人的试用期从三个月延长到八个月。六是将阿根廷港务总局、航空公司等41家国有上市企业纳入私有化改革行列。七是修改《国家民事和商事法典》中的相关规定，降低国家在民事关系中的过度干预。

第四，消除出口限制，促进对外贸易。米莱政府认为，贸易是阿根廷克服危机的核心，为促进贸易发展，应改革《海关法》；取消出口商和进口商登记制度，降低产品成本；实行程序数字化，提高透明度；取消经济进出口禁令，鼓励投资。

第五，强化社会保障政策。一是采取措施降低孕产妇和婴儿的发病率和死亡率等，对儿童资助的支出提高一倍；二是在教育方面，加强对教师的评估及对教育体系改革，为没有永久居留权的外国人提供大学学费；三是取消目前退休金和养老金的计算方法，希望定期增加养老金、考虑最低收入受益人的收益等。

第六，对社会抗议、选举制度等做出新规定。一是规定任何人在不造成共同危险的情况下，阻止或妨碍陆路、水路或航空、公共通讯服务等的正常运作，将受到一年到三年六个月监禁的惩罚；二是对选举制度进行改革，包括取消初选、建立基于单一选区的新代表选举制度及修改封闭式名单；三是要求陪审团审判制度要得到联邦一级的批准。

历史上各国实行“休克疗法”成效不同，相同的药方可能会因为个体的差异而产生不同的效果。实行“休克疗法”可能需要多次试验，即使通过“休克疗法”成功克服通货膨胀的玻利维亚，也有过六次失败的经历。“休克疗法”能否拯救阿根廷经济仍需进一步观察，但要想取得成效，离不开政府强有力的政治领导、高度的社会共识和有效的体制改革。目前来看，米莱政府的经济改革方案主要面临以下挑战。

如何平衡各方利益，保障政府推进改革的能力。一方面，米莱政府需要有效平衡来自不同利益集团的压力，防止经济改革半途而废。修改劳工法等举措会引发工会不满，目前法院已经暂停了一项废除劳动市场监管的法令；暂停公共工程、停止转移支付等举措可能导致地方经济恶化，政府须注重在改革过程中各方利益的协调。另一方面，政府需获得更多力量的支持。米莱所在的“自由前进党”在参议院72个席位中仅占7个，在众议院257个席位中占据38个，执政力量在国会的相对弱势增加了政府推进改革的难度。

如何保障弱势群体，避免社会动荡。民调机构Poliarquía编制的政府信心指数显示，2023年11～12月，阿根廷民众对政府信心指数上升了102.1%，远高于马克里和费尔南德斯政府时期。可见，相当一部分民众对米莱政府抱有信心。但根据阿根廷央行数据，2023年阿根廷年通胀率达到211.4%，并且预计未来12个月通胀率中位数是213%。高通胀率下采取紧缩性政策会加剧经济困境，导致经济处于“滞胀”状态，而这将进一步增大占阿根廷人口40.1%的贫困人口的生活压力。如何在改革的进程中，既缓解弱势群体压力，避免社会动荡，又防止福利政策削弱紧缩性政策效果，是米莱政府需要考虑的问题。

如何获得国际市场的充分支持。根据阿根廷中央银行数据，截至2023年11月，阿根廷外汇储备仅为215.13亿美元，净外汇储备为负值。极低的外汇储备和高额的外债限制了政府遏制恶性通货膨胀的能力。来自外国的债务减免曾是玻利维亚“休克疗法”取得成功的重要原因之一，同样，国际市场的充分支持对于米莱改革措施的顺利推进至关重要。但目前国际货币基金组织对阿根廷的支持仅是能够为其提供47亿美元的特别提款权，这远不足以帮助阿根廷度过危机。未来阿根廷能否获得国际市场更多资金支持还取决于改革的力度以及其他地缘因素。

如何有效提振市场信心，防止利率高企影响经济稳定效果。在恶性通胀期间，利率水平通常较高。一般而言，利率水平会随着市场对经济前景信心的提高而下降。目前，阿根廷货币市场利率是100%，远高于世界其他国家利率水平。米莱政府推进的改革旨在帮助市场建立稳定的预期，使市场相信改革措施可以持续推进，并会取得成功，从而降低利率水平。如果在市场信心有限的情况下，政府可能面临通过扩张国内贷款降低利率的壓力，这将导致货币进一步贬值和通胀高企，影响经济稳定效果。

（作者为中国社科院拉丁美洲研究所助理研究员）