人工智能在政务服务中应用的实践与经验总结

随着我国进入新时代，社会主要矛盾发生变化，民众对政务服务的需求也变得更个性化与多样化，而当前政府在提供政务服务上仍然存在着办事效率低、材料重复提交等问题，因此对政务服务进行改革十分必要。近几年，以人工智能为代表的新兴信息技术蓬勃发展，人工智能由于其有着主动学习、自然的交互方式等特点而备受青睐，被应用到了无人驾驶等多个领域。而随着我国数字政府与服务型政府的建设，人工智能也被应用到政务服务中。为此，本文将梳理上海和广州两地的实践，总结出相应的经验，以期推动人工智能在政务服务中更高效地应用。

一、背景

近年来，民众对于政务服务的需求变得越来越多样化、个性化，传统的政务服务提供方式与服务内容已经难以满足人民群众的需求，在如行政审批等政务服务提供的过程中存在着效率低下、投诉无门等问题，因此对政务服务进行改进是提升政府服务质量与效率的必要举措。人工智能等新兴信息技术的出现与发展则为改善政务服务提供了重要手段，各类新兴信息技术的智能化、高效率的特点，为技术融入政务服务提供了可能性。从中央的角度来看，我国也在积极推进信息技术融入政务服务，早在2016年9月，国务院便发布了《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，首次从制度文件的层面提出政务服务平台建设的一体化，并要求从中央到地方的有关政府部门建成一体化的网上政务服务平台。随后更发布了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》等一系列文件；李克强总理更在十三届全国人大中强调，要深入推进“互联网+政务服务”。

随着“放管服”改革的深入与“互联网+政务服务”建设的推进，我国在政务服务方面也在不断引进并融入新兴信息技术，人工智能技术便是其中的代表技术。将人工智能引入政务服务当中，大数据为基础，利用提供政务服务过程中的海量的数据，借助深度学习、强化学习等技术，提高政务服务的效率与质量，提高政府的办事能力，进而提升公众对政府的满意度以及政府公信力。目前，人工智能也被应用到了政务服务的多个方面，如身份认证、智能客服、智能政务决策等[2]，而我国多地也将二者的结合进行了实践。为此，本文将通过梳理上海与广州的做法来了解我国地方政府在人工智能融入政务服务方面的具体实践，并对两地的做法进行简要的总结，后基于此进行建议的提出。

二、文献综述

（一）理论基础：数字治理理论

数字治理理论的生成主要源于数字技术的发展与公共部门改革进程的推进。在信息时代下，公共部门为适应新的治理需要，结合数字治理的精确性、高效性、包容性、开放性、透明性等优点，构建扁平化、共享化的组织形态，对数字治理的需求也进一步加速了数字治理理论的发展。数字治理理论包含了重新整合、以需求为基础的整体主义以及数字化变革三大主题。

重新整合关键在于将新公共管理主张分离到不同层级、企业，并且将公共服务的职能重新整合到政府行为主体中。这种重新整合不是旧式的中央集权式的管理的简单重复，而是对新公共管理的综合性回应。在权力结构重塑层面[3]，数字治理理论主张权力的整合与协调，适当性地集权则是为提高政府的威望与管理效率，它对治理权力的塑造通过构建一种扁平化的管理机构来实现。在实现形式设计层面[3]，数字治理理论通过结构化途径和碎片化的重新整合、重新政府化、从根本上挤压过程成本、重建后勤部门功能的服务提供链、采购的集中和专业化、“混合经济”基础上的共享服务和网络简化等具体措施实现权力行使扁平化的管理格局。重新政府化的过程不是单纯的职能回归，而是政府能够对公共事务进行整体的把握，借助于信息以及科学技术的发展，能够准确地制定公共政策，以良好的公共服务和公共产品服务于民。

以需求为基础的整体主义试图简化和改变政府机构和其顾客之间的整体关系。在对权力结构的重塑方面采用整合与协调的方法[3]，进行适度的权力下放，还权于社会，还权于民。在实现形式设计层面，数字治理理论主张的整体性途径是通过构建诸如一站式服务、数据仓库、互动式信息搜集等方式实现机构重组[3]，管理流程重塑。一站式服务是近年来地方政府门户网站和地区行政服务中心广泛采用的一種新型办公服务模式，要求政府重新使用过去收集的信息，而不是重复收集很多次的相同类型的信息，避免资源的浪费。

