普惠型居家社区养老服务的模式创新——以北京市养老服务联合体为例

蔡玉梅 陈 功

一、引言

过去十多年间，政府为强化“兜底线、保基本”的养老保障职责，大力推动以社区居家为中心的养老服务实践。我国居家社区养老服务正经历着“保基本—适度普惠—普惠”的转变过程。2019年，普惠型养老服务被定义为，在保基本、兜底的养老服务以外，面向广大老年人、靠市场供给、由政策引导的一种养老服务。“十四五”规划中明确提出将大力发展普惠型养老服务。普惠型养老服务可看作养老事业和养老产业协同发展的典型代表。党的二十大报告也明确提出发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务。党和国家的政策不仅为我国养老服务事业的发展明确了方向，也为未来养老服务目标、养老服务对象、养老服务内容的转变提供了根本原则。

养老事业与养老产业协同发展，意味着我国养老服务在新的阶段更加重视市场化供给，覆盖范围将囊括全体老年人，服务内容更加多元且须满足多层次需求，这无疑是具有挑战性的。超大城市作为养老服务事业和产业协同发展的先行区域，如果能对普惠型养老服务项目的实践基础及经验教训进行系统性总结和探析，可为应对以上挑战提供极具价值的参考。但遗憾的是，当前的社会政策未能从根本上做好长期应对居家社区养老的挑战，普惠养老服务的发展困境也未能破除。具体而言，主要表现在以下四个方面：第一，政府顶着巨大财政压力购买居家养老服务，却发生了一定程度的群体错配。第二，企业和投资人面对养老服务的市场红海，不敢轻易下场。第三，适合不同经济层次老年人群体的养老事业和养老产业并未协同。第四，新时期我国其他产业在不断更新迭代，养老服务产业的老问题尚在解决中，老问题在新时期又不断表现出新形式亟待处理，但应该走向普惠的养老服务还囿于传统养老服务模式之中。

那么，谁能破除当前居家社区养老发展的困境，长期提供普惠型养老服务，是当前亟需厘清的问题。该问题又具体分为三个核心问题：第一，普惠型养老服务的是什么，存在着怎么样的发展桎梏，且为什么会形成？第二，谁来提供这样的服务可以消解上述困境？第三，形成怎样的普惠型居家社区养老服务模式才可以提升养老服务的质量？

二、文献述评

长期提供惠及更多老年人的养老服务，促进养老服务高质量发展的路径主要有两条：一是通过政府购买服务，依靠项目扩大规模，这便是“劳动密集型”养老服务，主要集中于“政社关系研究”。[1-2]二是依靠创新，运用科技手段协调养老服务的人、财、物，改变以往的养老服务模式，这便是“要素综合型”养老服务，其后来逐渐细化为“空间研究”“治理研究”和“质量研究”。虽然国内外对普惠型养老服务的直接研究较少，对普惠型养老服务的定义也尚未达成共识，但相关研究仍然可分为四个视角。

(一)关系视角下的养老服务

这一视角认为，明确各行动主体的权责利有利于养老服务项目发展。国内的社会企业家以分化型政社关系谋求养老服务社会组织的发展，用政府购买养老服务的方式构建适度普惠型福利社会。[3-4]国外养老服务项目通过市场、政府、社会组织、家庭关系四类主体各为核心的运营模式，分别基于利润、权利义务、伦理道德标准、道德与情感来提供服务或资金。加拿大PRISMA整合服务是基于多重行为目的，包含了政府机构、非营利性民间组织、营利性服务供应商、多学科团队等的多类行动主体提供养老服务。[5]

