国际城市公交发展历程及财政补贴经验与启示

霍佳琪, 刘思杨, 周晨静, 荣 建, 王 静

(1.北京工业大学交通工程北京市重点实验室, 北京 100124;2.长沙理工大学, 长沙 410114; 3.广州大学土木工程学院, 广州 510006)

0 引言

完全市场化条件下的公共交通运输行业以盈利为主要目标,通常伴有重复服务、恶性竞争、票价高昂等弊端. 公交财政补贴政策不仅为优先发展城市交通提供政策支持,也保障了公交企业为社会公众提供连续、普惠与公平的可持续出行服务. 政府财政补贴干预下的公共交通运输企业按照地方政府核定的线路、站点、时间、票价提供运输服务,公共交通经营模式从市场主导的自主经营、自负盈亏向政府主导的强调公益性的体制转变,企业运营亏损直接转移至地方政府.

然而,在当前公共交通运输网络规模化、个体机动化出行常规化、新型冠状病毒疫情常态化背景下,常规公交客流量的下滑以及公交企业人工费用等刚性成本的上涨成为必然,公交财政补贴额度快速增长;同时,特许经营模式下公交服务市场活力不高、基于载客里程和客流量的补贴核算机制下公交企业的主动创收能力不高,公交财政补贴政策作用未能充分发挥. 为此,梳理国际公共交通运输行业发展历程和财政补贴制度,探索政府在行业发展历程中的角色和作用,期以为我国公共交通运输行业财政补贴政策提供经验借鉴.

1 一体化运营管理的纽约市公交

纽约市(New York city)自1827年提供第1条私人马车公交服务以来,地方政府和联邦政府依据公共交通营运效果,结合政府财政条件不断调整对公共交通服务的干预力度和干预方式(见图1)[1-4].

图1 纽约市公交发展及其财政补贴历程

在20世纪之前的完全市场化阶段,公共马车公交服务因操作灵活在城市交通中处于主导地位. 直到19世纪90年代,服务质量更高、动力更强的有轨电车与公共马车竞争,并逐步取代公共马车成为主要的公共交通方式. 在完全市场化背景下,公共交通服务之间的恶意竞争难以避免,因此在20世纪初政府开始介入,对公交服务线路授予特许权以杜绝不正当的竞争. 然而,特许经营权本质为线路经营的垄断,房地产商家看中其中的商机后注册公交企业并相互兼并. 同时期,垄断的经营权导致民众难以支付高昂的公交票价,因此政府对公交企业进行管理改革,实行一票制并允许免费转车.

“一战”前有轨电车快速发展,而“一战”的爆发和经济大萧条延缓了有轨电车的发展进程,且战后经济的快速发展刺激个体机动化出行需求的增长,因此公路大规模建设提上日程. 公路的建设制约了有轨电车独立路权,其发展进一步受阻. 在此期间,与小汽车共用路权的柴油巴士(或称为公共汽车,diesel bus or motorbus)以及无轨电车(tro-Heybus)开始取代有轨电车[1]. “二战”后小汽车快速发展和去城市化发展,公共交通客流量显著下降,公交企业面临严峻的财政危机. 为减缓公交企业的财政压力,1965年后开始推进公交服务的国有化,通过出台《城市大众交通法》《地面交通援助法》等法案补贴公交服务的基础设施建设. 然而,轨道交通基础设施建设成本大于营运成本,而地面公交营运成本高于基础设施建设成本,因此随后出台了《全国大众交通援助法》等法案补贴公交营运成本. 同一时期,地方政府成立纽约大都会交通署(Metropolitan Transportation Authority,MTA)对纽约市公共交通服务进行统一的管理和运营,正式实现了公交服务的国有化.

系列法案的颁布降低了公交企业的财政压力,但也给地方和联邦政府带来了沉重的财政负担. 为此,后期政府修改《地面交通援助法》以限制各级政府对公交服务的直接补贴额度. 20世纪后期至今,纽约市仍然保留以税收补贴公交的体制,如工资流动税、租车附加费、都市大众运输协助税、抵押贷款记录税、不动产转让税等.

目前,MTA仍然提供全纽约市的公共交通服务并进行管理,在票制票价上,通过地铁与公交的统一定价和按次计价的方式,加强了区域公共交通发展的整体性与协调性;推行优惠票价有利于保障学生、老年人、残疾人和低收入人群的出行. 从资金获取上,通过建立相应的税收制度和债券发行,分担政府财政补贴的压力.