数字化变革是当代生产力的进步越来越依赖信息技术和相关的组织变革的结果，政府部门“网络化”成为常态，电子化政府和网络化服务成为公共管理的重要形式，这也是政府与公民和其他社会组织联系的主要渠道和方式。数字化变革通过影响公共部门的组织结构以及内部文化实现权力结构的重塑。网络平台能够实现政府与民众信息资源的双向流动，有助于构建政府与民众双向的沟通与互动体制。电子服务交付功能为政府将大多数纸质管理流程转换为电子政务流程提供了大量潜在的条件。同时，其强调运用自动化流程、渠道分流、顾客细分、非中介化以及开放的管理实现公共部门的数字化变革。

（二）人工智能在政务服务应用的相关研究

当前，国外对于人工智能应用在政府中的研究较为多样，不同的学者研究的焦点各有不同：Ingrams、Kaufmann和Jacobs（2022）主要聚焦于人工智能在政府决策中的使用，发现人工智能主导的决策在可信度与简洁性上低于人类决策，不同的决策主体会关注不同的内容。Valle-Cruz等学者（2019）则是通过文献综述梳理了公共部门当前应用人工智能的趋势，并认为虽然人工智能能够在灾害预防和响应、改善政府与公民互动、服务个性化等方面表现出色，但利用人工智能进行决策时可能会产生“算法偏差”。Mikhaylov等学者（2018）则是从政企合作的角度出发，认为人工智能嵌入到政府中需要政府与私营部门、高校等机构进行合作，并发现此过程中的问题并提出相应的策略，为实现跨部门的合作提供保障。Kankanhalli等学者（2019）将物联网与人工智能这两项技术相互结合，提出二者应共同被应用到政府决策等过程中，相互弥补各自的局限性，共同为智能政府转型提供技术支持，并提出相应的研究框架以供未来的研究进行参考。

而国内对人工智能在政务服务中的应用的研究主要集中在三个方面。首先，有部分研究主要从基于当前的具体实践来总结出人工智能在政务服务当中的主要应用：毕蓉蓉、车传文（2019）在其研究中指出当前人工智能技术在政务服务中的代表性应用主要有智能身份认证、智能客服、智能政务决策、电子政务智能安全防护这四个方面，他们认为人工智能与政务服务的结合将政务服务推向了智能化发展的新时代，未来还可能朝着无边界化的智慧政务、主动政务服务的方向发展，为民众提供更优质高效的政务服务。张红娟（2019）则指出，人工智能的应用除了身份认证、智能客服以外，还包括了智能搜索方面的应用，即通过神经网络技术实现对信息数据的自动识别与筛选过滤，进而提供更为准确的信息检索结果。

其次，也有部分研究从理论论述的角度出发，对人工智能在政务服务领域中的应用进行分析：陈涛、冉龙亚、明承瀚（2018）从人工智能的技术特点出发，分析了人工智能对政务服务的促进作用，即环节人力资源局限、提升政务服务的管理效能、提高政务服务的决策质量、拓展政务服务的交互渠道以及构建推送式的政务服务模式；随后在列举当前的十大应用领域后，学者们分析了人工智能在应用过程中存在着政府部门自身管理服务能力脱节与技术本身存在内在发展困境这两个主要的难点问题，最后有针对性地提出相应的应对策略建议。纪光欣、王英明（2021）也是主要从赋能、风险与治理这三个方面开展分析论述，学者认为人工智能的应用有着提高服务效率、推动变革政务服务方式、增强服务韧性三个主要的优势，也需要对技术至上、数据安全、行政伦理这三方面的风险加以防范，利用顶层设计、人才引进与发展以及规范行政伦理三种主要的思路来保障人工智能的合理有效应用。

再者，还有部分学者从民众的角度出发来探究人工智能应用到政务服务对民众的影响：钱丽（2020）聚焦于公众的采纳接受度，通过设计采纳模型、开展问卷调查来进行研究，从政府信任、大数据安全信任、社会影响、人工智能技術优势、初始接受意向、信息质量、系统质量、服务质量、满意度、持续使用意向这十个主要维度进行分析，并提出对策建议。钱丽、王敏（2020）则从公众参与的角度来开展研究，从政府信任、技术优势、智能化程度三个维度构建“人工智能+政务服务”的公众参与模型，并提出要通过利用技术的优势提高公众体验，加强信息安全来提升公众信任，构建智能政务服务平台来满足公众需求，最终推进“人工智能+政务服务”的公众参与。