(二)空间视角下的养老服务

这一视角认为，养老服务项目实施范围应该逐渐扩展，应该让全体人民公平享有更加丰富、更好质量、更高层次、更加便捷、更低成本的养老服务。[6]有学者认为，“普”即普遍、普及，意指覆盖人群和服务项目的广泛性，“惠”即实惠、优惠，意指服务的可负担性和可得性。[7]进一步地，还需在数字空间维度建设“数字包容的老龄社会”，需在引导养老产业发展等方面进行全面布局和发展。[8]国外更注重地域空间的养老服务连续性，美国以居家社区的空间为中心推出了PACE计划，其项目全面覆盖了体弱老年人。[9]

(三)工具性视角下的养老服务

这一视角认为，应该运用各类工具手段，以提升养老服务项目质量。国内学者认为，应该以养老服务的金融业作为切入口，通过改善现有养老保险制度，以及调整和优化三支柱养老金体系，增加民众的支付方式，增强社保和市场的协调性，刺激普惠型养老服务发展质量。[10-11]与国内经验不同，国外通常将普惠型养老服务质量提升的希望放置于纯市场，英国大型养老服务提供者通过兼并和购买小型养老服务机构，以市场竞争提高养老服务质量，但显而易见的是，这种纯工具性的市场化是存在风险的。

(四)结构性视角下的养老服务

这一视角认为，养老服务治理是核心，应该以供需结构优化推动养老服务项目的发展。我国存在着多样化、多层次养老服务需求与养老服务供给发展不平衡不充分的矛盾，应凝聚多元主体，在精准识别有效需求和科学拆解服务供给的基础上推进养老服务供需的有效匹配，注重发挥“一核多元”的治理优势。[12-13]有学者认为，经济组织和社会组织的互相融合发展模式是大势所趋，认为养老服务结构性发展应具体包括认知度提升、老年宜居社区建设、养老服务提供及专业引导四个方面。[14-15]国外学者提出各层结构在设计时要考虑到受益人的需求，要加强行动者之间的联系，减少结构网络之间的项目重叠。[16]

研究国内外不同视角下养老服务，可以帮助我们梳理居家社区养老服务行动主体之间的关系、探究各类养老服务项目实施过程、创新本领域的多种工具手段及探析养老服务治理结构。但是，以上这些微观视角更适合解释居家社区养老内“各支点”的问题，这种视角只能回答居家社区养老政策和结构中“上下”和“央地”的问题。对于居家社区养老服务如何突破现在的发展困境，还需要从中观的视角进行分析，并回答是什么？是谁做？怎么做？

同时应注意到，尽管国外的研究成果与实践经验不乏可借鉴之处，但其中既适合我国政体、社会、人口、国力、民俗、民质，又能与现行养老服务政策匹配者较少。而我国现行养老服务政策和模式也存在着一些发展掣肘，以超大城市为先行城市，亟须根据新阶段新任务的需要予以完善、创新。而国内研究一方面缺乏对契合我国中央政策文件普惠型养老服务的有效定义(当前学者大多将“普惠”与“无偿/低偿”的性质等同)；另一方面，我国超大城市养老服务在兜底走普惠的进程中，尚缺少特征和影响机制分析，暂无普惠型养老服务的可行模式与质量提升策略研究。

本文认为，普惠型居家社区养老服务既应该契合国家以“市场化供给”和“面向广大老年人”为核心的政策要求，又应该多维分析超大城市的需求、资源、能力和质量。为此，本文将基于“利益共同体”理论尝试提出四维分析框架，以分析普惠型居家社区养老服务发展困境，提出以居家社区内的空间生产来消解并解释其困境。基于“市场化”视角，能扩展老龄领域理论在市场化创新中的解释场域；以“利益共同体”理论为基础，则更适合讲好中国普惠型养老服务可行项目的故事，增强在优化普惠型养老服务项目的有效执行、促进普惠型养老服务企业的创新发展方面的理论解释力。