2 政府监督下自由竞争的伦敦公交

伦敦大都会(Greater London)几乎与纽约在同一时期开始提供公共交通服务,经过无序的市场化时期后步入国有化阶段,然而公交服务的国有化给伦敦政府带来的财政压力推动了公交服务的私有化浪潮(见图2)[3-5].

图2 伦敦市公交发展及其财政补贴历程

伦敦于1829年从法国引进了22座的公交马车,伦敦市公共交通服务正式步入了漫长的市场化运营阶段. 20世纪30年代前,伦敦公共交通服务一直由不同的机构和大量私人投资者进行建设、运营、管理. 在市场化环境中自由竞争的产生的公共交通服务规模小、设施简单、效率低下、资源浪费严重,后期难以支撑城市经济社会发展. 因此,1930年英国颁布道路交通法建立完整的公交监管体系,通过发布车辆许可、线路许可、驾驶员和售票员许可及票价管制等方式改变了公交服务完全自由竞争的市场格局[5].

“二战”后经济的发展推动了去城市化进程,个体机动化的普及导致公交客运量大幅下滑,公交企业财政负担加重. 伦敦政府不断收购公交企业,但也无法改变客流下降财政负担加剧的事实. 同时期,英国全面进入基础设施建设时代,公路大规模建设压缩了政府对公共交通的投资,为挽救客流的损失和投资基金的匮乏,票价增长成为主要的解决办法. 此时伦敦公交服务陷入票价上涨—客流下降—财政压力增加-票价上涨的恶性循环.

在20世纪后期,98%的公交服务均由国营企业提供. 为降低政府财政压力,保守党撒切尔夫人1985年推行了私有化的政策,其中伦敦为特许经营,规定政府禁止直接或通过国有企业提供公交服务[5]. 伦敦市政当局特许一些私营公司在没有任何政府补贴的条件下经营线路以谋取利润. 而其他一些线路则通过投标竞标的方式进行,中标的企业与政府签订合“最低成本合同”或“最小补贴合同”把公交服务转让给私营公司经营. 其中“最低成本合同”要求经营者在具有专营权的线路上提供特定的服务水平,所有的运费收入交给市政机构掌管,除了政府补贴外由市政机构支付部分利润给私营公司作为酬金;“最小补贴合同”规定补贴最低的企业中标,且经营者取得非专营权路线路上的运费收入.

2001年起,所有获得伦敦公交经营权的企业都必须与伦敦交通局签订质量激励合约. 该合约规定运营者承担所有运营成本而不用承担票款收入风险,且运营者的收益主要是来自合约规定的主要根据车辆总运营里程而定的服务费用,其中高频率线路以额外等待时间作为其服务考评指标,低频率线路以准点百分比作为考评指标[3-4].

目前,伦敦公交服务在伦敦交通局的监管下以市场化运作为主,通过招投标的方式确定公交服务提供者并进行质量效率监管. 在票制票价上,限制了优惠车票的使用时间,并采取高峰与非高峰票价引导交通需求;从年龄和身份2个维度出发,采用分级的优惠政策,在一定程度上补贴了乘客. 在资金获取上,健全的公私合营体制使得伦敦公共交通的服务水平明显提升,并且补贴金额逐步下降. 当前中央政府正逐步退出对伦敦交通局的资金支持,促使伦敦交通局在公共交通的运营上更加市场化.

3 企业交通税支撑的巴黎公交

17世纪中叶,巴黎地区(Ile-de-France,法兰西岛)的公共马车服务开创了城市公共交通的先河,经历漫长自由竞争的市场化阶段后,巴黎政府于20世纪70年代后开始介入公交服务,通过控制票价、限定工资、征收交通税等方式为居民提供连续经济的公交服务(见图3)[6-7].

图3 巴黎大区公交发展及其财政补贴历程

19世纪30年代,斯坦尼斯·鲍德里(Stanislas Baudry)在巴黎创建了综合性公共马车运营公司,巴黎公共交通服务正式进入历史舞台,而在19世纪80年代有轨电车进入公共交通市场并在20世纪初取代马车成为城市主要的交通方式. 20世纪30年代后小汽车出行文化普及,私人汽车很快成为城市道路上的主角. 1949年,财政独立、具有商业和工业性的社会公益性的巴黎公共交通总公司(以下简称“巴黎总公司”)成立. 巴黎总公司是垄断性国有企业,公交服务独家经营,在市场不存在竞争,同时也基本上不受国际市场竞争的威胁,承担巴黎公交服务总客运量的80%. 完全市场化条件下公交方式为独家经营并执行高票价,加上小汽车的普及和公交线路的减少,导致公交客流下降、企业亏损增加、企业减少投资、服务质量下降、客流下降的恶性循环,到20世纪70年代城市公交的使用人数降到了历史最低点.