综上，当前的研究更多地聚焦在了人工智能与政务服务的理论分析，对国内各地的地方实践的研究相对较少，对各地人工智能政务服务建设的内容、做法与特点的总结也相对较为欠缺。因此，本文将主要关注具体的地方实践，探究人工智能结合政务服务在不同地方实践的具体做法与特点。

三、地方具体实践

人工智能这项技术早已被应用在了无人驾驶、智慧医疗等众多领域当中，政务服务也不例外，我国许多地方也已经将人工智能引入到了政务服务供给当中，上海与广州便是两个有着代表性的例子。两地通过将人工智能应用到政务服务当中，实现政务办事效率的提高，民众对政府满意度的提升，更好地推进服务型政府与数字化政府的改革。

（一）上海行政服务中心“人工智能+政务”一体化建设

上海一直都走在了改革开放的前列，不仅仅在经济的改革中走在前头，在人工智能应用方面也一样处于先进地位。上海的徐汇区行政服务中心作为示范区，在提供政务服务上率先引入了人工智能技术，努力打造“人工智能+”政务服务，实现服务方式多样化，服务个性化，服务联动化，和服务动态化。

徐汇区的行政服务中心通过引入人工智能技术，为民众办事提供一站式服务。为更好地将人工智能融入政务服务提供当中，中心建立起数据信息“初采集即利用”的机制，接通专网、市区系统以及自建系统，为“人工智能+政务”提供良好的网络数据环境；并在此基础上结合深度学习与强化学习，存储服务中心的三维地图，往返于窗口与职能部门，传递办事人的数据与信息资料，使民众少跑腿，实现一窗办理。同时，在中心内设置人工智能机器人与视觉识别技术，提供办事咨询服务以及个性化服务，并通过数据挖掘分析办事窗口的畅通度，来缩短民众的办事时间，提升民众的满意度。

中心更借助人工智能意图打造电子化政府和网络化服务。在已建成的徐汇区开放共享的政务信息资源管理体系的基础上，通过梳理并归集数据信息，结合中心内的人工智能排号系统的人脸识别功能，能够让民众在办事时其在不同部门的历史办理记录被调出，实现材料不需重复提交，真正做到让数据多跑路的同时，实现电子化政府和网络化服务。

综上，上海更注重于将人工智能应用于线下提供政务服务，将人工智能与线下窗口服务相结合，利用人工智能的深度学习、神经网络等算法对历史的政务服务记录进行学习，构建起相对应的问题解决方案库，并导入智能机器人，真正实现“人工智能+”的应用，也让民众在咨询业务时能够在更短时间内得到相应的指引或解决方案，改善政务服务效率与水平。

（二）广州市政府人工智能机器人项目建设

广州市政府人工智能机器人项目于2017年12月便开始运行，目的是为市内的民众提供全天候的智能政府服务，提升公众对政府服务的满意度，缓解政府服务工作压力，有效提升工作效率。

通过智能机器人这一项目的建设，能够构建起一体化的网上政务服务体系，实现一站式服务与网络化服务。在项目建设的过程中，除了借助人工智能技术外，还需要借助云平台技术，二者相结合共同推进市内各单位和部门的数据共享和业务接入，从而构建广州市统一的政务服务平台，建立高度智能化的“一站式”服务体系，最终实现“一网通办”。此外，借助人工技术，广州市还能在政务平台上为公众提供多种的咨询渠道，并实现全天候不间断的智能咨询服务；还能实现智能一问一答和上下文语义分析；面对公众咨询的模糊问题，能智能地引导，并对与模糊问题相关的问题进行推荐，实现智能化咨询。

智能机器人的建设也能推进电子化政府的进程。人工智能机器人的运用，能够代替政务服务工作人员处理大量常见的重复性业务咨询与办理，不仅减轻了工作人员的压力，更能够提高政务服务的工作效率，助力电子化政府。其次，通过将市内的智能服务数据进行统一，搭建全市统一的智能机器人应用标准，形成市内的智能交互大数据，并借助人工智能与云平台技术构建起统一的政府人工智能机器人云平台，实现不同层级、不同部门之间数据的互联互通，打破数据壁垒，推进电子化政府的建设。