三、理论基础与分析框架

(一)利益共同体理论

利益共同体理论发轫于学者对利益相关者理论的拓展和延伸。在1996年，哈里森(Harrison)和圣约翰(St.John)探讨利益相关者内部如何与外部利益相关者合作，以实现共同利益。1999年，琼斯(Jones)和威克斯(Wicks)拓展了利益相关者理论的范畴，正式提出了“利益共同体”。[17-18]利益相关者有效合作的模式是责任共担、成本共摊、利益共享的“三共”模式。[19]利益共同体的本质属性为“共识”和“共赢”，在此基础上才能达到“可持续发展”。共识体现共同体内部在价值观层面的趋同，在追求价值的行为活动中构建完整的价值链，形成相互链接的社会关系；共赢体现在共同体内在实际利益层面的共同实现，并且内部的利益主体认同并遵守利益分享的规则。[20]基于技术实践，国际水法上出现了沿岸国或流域国在基于共同的自然资源或者利益诉求的基础上，共同开发、享有和负责的利益共同体理论。[21]这种利益共同体内所有的自然资源都是共同资源，内部成员互相合作并遵守权责利分工的理论，被认为是“当今世界形势下最有益、最理想的理论”。[22]

我国社会经济发展及各区域养老服务资源分布情况差异较大，养老服务正经历着“保基本—适度普惠—普惠”的转变过程，普惠型养老服务项目的资源整合，国家和市场、央地、条块、不同人群、不同部分、相关单位的利益共同体构建也仍在发展之中。中度老龄化的北京市作为养老服务养老事业和产业协同发展的先行区域，如果能对其普惠型养老服务项目的实践基础及经验进行系统性总结和探析，可为解决本文问题提供有价值的参考。

(二)分析框架

本文旨在探析“普惠型养老服务”这一概念的规范意义，规范分析当前居家社区养老服务发展情况，对养老服务联合体的运行状态做出价值判断，以回答谁能长期地提供普惠型养老服务。为此，本文选择规范分析法作为本文主要的分析方法。由于北京市同时具备了人口老龄化程度深、有超大型城市的社会经济基础、普惠型居家社区养老服务的政策与实践的基础好三个特征，以及笔者深入参与了北京市居家社区养老服务创新项目，所以选择北京市为分析城市。本文基于研究问题与利益共同体的理论依据设计研究框架，基于利益共同体理论，从“共识”“共赢”“可持续”和“内部结构”的核心探讨当前居家社区养老的发展的困境，并以此统观当下及未来普惠型养老服务项目的现实困境，从“养老需求—养老资源—养老能力—养老质量”四个维度展开原因分析。随之，本文以北京市的街道乡镇养老服务联合体(下称养老服务联合体)为例，讨论普惠型养老服务项目并进行系统性及过程性剖析，从价值空间、物理空间、社会空间及技术空间的生产讨论养老服务联合构建，最终形成超大城市居家社区普惠型养老服务项目的可行模式(图1)，以提升养老服务的质量，进而对全体老年人的养老质量提升给予实践路径的指导。

图1 分析框架

四、普惠型居家社区养老服务发展困境

截至2022年底，北京市共有414万户籍老年人，占北京市总人口的29%。[23]为了积极应对人口老龄化，北京市早在2011年就启动了居家养老服务的探索，《关于北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法的通知》以政策文本的形式提出了居家养老服务模式。2015年，北京市人大出台《北京市居家养老服务条例》，确定了政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家的社会合作型居家养老服务模式，以立法引领推动改革，正式开始居家养老服务的市场化创新实践。2021年，北京市印发了《北京市养老服务专项规划(2021-2035年)》，形成了北京市普惠型居家社区养老基本遵循。2022年，北京市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于推进街道乡镇养老服务联合体建设的指导意见》，全面推进街道乡镇养老服务联合体建设，创新了普惠型居家社区养老服务模式。至此，北京市初步形成了普惠型居家社区服务的基础框架：“三边四级”的就近养老服务体系；包含了助餐、助宿、医养结合的多层次长期照护体系；分类保障的多层次基本养老服务体系。