1973年巴黎地区开始征收交通税以补贴公交运营,规定对于9人以上的公司和组织需由雇主支付总薪水乘以公司所在区域的税率的交通税. 对通勤并且购买“橘卡”的雇员,雇主都必须给予50%票价的报销[6]. 同一时期,国家政府开始以合约的形式提供不固定的财政拨款以建设城市公交基础设施. 然而,交通供给的迅速增长随即带来公共交通网络经营与维护成本的大幅度提高,结果导致公共交通服务质量整体上的下降. 因此,1986年国家意识到仅提高基础设施建设是不行的,于是将原先用于基础设施建设的财政拨款转用于更新改造既有的公交网络、提高服务质量和发展相关科研[6].

出于社会稳定考虑,根据1982年颁布的《国内交通指导法》,将公共交通的具体管理权力下放给地方政府,由地方政府成立交通组织机构负责组织城市或大区的公共交通,巴黎交通工会(现称为法兰西岛交通委员会)负责对全区公共交通进行统一组织协调平衡,授予运营企业专营权,以合同形式与企业订立服务契约,控制公交票价和服务质量[7]. 合约根据全年服务量、服务质量和营收情况对企业进行奖惩. 全年服务量是硬指标,低于一定范围的服务量将罚款;服务质量超过目标有资金奖励、低于目标有资金处罚;营收目标的增收或欠收与巴黎交通工会共同分担. 1994年,国家政府对公共交通财政补贴制度进行了改革,规定国家政府继续提供财政帮助以改善地方公共交通服务质量. 2001年,国家政府增加一项财政拨款专门用于帮助地方政府实施落实公交规划.

目前,巴黎采用资产国有、城市公共交通企业自主经营的模式,政府向法兰西交通管理委员会注入资金,由法兰西交通管理委员会向承运方的私营企业进行资金注入、法律法规管控和运营监管. 在票制票价上,巴黎实行区域计价,推动了职住平衡,加强了区域土地利用的整体性和协调性;从年龄和行动能力、身份和职业、经济收入3个维度进行票价优惠政策的补贴. 在资金获取上,设置专项交通税,企业分担大部分政府财政补贴的压力.

4 改革前后的首尔公交系统

在2004年之前首尔的公共交通系统采用半市场化的经营方式,但导致整个公交市场恶性竞争严重、服务质量低劣,在2004年后政府对首尔公交进行了彻底的改革(见图4)[8-10].

图4 首尔地区公交发展及其财政补贴历程

2004年之前,首尔的公交一直是私人公司运营,在1960—1970年间得到迅速的发展,逐渐成为首尔市民最主要的出行方式. 然而随着经济的发展,1980年前后,私家车的数量迅速增长,大部分人从公交出行转移到小汽车出行,道路上的车辆越来越多,逐渐造成了严重的路面交通拥堵. 为了解决这一问题,首尔政府意识到公交优先的重要性,保障公共汽车的行驶速度才会吸引更多的乘客从小汽车转移到公共交通中来. 于是,首尔政府开始提倡公交优先政策,建设了第1条公交专用道.

然而,单纯的建设公交专用车道并没有有效提高公共汽车的服务质量,加之在20世纪90年代,韩国法律规定所有公交运营商必须按照政府规定的收费标准统一收费,更是让公共交通的客源进一步减少,所有的公交运营企业都面临着严重的财务问题[8]. 很多公交公司为了节约运营成本采取降低服务质量,减少车辆班次等方式,致使客运量进一步下降,这种恶性循环最终导致一些公交公司破产. 在同一时期,首尔地铁的发展逐渐成为了代替公交出行的方式,但地铁运营维护需要高额的费用,并且还需要对运营进行补贴,这也成为了首尔政府沉重的财务负担.

