基于构建新发展格局的首都发展战略

杨开忠 牛 毅

一、引言

首都经济社会发展战略始终是中国现代化面临的重大问题，自中华人民共和国成立以来，其历史演变从根本上取决于中国社会主要矛盾、中心任务和发展战略的转化，经历了社会主义革命和建设时期重工业优先发展、改革开放和社会主义现代化建设新时期发展“首都经济”以及中国特色社会主义新时代推动高精尖集聚发展的深刻变化。

在社会主义革命和建设时期，中国社会的主要矛盾是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾(党的八大报告)。国家的主要任务是推进“四个现代化”，尽快地从落后的农业国变为先进的工业国。为此，1954年10月，党中央批复首都功能定位为“中国政治、经济和文化的中心”，其中，面向“四个现代化”的需要，全国经济中心定位的核心内涵是国家强大的工业基地，文化中心定位的核心内涵是国家科学技术中心(1958年6月北京城市规划初步方案)。为与国内主要矛盾、根本任务和首都功能定位相适应，北京实行了重工业优先发展的战略。截至1978年，北京已建成了门类比较齐全的工业体系，冶金、化工、纺织、重型机械制造加工等产业发展成了支柱产业，第二产业产值占GDP的比重从1949年的37%上升至71%，北京一度成为中国北方重工业城市之首。

在改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，根本任务是坚持以经济建设为中心，集中力量发展社会生产力。在此背景下，1980年4月，党中央明确首都的功能定位是全国政治中心、文化中心和国际交往中心。与国内主要矛盾、根本任务、首都功能定位相适应，党中央确立了北京需“发展适合首都特点的经济”即“首都经济”的战略。北京不再以发展重工业为主，而是大力发展高新技术产业和第三产业，第三产业产值占GDP的比重从1978年的23.9%增长到2012年的79.0%。

中国特色社会主义进入新时代后，国内社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济社会发展方式转变为高质量发展。在此背景下，党中央明确了北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心和建设国际一流和谐宜居之都的定位，要求疏解北京非首都功能、优化提升核心功能，推动京津冀协同发展。在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，中国开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军，进入新发展阶段。以习近平同志为核心的党中央立足于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，进一步指出新发展阶段的中心任务是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，发展战略是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记要求把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略衔接起来，各地区要找准自己在国内大循环和国内国际双循环中的位置和比较优势，有条件的地区可以率先探索有利于促进全国构建新发展格局的有效路径，发挥引领和带动作用。首都在构建新发展格局中的位置在哪里？应该发挥怎样的作用？如何优化调整首都功能定位和经济社会发展战略以适应新的位置、发挥新的作用？这无疑是新发展阶段首都经济发展面临的重大理论和实践问题。对此，已有相关文献[1-4]有所触及，但所谈不深。鉴于此，本文试图在明确新发展格局本质的基础上作出回答。

二、新发展阶段首都发展战略定位

首都北京是中国和世界经济的结合中枢，其发展战略无疑必须服从服务构建新发展格局。因此，要找准新发展阶段首都发展战略定位，首先必须搞清楚构建新发展格局的本质是什么。

(一)构建新发展格局战略的本质

构建新发展格局，是党中央根据中国新发展阶段、新历史任务、新环境条件作出的重大战略决策。自该战略提出以来，构建新发展格局的本质究竟是什么成了学术探讨的重要问题。关于这个问题，尽管众说纷纭，但归结起来，主要有主体地位论、去依附论和全球资源配置能力论三种认识。

第一，主体地位论是最早也是多数文献的观点。这种观点认为，构建新发展格局的本质就是增强国内大循环主体地位，其中一种极端倾向甚至认为，新发展格局是逆全球化的一部分，是中国式“脱钩”战略。习近平总书记指出，“以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行”，而是“要科学认识国内大循环和国内国际双循环的关系，主动作为、善于作为，建设更高水平开放型经济新体制，实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放”。同时，从贸易和GDP增长动态关系来看，以国内大循环为主体是20世纪60年代至20世纪70年代初和2008年后的主要特征，新发展阶段无疑会更加明显。因此，主体地位论既不切合中央实行更高水平开放战略的意图，又非新发展阶段才有的内在规定性。