经过十几年的发展，北京市的居家社区养老服务已卓有成效，但没有完全走向普惠养老，仍然以非市场化运行为主。从供给方来看，主要有政府购买居家养老服务、非营利组织参与居家养老，以及基层社区为单位的志愿养老服务三种类型。这些服务具有对老年人无偿和低偿的福利性、养老服务范围全面覆盖、服务内容的预设性三种特征。伴随着社会经济的发展以及老年人需求多样性的日益增加，希望多元主体提供多类有效的普惠型居家社区养老服务的呼声越来越高。北京市作为大城养老的典型城市，居家社区养老服务已经走在全国前列，但也依然存在着一些发展困境。

(一)有效需求未被满足：居家社区养老服务价值共识未达成

普惠型居家社区养老服务价值共识尚未达成，在利益共同体内老年人的利益(需要)与共同体(社区、政府、社会组织、企业等利益集体内部行为主体的共同利益)并不相同。城市老人居家养老服务有效需求也远低于主观需要。[24]当前，居家社区养老服务虽然在规模、种类和频次上较以往有了长足进步，但是还存在着民众对养老服务的信任程度较低、对养老服务市场化的社会认同感不足，进而导致实际支付意愿低、有效需求得不到满足的困境。

第一，当前，居家养老服务市场化的实践时间相对较短，并且伴随着无偿和低偿居家养老服务推动，导致民众一方面福利依赖心理和消费观念尚未扭转，另一方面对居家养老提供的市场化服务抱有疑虑。这主要表现在社会对养老服务行业的专业性及市场化运营认同感普遍不够，民众依然认为，养老服务价值含量低，不需要很高的文化水平和科技含量，旧有观念尚未发生变化，这就导致容易出现对从业者歧视的行为。老年人有主观需求但难以转化为有效需求，他们更希望寻求无偿和低偿服务，对市场化居家养老服务的实际支付意愿较低。

第二，有偿居家养老服务和无偿/低偿居家养老服务的界限不清，居家养老市场难以有效挖掘和开发。一方面，北京市的养老服务发展走在全国前列，无偿/低偿养老服务覆盖率高、服务种类多样，但是养老市场较难分清老年人的主观需求和有效需求，市场化的服务供给只能“摸着石头过河”。另一方面，当一些先行的非市场化的服务提供超越了保障性质，即使服务因资金等各类问题中断，但是在一定程度上也拔高了民众的期待，民众一时较难理解和支持后来的市场化居家养老服务。

(二)资源诅咒：劳动密集型特征明显，创新发展程度缓慢

普惠型居家社区养老服务的“共赢”机制尚未构建完善，主要体现在养老服务利益共同体的实际利益暂时未能共同实现，养老服务事业、产业的内部未能形成互相认同并遵守利益共享原则的规则。虽然我国为科技、人力、自然和社会资源大国，但养老服务的劳动密集型特征明显，扩展养老服务运营规模与人力成本刚性递增之间的矛盾突出。即使是坐拥我国最多高校和科研机构的北京市，其养老服务运营模式也和其他省市一样具有明显的劳动密集型特征。

一方面，目前提供市场化养老服务的企业规模普遍较小，企业营收较低，难以提供具备市场竞争力的待遇，而这又反过来阻碍了养老服务企业服务规模与服务质量的提升。另一方面，养老服务从业者以农村、大龄和低学历人群为主，多数家庭经济情况欠佳，职业认同度低，社会认同度低，工资待遇低，且缺乏相应的晋升渠道，导致以经济回报为导向，从业者更容易趋利流动，服务质量不稳定，较难满足居民期待，更不容易得到社会的信任与认可。因此，当前养老服务社会组织和企业运营规模的扩大通过用人规模的扩大而实现，用人规模的扩大是导致人力成本的刚性递增，居家社区养老服务的创新发展较慢，形成了养老服务的资源诅咒，也较难快速创新发展，较难形成行业共识并遵守。