2002年,李明博担任首尔市市长,他开始着手对首尔公交的改革工作. 他提出了修建公交专用道网络、公交运营组织和线路重组、整合公共汽车和地铁运营、票价奖惩制度改革等建议[8]. 首尔公交在一直是私人公司运营的,直到2004年公交改革后政府才收回了公交线路、服务质量、营运计划等决策权. 然后,政府通过竞争性招标选定新辟线路的经营者,通过竞争与协商相结合的方式确定既有的线路的运营企业,首尔公交系统此时变成“半官方的运营系统”. 此时的私营公司的收入不再是各公司自己的收入,而是政府根据各私营公司运营里程和服务质量来分配的收入[8]. 并且在同年的7月1日公交系统开始投入运营后,由于采取了免费换乘,普通公交和地铁的乘客都有所增加,这使得地面公交和私人小汽车的平均运行速度提高了33%. 2005年2月,首尔采用4种颜色表示不同线路的公交车,其中红色公交车表示首尔大都市区的长距离快速公交线路;蓝色公交车表示首尔市内各个区域和中心城区的主要干线的运营车辆;绿色公共汽车代表支线运营车辆,服务城市各区域内的短途出行;黄色公共汽车是城市内的环行线路[9].

在财政补贴方面,首尔的公共交通补贴可分成亏损补贴、换乘补助金和免费乘车补贴3类. 然而,由于首尔以亏损补贴作为票价调整的依据,亏损补贴的增长导致了公共交通票价的增长. 首尔的地铁票价相较于改革前已经上涨了78.57%,公交票价甚至涨了1倍,且因为亏损补贴仍在持续上涨中,公共交通票价在未来几年有可能会继续增长. 目前,首尔市正在研究尝试根据招投标服务合同要求,建立线路和企业退出机制.

5 公私合营体制下的新加坡公交

新加坡在英属殖民地时期就开始了对公共交通的建设,经历了完全市场化—政府强力干预—公私合营3个阶段(见图5)[11-14].

图5 新加坡公交发展及其财政补贴历程

20世纪70年代前,新加坡政府很少关注公交事务,英国殖民统治时期引入的有轨电车于1925年由新加坡电车公司(Singapore Traction Company,STC)接管运营,公共汽车则由零散的小型公交公司负责公共汽车的业务. 政府不干预公共交通市场,没有任何票价、路线或服务质量的统一规定. 然而由于公交服务质量的落后,半数新加坡人选择驾车出行,产生了严重的交通拥堵,并且停车位占据了大面积的公共空间,对公共交通发展更加不利. 20世纪70年代初,新加坡政府认识到公交服务提高的必要性,开始强力干预公交事务的发展.

新加坡政府将市场上的11家公交公司强制地合并,成立了新加坡巴士公司(Singapore Bus Services,SBS). 为促进市场竞争,1982年第2家巴士运营公司(Trans Island Bus Service,TIBS)成立[11]. 同一时期,新加坡政府在摸索着公共交通在全国城市规划中的定位. 由于新加坡土地稀缺,新加坡确立了以公共交通为第1组织原则、土地利用与交通规划相结合的公共轨道交通系统. 1987年新加坡第1家城市轨道交通公司(Singapore Mass Rapid Transit,SMRT)开始运营[12].

同年成立公共交通委员会(Public Transport Council,PTC)对公共交通票价进行定期审核和调控,以确保新加坡居民可负担公交票价. 1998年,新加坡公共交通委员会提出了票价调整上限公式,来指导公交票价的管理. 但由于票价调整公式在经期不景气时得出的结论是让票价涨价,所以于2004年成立了1个票价审查委员会,对公交票价进行了全面的审查[13].

为便于企业管理,1995年成立新加坡陆路交通管理局(Land Transport Authority,LTA),负责公共交通线路的规划和运营资质的审核、运营权限的发放、公共交通资金主要的注入、再分配和支出. 2001年,SMRT公司收购了TIBS公司的运营业务. 这两家公司成为新加坡的两大公共交通运营商,都经营轨道交通和公交,形成了SBS公司公交强、轨道弱,SMRT公司轨道强、公交弱的竞争和互补的格局[12].