去依附论认为，构建新发展格局是新发展阶段突破“依附性”的经济现代化路径、过程和战略[5]。习近平总书记指出，构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强。从世界体系来看，实现高水平的自立自强无疑要有一个突破“依附性”的过程，但构建新发展格局、实现高水平的自立自强不止于去依附性。正如习近平总书记所指出的，从根本上说，构建新发展格局是适应中国发展新阶段要求、塑造国际合作和竞争新优势的必然选择，以国内大循环为主体是“通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，以国内大循环吸引全球资源要素，更好利用国内国际两个市场两种资源，提高在全球配置资源的能力，更好争取开放发展中的战略主动”。因此，去依附论仍然没有表明构建新发展格局的实质。

笔者主张全球资源配置能力论[6]，构建新发展格局战略的本质在于获取强大的全球资源优化配置能力，成为全球资源优化配置中心国家，具体包括使中国成为全球主要的消费中心、分配中心、高端生产中心、创新中心、供应链运筹管理中心及全球经贸规则的制定者。这既是实现全面现代化、应对世界大变局的必然要求，也是中国作为负责任大国履行自身使命和责任的需要，因而这是中国新发展阶段的必由之路。究其具体依据，包括以下两个方面。一是从世界体系来看，国家现代化就是一个从世界体系的边缘地带到核心地带的转变过程，从被支配位置到支配位置的转变过程，在经济本质上就是一个不断获取全球资源配置能力的过程。当大国现代化达到一定水平时，进一步现代化就势必带来强大的全球资源配置能力。中国日益走进世界体系的核心，已是全球第二大经济体，第一大对外投资目的国(2020年)、资本净输出国(2015年)、对外投资国(2021年)，第五大知识产权贸易经济体，新一轮产业革命重要中心。然而，另一方面大而不强的特征明显，依然是一个技术和知识产权净进口国，一些关键核心技术更是受制于人。因此，迫切需要战略性地建设全球资源配置能力。二是世界百年未有之大变局进入加速演变期，全球新一轮工业革命方兴未艾，围绕全球资源配置能力的国际斗争进入关键期。在这种环境下，如果没有强大的全球资源优化配置能力，中国就不能把握未来发展的主动权，不能按照人民意愿和利益配置国内国际资源，不能更有效地履行一个负责任大国的使命和责任，也将不利于更好地为人类命运共同体建设贡献中国智慧和中国方案。

(二)基于新发展格局本质的首都战略定位

“全球城市”也称“世界城市”，西方学者一般强调其命令和控制功能，认为全球城市是世界权力中心和决策中心[7]，是世界经济组织高度集中的控制点和超国界的全球化网络得以构建的关键节点[8]，是主导全球资本的生产与市场、控制全球产业分布和劳动力市场、创新全球生产与管理技术的全球经济控制中心[9-10]。以经济命令与控制为主要标准，纽约、伦敦、东京等城市通常被视为世界上最高能级的全球城市[9，11-12]。中国在国际关系中奉行和平共处、平等互利、共生共享的原则，因而强调全球城市的全球影响力和竞争力[13]。从新发展格局来看，全球城市是国内国际双循环有机结合的中枢，是具有全球资源配置能力的生产中心城市。因此，全球城市建设是构建新发展格局的战略引擎和中心地。

以习近平同志为核心的党中央高度重视全球城市建设在构建新发展格局中的引领作用，不仅积极推动典型全球城市建设，先后将成都、武汉、郑州、西安等定位为具有全国中心性、国际性的国家中心城市，也批复北京建设全球中心城市和上海建设卓越全球城市，而且系统明确地强化全球城市和世界级城市群的全球资源配置能力建设方向。2019年11月，习近平总书记在上海考察时还明确要求，要强化全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和开放枢纽门户功能。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“优化提升超大特大城市中心城区功能……增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能……提升综合能级与国际竞争力”“以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队”。

在打造具备强大全球资源优化配置能力的全球城市方面，北京有着巨大潜力与优势。第一，北京作为中国首都，集中了全国党、政、军首脑机关，以及大部分全国性的总公司、行业总会和金融机构总部，这些机构对全国乃至全世界都有着巨大影响。第二，北京是全国科技和教育事业最发达的地区，高校、一流人才和科研成果的数量与质量在全国均居领先地位。第三，各国使馆、国际组织的驻华代表机构和大量外商机构也集聚北京，与世界各地联系频繁且紧密。因而，北京在中国最早被赋予了“全球城市”的使命和责任。1993年国务院对《北京城市总体规划(1991-2010年)》的批复中率先提出，应将北京建成世界第一流水平的现代化国际城市；2005年国务院对《北京城市总体规划(2004-2020年)》的批复中指出，北京是现代国际城市；2007年中国共产党北京市第十次代表大会提出，世界城市是国际城市的高端形态，在政治、经济及文化领域具有全球影响力，是具有全球意义的战略资源的聚集和配置中心；《北京城市总体规划(2016-2035年)》提出，到2050年北京将建成“全球中心城市”。