(三)能力欠缺：建设者与运营者为一体，服务市场良莠不齐

从利益共同体的可持续发展来看，普惠型居家社区养老服务的发展动力不足，市场机动性较差。国外倡导养老企业的所有权和经营权分离，可以通过这种模式提高养老服务的治理效率。但这种养老服务治理模式在我国老龄行业企业中还未普及应用，养老产业中扮演投资人和运营者角色的是同一群人，极大地提高了居家养老产业的投资成本并拉长了投资周期。即使是在金融业发达的北京市，较高的养老服务投资门槛也使得投资者处于观望状态。

居家社区养老服务能力的欠缺还表现在服务生产者与供给者分离导致的服务市场良莠不齐。第一，北京市现有的市场化居家养老和其他城市一样，多采用“市场生产—政府供给”的服务生产者与供给者分离的方式，生产、供给、接受的过程中信息差易导致居家养老服务质量降低。“政府买单”在本质上容易导致“企业提供服务”是基于政府满意而非“服务接受方老年人”满意，可能存在着企业滑向应付政府考评而非提升服务质量的政策结果。例如，北京市朝阳区的供需服务对接都是通过该区的9683养老服务热线来实现的，是口碑较好的居家社区养老服务实践。但是，在后续响应过程中，因社区方人力和资源不足、市场方无法长期投入，最终使相应的“需求”向“服务”转化的结果和进度均无法得到保障。

第二，北京市的居家养老服务经过长期发展后，除了一些受空间限制的“胡同里”的社区还存在着居家养老服务基础设施配置不完善的问题外，其他类型社区的配置已较为完善。居家养老基础设施配置虽有一定基础，却缺乏统筹规划，行业迭代更新较差，服务市场良莠不齐。居家养老服务行业标准少，标准执行配套政策和工作机制不健全，相关政策制定周期过长，政策落实时间过长，居家养老的市场化程度差异性较大。相比于其他行业，市场化居家养老更新迭代缓慢，不易赶上中国式现代化发展的时代红利。居家养老市场优化的困难，主要体现在市场资本参与居家养老服务产业的积极性不高，居家养老市场的创新意识和创新能力较差，养老服务科技性与老年人有效需求的配适度不高等方面。

(四)质量缺陷：养老市场服务链未完善，信息不对称与碎片化并存

从利益共同体的构建技术来看，当前居家养老机制的管理技术虚拟化、智慧养老服务技术扁平化，推动传统养老服务行业的数字化转型尚未成功，未形成完整的市场服务链。数字技术加持养老服务的更新迭代较缓，市场化供给成效及老龄产品研发投入的增长较不明显，供需对接依然困难。例如，北京市低龄、中龄老年人智能设备使用率较高，高龄老年人也有一部分使用智慧设备，然而当前老年人的部分刚性需求面临着市场产品和服务的空缺，特别是单一的智慧养老产品较难获得老年人青睐。并且，企业认为资金补贴和资源配置的政策支持不合理、政策限制较多，不愿意在老龄产品上投入更多资金，这就使得智能化或信息化的管理只停留在了管理层面，例如数据信息的采集，没有运用到基层养老服务治理和老人个体养老层面。

从利益共同体的内部成员关系来看，居家社区养老服务机构与相关部门，服务机构内部，各群体等信息不对称与碎片化并存，导致养老服务的质量存在着一定的缺陷。这类问题存在的原因是当前应对的实践时间较短，居家社区养老的政策法规体系衔接性不足，市场的监督评估机制和规范管理机制僵化且尚待完善，企业友好型养老市场的发展不充分。例如，北京市鼓励小微机构嵌入社区提供居家养老服务，但是机构评估标准却以床位数量、活动空间、限定功能等为主。许多社区内的小微机构发展较好，却因社区物理空间限制而对机构评估结果造成负面影响。缺乏指导性政策，现有政策的各区落实程度不同，市场化居家养老服务发展也不同。老年人对所在区或街道的养老服务政策与北京其他区或街道的养老服务政策存在着差异而抱有意见。