此后近10年中,由于垄断性的企业公交服务质量和生产效率的提升速度有限,市民对公交满意度逐渐下降. 于是2008年起,新加坡政府开始采用竞标方式把有利可图和盈利较低的路线“捆绑”起来供业者投标经营. 因此,2014年在原来两大企业垄断的公交经营期限到期后LTA宣布开始实施BCM模式(Bus Contracting Model,暂译“巴士分包模式”),其中政府负责线网规划并拥有车辆和场站等资产,部分公交服务进行服务外包. 按中标约定支付企业日常营运开支和固定报酬,企业上缴票款收入并专注于服务达标,达标则企业获得的服务报酬增加最多10%,反之则扣减最多10%. 在公交服务考核方面,提出了巴士服务可靠性框架,规定了乘客额外候车时间和准点率服务标准[11].

目前,新加坡政府采用合约购买形式,在票制票价上,通过地铁与公交统一定价和按次计价的方式,加强了区域公共发展的整体性与协调性;推行优惠票价有利于保障老人、儿童、学生、残疾人和低收入群体的出行;有独立的定价体系、监管标准和调整机制,使得定价更加科学. 在财政补贴上,采取交叉补贴的模式,多机构参与其中,调动了机构在公共事务中的参与性.

6 有限竞争机制下的香港公交

中国香港一直以来沿用市场经济的做法,政府不予以公交财政补贴或资助. 常规公交明确定义为市场产品,交由市场来运作;香港地铁属于政府直接投资,但交由市场企业运营. 市场经济竞争筛选优质公交企业,市民按照个人经济情况和喜好选择公交方式出行(见图6)[15-17].

图6 中国香港公交发展及其财政补贴历程

在20世纪20年代,中国香港公共交通服务由华商提供,实行完全市场化运行. 港英政府为了规范管理,从1930年开始实行公交线路专营权分配,但在运营体制上仍保留市场化运作,体现“官商共治”,一方面减轻港英政府的压力,另一方面便于资本加速运作从中获取利润. 在20世纪前半段,香港城市经济尚未成规模,市民出行以公交和步行为主.

到20世纪中叶,香港经济增长迅猛吸引大量内地人口涌入,导致人口和车辆的增长速度远远超过了道路的负荷程度. 而当时的公交集团仅仅将市场放在了港岛和九龙这2个庞大的公交市场,因此催生了私人性质的小巴公交模式. 后来现阶段的交通运输系统设施无法满足人口的增长,城市交通压力骤升迫使香港政府将交通运输研究规划提上日程. 交通及运输调查的概念在1964年被引入香港,同年成立了辖属于运输署的公共运输调查小组[15]. 1972年后,政府设置了管制清晰的专营路线小巴,加强对小巴的管制,并不断设立专线吸引红巴向绿巴转型. 同一时期,政府批准非专营公交公司为住宅小区提供定时定点的服务,产生了邨巴. 尽管如此,在1976年之前香港政府在政策继续延续“自由发展”政策[16].

20世纪80年代,香港的经济体系开始从制造业主导型转向服务业主导型,而人口密度和经济的进一步增加诱发个体机动化车辆的激增,对道路运输系统的发展提出了严峻的挑战,严重影响了居民的工作和生活. 在这样的社会经济背景下,香港运输署发布了《香港内部运输政策白皮书——保持水陆运输畅通》,明确提出了“改善道路系统,扩大和改善公交服务,更经济地使用道路”3大策略. 1989年和1999年交通运输署分别发布了第2期和第3期白皮书,以推进公共交通发展规划和建设. 总体而言,20世纪后期香港政府已经有选择性地进行了聚焦与强化公共交通优先发展策略.

直至今日,香港的公交服务全部由私营或公营机构经营,政府不直接介入,也不提供补贴等直接资助,充分发挥市场调节及自由竞争的作用. 企业在市场机制下自我调整以适应市场需求,既相互竞争又相互依赖,不同的公共交通模式相互融合成为一体. 然而,虽然香港公交市场的准入是公开的,但当已参与的公交企业相互竞争占据市场后,其他新来的竞争者难以找到合适的位置. 此外,有限的竞争通常能避免垄断,提高生产力,但是寡头市场不利于保障消费者权益[17].

香港公共交通的收入来源：①票价收入(如高频准点的运转使地铁每年票款收入约30亿港元);②车厢、车站的广告、电讯服务、商务服务等(为15亿港元);③公交系统周边楼盘的出售或出租;④为世界各地的城市开展公共交通咨询业务;⑤入股内地及欧洲公共交通市场[17].

7 经验总结

表1对6个国家和地区的公共交通运营管理体制和收入来源进行了梳理[18-22],并提出了推进我国公交财政补贴发展的经验启示.

表1 国际城市、地区公交管理体制总结与经验启示