目前，北京在全球城市体系中仍存在着一定的上升空间。根据全球化与世界城市研究网络(The Globalization and World Cities Research Network，简称GaWC)对全球城市的排名，全球一线城市中的最高档一直被纽约和伦敦占据着，北京虽然由2000年的全球二线城市跃升至全球一线城市，但目前尚处于全球一线城市中的第二档(表1)。

表1 2000-2020年中国进入GaWC全球城市排名的城市

因此，构建新发展格局必须把首都建设成为强大的全球资源配置能力生产中心。这意味着，对首都功能和战略地位的定位，必须深刻领悟党的十九届五中全会提出的将北京建设成国际科技创新中心的战略背景和精神，实现从全国到全球的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的转变，走全球高精尖集聚发展之路。

三、实现新发展阶段首都战略定位的途径

全球资源优化配置能力本质上是指，在包括国内国外的全球范围内决定“为谁生产、生产什么、怎样生产、在哪里生产、谁以及按什么规则和程序决策”的能力。为获取全球资源优化配置的强大能力，更好地服务构建新发展格局，首都在新发展阶段应通过以下三个方面十四条路径全主体、全要素、全过程地推进全球高精尖集聚发展，大力提升北京全球资源优化配置能力。

(一)全主体提升全球资源优化配置能力

1.吸引、培育跨国公司总部

以跨国公司为代表的国际企业在全球化过程中逐步成为世界经济运作的主导力量，是全球资源配置的重要主体。跨国公司为寻求更廉价的生产要素组合，不断调整着企业组织形式与布局区位，生产部门的投资重心逐渐转向基本生产要素充足且廉价的半边缘国家，但总部及研发部门仍然保留在全球城市等核心城市区域，使得这些核心城市被赋予了控制和协调功能。[14]跨国公司不仅通过公平竞争、平等交易、产业链关联等渠道参与全球资源的市场化配置，又能通过公司管理对各类资源要素在不同部门、不同层级和不同地域之间进行行政式配置[15]，对“在哪里生产”“生产什么”“怎样生产”等资源配置环节产生重要影响。

虽然位于北京的世界五百强企业总部较多，但其中大多数仍是国企总部，深度参与全球业务的外企、民企总部不多。2021年，设立在北京的跨国公司地区总部累计只有201家，不仅远远落后于同处亚洲的新加坡(超过4200家)、东京(超过2400家)和香港(超过1400家)，还落后于上海(827家)。①为弥补该短板，北京须大力发展高能级创新型总部经济，既要加大力度吸引外资跨国公司总部机构，又应着力培养民营国际企业和本土跨国公司，以增强全球营运网络地位和话语权。

2.吸引、培育全球性组织

经济、政治、社会、文化等领域的全球性组织也可以起到整合、分配全球资源的效果，在“谁以及按什么规则和程序决策”等资源配置环节发挥着不可替代的角色。纽约不仅是联合国总部所在地，也还拥有着联合国六大主要机构中的五个机构(包括联合国大会、安全理事会、经济社会理事会、托管理事会、国际法院与秘书处，只有国际法院位于荷兰海牙)以及一批重要下属机构(联合国开发计划署、联合国儿童基金会、联合国人口基金等)。日内瓦尽管只是一个人口约20万人的瑞士小城，但能对全球资源配置产生重要影响，其中的一个重要因素就是，它拥有世界贸易组织、世界卫生组织、世界气象组织、国际红十字会、世界知识产权组织、联合国难民事务高级专员公署、联合国欧洲总部等一批重要的全球性组织。此外，拥有一批重要全球性组织的全球城市还包括巴黎(联合国教科文组织、经济合作与发展组织OECD、国际能源机构等)、伦敦(国际海事组织、国际合作社联盟、国际妇女同盟等)、华盛顿(国际货币基金组织、世界银行、美洲国家组织等)、东京(联合国地区发展中心、联合国新闻中心、世界银行多边投资担保机构办事处)、维也纳(石油输出国组织、国际原子能机构、欧安组织)等。