五、养老服务联合体：普惠型养老服务的空间生产

自2017年北京市东城区朝阳门街道提出“养老服务联合体”概念至今，该模式已运营六年有余。2019年7月，北京市西城区优化升级养老服务联合体，梳理辖区内助老企业名单并正式签约，将其纳入养老服务联合体的“养老服务金三环”之中。2022年5月，北京市西城区首个区域养老服务联合体落户什刹海。此前的4月10日，中共北京市委办公厅和北京市人民政府办公厅印发《关于推进街道乡镇养老服务联合体建设的指导意见》，养老服务联合体正式从朝阳区、西城区试点走向全市。2022年底，全市养老服务联合体的运行机制基本建立。作为具有长效性的居家社区养老服务创新模式，养老服务联合体在北京市全面铺开。

北京养老服务联合体是在街道党工委(乡镇党委)的领导下，聚焦辖区内老年人的服务需求，建立健全议事协商、涉老信息整合等机制，统筹辖区内养老服务机构、社区卫生服务中心(站)及各类服务商等资源，为辖区内全体老年人提供就近精准养老服务的区域养老模式。养老服务联合体能够消解“居家社区养老服务价值共识未达成”“劳动密集型特征明显，创新发展程度缓慢”“建设者与运营者为一体，服务市场良莠不齐”“养老市场服务链未完善，信息不对称与碎片化并存”的发展困境。作为一种创新模式，它拓展了特定养老服务情境、稳定缔联的社会关系网络和保障数字权益，实现了价值空间、物理空间、社会空间及技术空间的生产。

(一)价值空间的生产：联合服务模式的创新

养老服务联合体的运行模式构建是养老服务价值空间秩序重构的过程，其在养老服务空间秩序中生产出能够满足老年人及其家庭有效需求的符号系统。它通过养老服务能交流、可探讨的联合模式创新，以服务商家和组织名单、市民中心和一键呼装置共同构建了辖区内的养老服务价值，解决了价值共识未达成而导致的有效需求未满足的问题。

第一，由市民政局统一规划，区民政局引导，各街道上传下达，各自辖区内的驿站、社区、服务中心、运营商、老年人、专家、工作人员等各行为主体共同厘清有偿居家养老服务和无偿、低偿居家养老服务的界限，达成居家社区养老服务的价值共识。并且，养老服务联合体设置了应急管理机制，在完善养老服务行业的准入准出制度的基础上，尽量避免出现养老服务企业轻易承诺不可持续的服务、无限拔高居民的期待后又使期望落空的状况，以免最终损害市场化养老服务的口碑。第二，在社区、社会层面做好居民的宣传工作，培育消费市场，建立分层次的养老服务市场，满足居民多样化的养老服务需求。为此，提出要打造“养老服务金三环”，第一环为“兜底线”，第二环为“保基本”，第三环为“全覆盖”。第三，在市场层面，妥善处理了价格与服务匹配的问题，在市场化养老服务和无偿、低偿类养老服务之间建立了议事协商的空间，便于寻找最佳的结合点，促进市场化居家养老服务市场的持续健康发展。

(二)物理空间的生产：特定情境的拓展

养老服务联合体是特定情境的拓展，这个物理空间的生产既是一种空间存在，也是将利益共同体投射到各场景中并打上烙印，在此过程中不断生产着空间的循环过程。这个循环过程改变了以往以密集劳动为主的单一服务情境，创新了服务方式。首先，拓展了区县、街道乡镇居家社区的协作情境。在这个情境中，各组织部分权责利分工明确，区县、街道乡镇在增强对辖区内物质经济支持的同时，也需落实政府在其中的责任，积极引入大中小型企业，在吸引社会投资的同时制定应急预案，减少市场不确定性带来的风险。