综上，广州的人工智能政务建设更侧重于线上平台，基于该平台集合各类政务服务。广州将政务服务与人工智能结合的基础在于对大数据的应用，即将市内的政务数据进行相互连通，打破固有的数据壁垒，畅通信息交流的渠道；同时还应用了云计算技术，搭建起政务平台，以集成数据流通、服务提供等各项政务功能。

四、人工智能在政务服务应用中的经验与启示

要实现人工智能技术在政务服务中的有效应用，需要以提升民众满意度为出发点，将技术引入以提高政府办事效率，推进政府内部的重新整合进而深化“放管服”改革，构建起一站式服务、电子化政府与网络化服务。上述两地的具体实践有着一定的借鉴意义，此外也需要其他的手段来完善人工智能在政务服务中的应用成果。

（一）完善人工智能应用的相关法律法规与规章制度

在当前阶段而言，人工智能这项新兴信息技术在众多的领域中都得到了广泛的应用与快速的发展，但也正因其出现与发展的速度较快，目前相对缺少法律法规对其进行监管和监督，存在一定的法律空白，如无人智能驾驶、银行利用人工智能进行投资等，一旦出现问题，难以进行追责与判断处理，在政务服务领域的应用更是如此。因此，需要加快建立健全人工智能在政务服务等领域的应用的相关法律法规，对人工智能在政务服务中的应用的深度与广度作出规定，明确相应的责任与监管部门，规范人工智能的应用伦理，让人工智能能够在规范下实现在政务服务中的应用。同时，各个提供服务的政府部门也需要对此项技术的应用进行规则的制定，让技术应用保持在合理的范围内，使得人工智能在政务服务中的应用变得更加高效。

（二）人工智能应用于政务服务要以数据共享为基础

在政务服务中引入并应用人工智能这项技术，目的是要实现自主、准确地识别民众政务事务的办理需求，并在事务办理的过程中实现与民众准确沟通且高效办理。而要实现这些内容，则首先需要实现政府部门以及政府与外部之间的数据的共享与互联互通，首先政府内部的纵向层级与横向部门之间需要主动共享其掌握的数据，主动打破部门间的数据壁垒，实现政务数据的相互连通，并对民众在不同部门的数据记录进行整合，做到“让数据多跑路，让民眾少跑腿”，减少资料的重复提交；其次要推进人工智能的基础设施建设，形成新一代人工智能广泛应用的基础设施体系，借助智能化的基础设施，赋能数据的相互流通，促进政府间的数据共享，为人工智能在政务服务中的应用提供数据基础。

（三）人工智能要与其他技术相结合以更好地应用在政务服务中

人工智能作为一项新兴的信息技术固然能够改善政务服务的质量，推进政务服务的不断改进，但其仍然存在一定的局限性，难以实现政务服务的体系化与协同化，需要其他的技术与人工智能相融合，推进政务服务更高质、高效的供给。正如广州市政府人工智能机器人项目，不仅运用了人工智能赋能政务服务，更利用了云计算技术来构建智能服务机器人云平台，通过建设基础设施服务、平台服务以及应用服务实现政务服务完整生态链的建设，形成一套“计算资源平台化、开发集约化、应用协同化、知识管理一体化、政务大数据价值最大化”的云服务模式。因此，要更好地在政务服务中应用人工智能，除了要将人工智能这一项技术进行深入了解以实现有效应用，也需要如大数据技术、云计算技术、区块链技术等各类新兴信息技术的共同助力。

结语

政务服务的供给是政府能力的体现之一，而人工智能作为一项新兴的信息技术，能够为政务服务提供一定的帮助，助力提高政务服务的质量与供给效率，提高政府的治理能力与水平，进而增强民众对政府的满意度。本文通过对上海和广州两地政府在人工智能在政务服务中的应用实践进行分析，总结一定的经验，以期对未来人工智能在政务服务中的应用能够有一定的参考价值。但由于研究资料有较大的局限性，未能够通过对案例的研究与对比发现其中的问题并分析其原因，导致本文的相关论述不够完善；在之后的研究当中，希望可对两地的具体实践进行更深入的调研与分析，探究更具体的人工智能与政务服务相结合的方式。在未来，通过更多地方将人工智能应用在政务服务这一举措落到实处，并在不断实践中完善应用方式，能够实现人工智能与政务服务的良好融合。

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作者简介：

吴颍媚（1999—），女，广东广州人，华南理工大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：数字政府、数字经济。