目前，位于北京的全球性组织偏少。1997年将总部设在北京的国际竹藤组织是第一家，目前还包括上海合作组织秘书处、亚洲基础设施投资银行总部、联合国可持续农业机械化中心、联合国教科文组织教师教育中心等机构。随着中国国际影响力日益提高和全球化趋势增强，北京应充分发挥大国首都优势，加大力度吸引、培育具备强大资源配置能力的全球性组织，推动形成更加公正合理有效的国际经济秩序和全球治理体系。

3.吸引、培育有全球话语权的媒体与机构

全球话语权是全球资源配置能力的重要组成部分，也是国家软实力的象征。习近平总书记强调，“要加强国际传播能力建设，增强国际话语权，集中讲好中国故事，同时优化战略布局，着力打造具有较强国际影响的外宣旗舰媒体”。不应忽视，高能级全球城市往往也是媒体领导者，具备引导全球舆论走向的能力。纽约被称为世界媒体之都，是北美最大的媒体市场，拥有CNN、NBC环球集团、赫斯特国际集团、纽约时报公司等一批媒体巨头；全球八大广告代理公司中有七家总部设在纽约，美国四大广播公司(ABC、CBS、福克斯、NBC)的总部全都设在纽约，美国三家全国性日报中的两家(纽约时报、华尔街日报)总部也设在纽约。伦敦拥有英国大部分的全国性报纸、电视网及广播网的总部，最著名的媒体中心包括舰队街和BBC广播大楼。北京虽然拥有数量较多的新闻机构，但在国际上的影响力与话语权仍不够强，迫切需要加强和改进国际传播工作，下大气力加强国际传播能力建设，形成同高能级全球城市相匹配的全球话语权，为中国改革发展稳定营造有利的外部舆论环境。

(二)全要素提升全球资源优化配置能力

1.建设全球金融中心

习近平总书记指出，“金融是国家重要的核心竞争力”“是实体经济的血脉”。萨森(Sassen)认为全球城市应是高度发达的金融与商务服务中心，对金融资本流具有强大的指挥和控制能力。[8]纽约、伦敦、东京等高能级全球城市都是全球金融中心。纽约市金融从业人数占总就业的10%左右，金融业薪资收入占全市总薪资的30%左右；纽约证券交易所是全球最大的主板证券交易所，大约有2800家公司在此上市，总市值和首次公开募股(IPO)规模均为全球第一位；全球最大的外汇交易中心位于伦敦，2019年外汇交易总量占全球的比重高达43%，世界100家最大的商业银行几乎都在伦敦设立了分行②。北京具有国家经济和金融管理中心的区位优势，既是中国人民银行、外汇管理局、国家金融监督管理总局、证监会等国家金融监管部门所在地，也是三家政策性银行、四大国有商业银行、四大金融资产管理公司的总部所在地，党的十九届五中全会后还设立了“北京证券交易所”，但这些机构在国际金融市场的影响力亟待提高。今后，北京需要继续发展国际金融功能，大力培育在全球金融市场上的定价权、规则制定权和协调支配权，逐步建成强大的全球金融中心。

2.加速建设全球科技创新中心

创新对全球资源配置能力至关重要，对“怎样生产”“生产什么”等资源配置环节能发挥直接决定或间接引领的作用。1976-2019年纽约的专利获批总量在美国城市中排名第二，目前在先进制造业和机器人技术、网络安全、卫生和生命科学等领域处于领先地位，位于纽约曼哈顿的硅巷(Silicon Alley)集中了大量互联网、新媒体、通讯、软件开发、生物技术等领域的高科技公司，是纽约高科技行业的代名词，2015年为高科技公司吸引到的风险投资就达73亿美元。东京目前是机器人研究与开发、3D制造技术、金融科技等前沿领域的中心，集聚了超过1200家软件行业创业公司，约六成的东京企业在2010-2020年均有新技术研发和新产品开发。根据全球“创新城市”2021年的排名，东京、纽约、新加坡、巴黎、伦敦等全球城市分别位列第一、三、五、十和十一名，而北京排名第十九，显然仍有一定差距③。党的十九届五中全会已明确把北京科技创新发展定位提升到建设国际科技创新中心，进一步提升的关键在于：培育发展具有强大全球影响力的全球性产学研创新主体和世界级创新集群，加快形成全球化本土化高度融合、充满活力的世界级创新生态体系。

