《关键原材料法案》能否支持欧盟绿色产业雄心

董一凡

2023年1月12日，瑞典国有矿业公司LKAB宣布在该国北部基律纳发现欧洲最大的稀土矿床，含有超100万吨稀土氧化物矿产资源。

2023年11月13日，欧盟理事会与欧洲议会就《关键原材料法案》（以下简称“法案”）达成一致意见，标志着欧盟打造绿色和数字产业的资源支柱在立法进程上迈出关键一步。然而，欧盟追求原材料自主的前景及对中国的影响，更值得關注。

长期以来，欧盟自身资源和能源难以满足产业发展需求，大量对外进口是基本常态，欧盟很早就对这一趋势的潜在风险有所关注。2008年欧盟委员会提出，欧盟对“有战略意义的重要原材料”高度依赖进口，2011年起欧盟即开始发布关键原材料清单并每三年更新一次。随着当前全球数字和绿色产业的飞速发展，产业界对原材料的需求迅猛增长，欧盟的关键原材料清单长度增加，其对资源供应问题的关注也日趋增强。同时，在数字和绿色技术对新兴产业转型、军事技术革命乃至大国实力消长的作用愈发增强的背景下，保障关键原材料的稳定供应被赋予更加浓厚的地缘政治意义，欧盟对于构建关键原材料领域战略的呼声日渐成为政策主流。

法案是欧盟“绿色协议产业计划”的重要组成部分，意在通过发展采掘和加工能力、构建原材料供应评估和分析体系以及推进国际原材料供应链合作，以内外多重手段增强关键原材料的供应保障。法案包括四大政策支柱，其一，设立建设自身矿产供应能力的目标。法案提出，至2030年，在盟内对16种战略原材料的开采、加工、回收需分别满足总需求的10%、40%和15%，并于2027年起每年制定原料回收量化目标。其二，增强原材料供应态势动态评估。法案列举了欧盟认定的34种关键原材料和16种战略原材料，其中尤其将铝和合成石墨列为战略原材料，欧盟委员会预计在法案正式生效18个月后拟定对未来30年战略原材料需求的评估报告。其三，防止供应来源过度集中。欧盟特别提出，任何第三国不得供应超过其需求量65%的战略原材料。其四，鼓励发展资源掌控能力。法案缩短了对采矿、回收、加工等项目许可审批时间，采矿项目审批不得超过27个月，回收和加工项目则不超过15个月，并要求大企业对其战略原材料供应链进行定期风险评估。

从法案基本内容看，欧盟在关键矿产领域试图谋求供应链的稳定和韧性，保障其绿色和数字转型乃至军事安全发展不因原料短缺而“卡脖子”。同时，在相关资源能源行业中打造欧盟的竞争力与生产力，最终为其在产业、经济乃至地缘政治上实现“战略自主”提供支持。此外，法案也得到部分大企业的积极回应，德国西门子歌美飒、瑞典博利登及力拓等企业均认为这一框架对欧盟培育自身原材料韧性起到重要作用。

法案反映了欧盟立足新一轮经济与科技革命及其自身矿产需求的谋划布局，显示出其积极参与相关领域国际博弈与竞争的态度。然而，鉴于欧盟自身的资源禀赋、产业发展现状以及面临的外部资源地缘政治环境，实现相关愿景也存在诸多挑战。

首先，欧盟开发自身资源存在内部阻力。一方面，欧洲大陆的资源禀赋远远满足不了其产业发展需求；另一方面，葡萄牙（锂矿）、芬兰（镍矿）、比利时（砷）、法国（铪）等国虽在某些资源上具备潜力，但欧盟内部特别是环保机构和非政府组织仍认为欧盟在推进产业进程中将牺牲环境、劳工等方面的理念标准，如德国、法国、葡萄牙等国项目均遭遇当地民众抗议，要求政府停止相关开发活动。

其次，欧盟推进国际合作面临掣肘。当前，各国普遍注重关键矿产的战略作用，虽表态支持国际矿产合作，但更关心如何实现本国利益最大化，资源民族主义与保护主义色彩显著增强。美国《通胀削减法案》明确提出，唯有本土或与其签署贸易协议的国家生产的关键矿产产品可享受补贴待遇，欧盟虽与美国达成合作协议，但相关产品仍遭遇补贴歧视。而拉美、非洲国家虽富有资源，但均不甘于仅扮演发达国家的原料供应地这一角色，要求与发达国家的合作应积极提振本国工业发展，亦迟滞了欧盟与相关国家合作进程。

第三，欧盟财力支撑尚有较大不确定性。欧盟在诸多关键原材料领域需进行大量投资甚至是“另起炉灶”，而欧洲企业亦需大量投资相应领域的基础设施、技术研发及第三国矿产开发等，这都需要欧盟及成员国在公共财政层面给予大规模支持。但是，当前欧盟经济下行压力增大并带动财政赤字比重攀升，同时欧盟在援乌、巴以、难民、能源补贴等方面仍需维持开支应对挑战，绿色和数字转型等面向未来发展的投入会受到显著影响，对关键原材料项目的支持恐怕难以大幅增加。

不可否认的是，欧盟出台该法案对中欧在原材料供应链方面的合作产生了较为复杂的影响。客观而言，中国是欧盟部分关键原材料的重要供应方之一，中国向欧方提供了85%的铈、镧、钕、镨、钐等轻稀土元素以及71%的镓和67%的钪，部分重稀土元素比重甚至更高，因此，欧盟表示在关键矿产供应上“过度依赖”中国。该法案一定程度上将中欧原材料贸易关系视为重要关切，同时规定第三国对欧盟原材料供应比例上限、构建国际原材料供应合作等亦有稀释中欧既有合作关系之意。

事实上，全球关键原材料贸易关系很大程度受供需关系、比较优势及产业分工格局等因素影响，中欧紧密的原材料贸易关系是欧盟企业从成本效益角度做出的经济选择，中国亦无意追求对欧盟及其他国家的原材料“最大供应国”地位。法案从自身“降低绝对依赖”出发的某些举措，可能给基于市场经济形成的全球供应链关系带来政治干扰，最终会导致成本上升和供应链不稳定等。从中方角度看，中国愿与欧盟就关键原材料供应链稳定进行政策沟通。在2023年12月举行的第二十四次中国—欧盟领导人会晤中，中方提出探讨建立中欧关键原材料预警机制，构建稳定互信的供应链伙伴关系。只有中欧在关键原材料领域本着谋和平、促发展的积极意愿，以包容开放的态度加强合作，才能为全球能源资源治理注入更多稳定性与可预见性。

（作者为中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员）