其次，拓展了养老服务的联动发展情境。养老服务联合体打通了养老服务链，联动周边的养老服务协同发展，在衣食住行的功能维度、居家社区机构的场域维度、市场—社会—国家的关系维度，多层次、有序地推进老龄友好社区的建设。在建设过程中，养老服务联合体推动养老服务劳动密集型转向劳动、技术和资本密集型的多类发展。配合当前养老服务市场上不同层次的养老服务需求，养老服务人才梯队的建设，除引进专业社会工作者人才队伍外，还构建了一套完善的公益服务系统。例如，海心志愿者服务队已达300人，主要由22个社区的低龄为老志愿服务力量组建。经过专业培训后，该服务队开展政策传达、精神慰藉、巡视探访、精准帮扶等服务，并以制度的形式落实从业与志愿人员的常态化学习培训，提升其专业性和社会认可度。

(三)社会空间的生产：社会关系网络的缔联

社会空间的基础是社会关系，社会空间生产的社会关系既是社会存在，也是稳定的社会关系网络的缔联。普惠型养老服务联合体就像一个“充电的插线板”①，关系网络像“插线孔”，资源是“电流”，在这个利益共同体内，养老服务资源可畅通无阻地被输送。通过服务资源、知识与技能、资金、人力的传递与互助，破除了以往居家养老服务单一供给方能力不足的困境。北京市西城区的养老服务联合体初步构建了具有中国特色的养老服务行业的分离运营模式，促进投资者和运营者分离，在一定程度上解决了以往建设者与运营者为一体的问题，优化了服务市场。例如资金的提供方做物业、修建等开发；服务提供方在开发之后，由运营商运营，收服务费或者运营管理费。这种将投资者、被服务群体和运营商分离的做法，培育了专业的养老服务运营商，打造了轻资产模式的养老服务业态，在一定程度上降低了养老服务行业的投资门槛和投资风险，缩短了投资周期。

养老服务联合体促进了辖区内为老服务的社会网络缔联。在家庭服务场域层面，养老服务联合体围绕着基本养老服务四项基本服务，根据实际情况将老年人划分为红黄蓝不同服务等级，每个月以红色等级巡视4次，黄色等级巡视3次，蓝色等级巡视2次的频率，为老年人提供服务，解决养老问题。在社区服务场域层面，街道的每一家驿站对接20家及以上的外围养老服务商的资源，并且将其纳入驿站运营考核要求和标准之中；在居家社区全方位保障场景中，签约区域内商户为老年人提供“7+N”暖心服务，即歇脚、喝水、解决内急、帮助送东西、预防走失、放置助老包等，以及商户结合自身特色能够为老年人提供的其他服务，实现了老龄社区的友好。在社会服务场域层面，因可以运用诚信作为促进地区创新创业水平的推动力，通过缓解其融资约束优化营商环境[25]，所以，养老服务联合体有党和政府的引导和推动、街道的“背书”，提高了投资回报率，激发了辖区内的商户、企业、社会组织等不同程度上投资老龄产业的积极性。同时，政府通过签约辖区内各类成熟和活跃的涉老服务运营商，为老年人及其家庭提供满足不同层次需求的养老服务和产品，扩大了养老服务和产品的有效供给。

(四)技术空间的生产：数字权益的保障

随着数字工具的使用和数智治理在养老服务行业领域应用的不断深入，老年人数字权益的保障不断催生出新的技术空间生产，数字技术的正向功能又促进了老年人的健康。[26]养老服务联合体通过对传统养老服务的硬件设备、服务和管理过程的智慧升级，实现了线下、线上服务的资源整合，在一定程度上破解了信息碎片化和不对称的困境，促进了养老服务市场服务链的完善。

在老年人金融安全的保障方面，养老服务联合体加强市场化居家养老的数字风险监控、市场监督、风险评估与应急处理的能力建设。例如，设置预防北京市老年人网络诈骗的监察人员；注重老年人使用数字货币和预防养老诈骗的学习；定期开班培训和上门讲解；加强公众的金融教育和风险意识；提高老年人及其家人对养老金融的了解和认知。