3.加速形成强大的全球人才发展中心

习近平总书记指出，“人才是第一资源”“是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。一个城市要吸引和培育具备全球资源配置能力的全球性企业、全球性组织和全球性媒体，要建设成全球科技创新中心，是否拥有庞大的高素质劳动力“蓄水池”非常关键。2020年第七次人口普查数据显示，中国一线城市中，大学文化程度人口占比最高的就是北京(42.0%)，大幅领先上海(33.9%)、广州(27.3%)和深圳(28.9%)。目前，北京拥有的两院院士占全国的近一半，入选国家级人才项目者占全国近四分之一④。然而，根据2020年全球城市人才竞争力指数报告，纽约、伦敦、东京、巴黎、香港、新加坡等全球城市都位居前10名，北京排名第35位，相比于上述全球城市仍有一定差距。北京应更加突出坚持人才强市强国战略，更加紧扣人才发展全过程，营造最具世界竞争力的“近者悦、远者来”的人才发展环境，加快形成强大的全球人才发展中心。

4.积极建设国际消费中心城市

正如新空间经济学和消费城市理论所指出的，随着人民美好生活需求不断提高和人才—创新驱动发展不断深入，城市功能将更多地转变为消费中心，城市的未来在于消费者。因此，自20世纪90年代以来，国际消费中心日益成为全球城市功能核心和竞争焦点。例如，世界时尚之都巴黎引领全球时尚消费潮流，不仅是时尚产品设计中心，也是各大品牌展示新品的“秀场”，许多高端、时尚品牌的首家实体店都在巴黎开设，2021年巴黎时装周期间即举办了92个品牌时装秀和线上线下发布会；伦敦是举世公认的国际消费中心城市，拥有着诸多独具魅力的消费场所，如哈罗德、福南梅森等老牌高端百货商店，温布利球场、斯坦福桥球场等举办重大足球赛事的场地及集聚西区的49家剧院。

作为国务院批准的首批开展国际消费中心城市培育建设的五个城市之一，北京应更加注重从战略上培育发展国际消费中心功能。下一步应努力在中国率先建成具有全球影响力、竞争力和美誉度的国际消费中心城市。为此，一是要以新时尚、新业态、新模式为引领，推动消费向体验化、品质化和数字化提档升级，推进传统消费扩容提质，促进新型消费优质供给。二是要拓宽消费内涵，高度重视丰富和提升教育、文化、卫生医疗等集体消费品数量、种类、质量及可及性。

5.领先发展新兴要素交易市场

建设高能级全球城市需要抢抓机遇，在新兴要素交易市场方面加快探索建设，力争实现全球领先发展，在“怎样生产”“为谁生产”“生产什么”等资源配置环节增强领导力。一是要打造碳排放权交易中心。深化碳排放权交易市场建设，积极探索构建企业碳排放信用体系，探索开展碳期货等衍生产品和业务，推动北京绿色交易所在承担碳交易中心功能的基础上升级为面向全球的国家级绿色交易所。二是要打造数据交易中心。加快培育数据要素市场，建设数字贸易试验区，高标准建设北京国际大数据交易所，探索制定数字交易相关规则和管理办法，构建与国际接轨的高水平数字贸易开放体系。三是要发展知识产权交易市场。研究制定促进知识产权市场化和商业化运用的法律规定，完善国际数字产品专利和版权等新领域新业态的知识产权保护制度，创新知识产权质押融资机制，探索知识产权证券化，建设全国性乃至全球性知识产权交易市场。

(三)全过程提升全球资源优化配置能力

1.大力提升国际规则创制能力

国际规则的制定权和话语权是全球资源配置能力的重要体现，对资源配置的方式与效率具有决定性影响[16-17]。高能级全球城市往往在国际规则创制方面发挥着关键作用。例如，纽约作为国际金融中心，经过几十年的努力，建成了包括证券跨国清算结算系统、美元跨国清算结算系统和外汇交易跨国清算结算系统在内的全球最完备、高效、低风险的机构间跨国清算结算体系。

提高中国在全球经济治理中的制度性话语权，北京应以“国家服务业扩大开放综合示范区”和“中国(北京)自由贸易试验区”建设为契机，坚持全球视野，以制度创新为核心，加大先行先试力度，在科技、金融、互联网信息、数字经济和数字贸易等优势领域深入探索具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，积极探索数字贸易规则体系，落地一批有突破、有活力、有实效的制度创新成果，形成一批有影响力的“北京规则”和“北京标准”。