在老年人数字平台使用权益的保障方面，政府作为公共就业政策改革的推动者，应该在政策的制定中更好地促进政策主体、政策客体和政策环境之间建立良性的联动机制，提高结构弹性。[27]一方面，养老服务联合体吸纳了智能设备联络员对老年人使用设备进行教学培训。老年人可使用“一键呼”系统，接受日间照料、助洁送餐、法律咨询、文化娱乐、就医陪同、跑腿代办等养老服务。另一方面，养老服务联合体配备了急救员，当独居老年人在家里发生特殊事故的时候，急救员发现后可马上启动一套响应机制。

在评估权益保障方面，养老服务联合体实施的是监督管理“五评”：明评(被服务对象或其家属、志愿者的评估)、管评(管理层面对日常服务的评估)、自评(自己对自己的评估)、社区评(社区书记、老龄主任和驿站站长对养老服务和项目的评估)和专家评(第三方养老服务专家从专业理论的角度对机构进行评估)。其中，明评是采取线上打分APP和线下评价表相结合的方式，满足了不同被服务对象或其家属、志愿者的日常匿名评估。并且，街道设置了完整的遴选规章制度和管理体系准入、退出机制，保障了公平性和透明性。其具体评选机制，是先通过微信公众号发出运营的招募书，经过竞标选拔，并在电子摄像记录保障公平的情况下，由街道开会讨论通过才能签约运营。不仅如此，还设置了评估标准分，如果运营机构的评估分数未达到75分，就不再具备竞选资格。

六、结论及建议

本文基于利益共同体理论，从“共识”“共赢”“可持续”和“内部结构”四个层面展开分析，发现当前居家社区养老存在以下发展困境：第一，养老服务价值共识未达成；第二，养老服务劳动密集型特征明显，创新发展程度缓慢；第三，建设者与运营者为一体，服务市场良莠不齐；第四，养老市场服务链未完善，信息不对称与碎片化。究其原因，在于有效需求未被满足、资源诅咒、能力欠缺及质量缺陷。

以北京市养老服务联合体作为普惠型养老服务典型案例进行分析发现，其作为一种创新模式、拓展的特定养老服务情境、稳定缔联的社会关系网络和保障数字权益，实现了价值空间、物理空间、社会空间及技术空间的生产。值得注意的是，政府对普惠型养老服务的定义为，在保基本、兜底的养老服务以外，面向广大老年人、靠市场供给、由政策引导的一种养老服务。这就意味着普惠型养老服务供给需更为多元，将来需要更重视市场的力量。由此，本文提出以下建议。

第一，推进居家社区养老服务的市场化运营。一方面，进一步明晰兜底养老和普惠型养老的权责利分工，利用社会资本推动养老产业科技的创新。另一方面，促使建设者与运营者分离，降低投资门槛，打造轻资产模式的养老服务业态，发展具有中国特色的养老金融，加强政策支持和市场监管，引导金融机构和社会资本参与养老金融的发展，推动金融产品和服务的创新。

第二，在党和政府的领导下，建立健全市场化居家社区养老服务的监管机制和风险应对机制。虽然养老服务的“市场化”能提高养老服务资源的有效利用，但其服务内容的自由选择性、供给企业的竞争性、市场供需的导向性及服务价格不稳定性等属性导致了一定的风险，所以还应加强公众的金融教育和风险意识，提高老年人及其家人对养老金融的了解和认知。

第三，应把握我国居家社区养老服务“保基本—适度普惠—普惠”转变过程中的人口结构特点、经济社会特点，重视老年人群体差异性需求、城乡和区域的发展差距。普惠型居家社区养老服务应该在党和国家的兜底保障基础上，既契合国家以“市场化供给”和“面向广大老年人”为核心的政策要求，又多维运用超大城市的需求、资源、能力等，为大中小城市做好先行示范。