2.打造全球定价中心

打造国际大宗商品定价中心，是培育“为谁生产”“怎样生产”“谁以及按什么规则和程序决策”等全球资源优化配置能力的关键内容，也是维护中国和世界经济安全、推动构建更为公正合理国际新秩序的重要抓手。当前，世界范围内成熟的大宗商品主要采用期货价格作为基准价格[18]，全球主要的国际期货交易市场基本均设在高能级全球城市，形成了若干个大宗商品全球定价中心。例如，纽约商业交易所和伦敦洲际交易所的原油期货合约价格是国际原油交易的定价基准，伦敦金属交易市场的相关价格信息是国际有色金属交易的定价基准，芝加哥期货交易所提供了国际农产品交易的定价基准。

虽然中国拥有巨大的大宗商品产量和消费量，但在国际市场上一直缺乏定价权。对此，北京应以全国棉花交易市场、北京铁矿石交易中心等全国性大宗商品交易平台为基础，以加快建设和发展大宗商品期货市场为路径，以“一带一路”建设和人民币国际化进程加速为契机⑤，发挥好央企总部聚集优势，增加期货交易的品种，提升期货市场的开放程度，努力形成有效反映全球市场供求关系和价格预期的权威期货价格，建设以人民币计价的大宗商品全球定价中心。

3.大力发展高端生产性服务业

以生产性服务业为主的现代服务业既直接参与全球资源配置，又能为本地全球性企业、跨国公司总部、全球性组织等提供不可或缺的中间投入服务，推动企业非核心业务的剥离，深化专业化分工。在2016年GaWC为研究全球城市所选取的175家全球顶级跨国高端生产性服务业公司中，36家总部设在纽约，31家总部设在伦敦。在纽约市，服务业已经吸纳了90%以上的就业，其中，就业最多的服务业就是专业和商务服务业，美国十家最大的咨询公司、前一百位法律事务所中的35家和全球四大会计师事务所总部都位于该市；东京集中了日本37.4%的金融和保险业增加值、30.3%的商贸商务服务业增加值[17]。作为唯一冠名“国家”的服务业扩大开放综合试点城市，北京应继续支持培育会计、律师、中介、金融、咨询、资产评估、科技研发等高端服务业企业，建设更高水平的国家服务业扩大开放综合示范区，助推本土经济主体参与全球业务、引领全球规则。

4.全面提升北京市政府全球城市服务能力

将北京建设成具有强大全球资源配置能力的全球城市，迫切需要全面提升北京市政府的综合服务能力，打造国际一流的营商环境和符合国际规则的市场环境。根据上海市社会科学院发布的《2015年国际城市蓝皮书》，在治理能力方面，北京排名第十八，落后于第一名的华盛顿、第二名的东京、第五名的伦敦和第九名的中国香港。对此，一是要提升有关部门人员的涉外工作能力，包括外语水平、对国际规则与惯例的了解、国际化思维方式等，减少行政和司法机关对法律的解释与国际标准明显不符等不合理情况。二是要创新政府服务管理模式，简政放权，提升政府效率，减少企业在证照办理、货物通关等环节耗费的资金、时间、人力成本，助力在京全球性企业、全球性组织、全球性媒体机构提升效率、利润和影响力。最终，努力实现对政府运行架构的优化，使其逐步适应新的首都功能定位。

5.打造世界顶级交通体系

广泛的国际联系网络、大量面对面交流会晤、高端人才昂贵的时间成本等因素均要求高能级全球城市具备高水平联通性，尤其是全球联通的规模与效率。从联通规模来看，伦敦拥有六个民用机场(伦敦希思罗机场、盖特威克机场、伦敦斯坦斯特德机场、伦敦卢顿机场、伦敦城市机场和伦敦绍森德机场)，2018年旅客吞吐量合计为1.77亿人次，位居全球首位；纽约拥有三个民用机场(约翰—肯尼迪机场、纽瓦克机场和拉瓜迪亚机场)，2018年旅客吞吐量合计为1.38亿人次。值得注意的是，纽约的肯尼迪机场与伦敦的希思罗机场间航线2019年运输旅客就高达319.22万人次。相比之下，首都机场旅客吞吐量2018年才刚刚突破一亿人次，2019年启用的大兴国际机场旅客吞吐量2021年刚突破2500万人次。从联通效率来看，2019年，伦敦最大的机场希思罗机场准点率为75.3%，纽约最大的国际机场肯尼迪机场准点率为77.9%，东京羽田机场准点率为86.6%，新加坡樟宜国际机场准点率为84.0%，巴黎戴高乐机场准点率为73.7%，而首都机场2017年准点率只有52.8%⑥。这些比较显示，要建设具备全球资源配置能力的高能级全球城市，北京必须打造与之相配套的世界顶级陆空交通体系，努力以两大国际枢纽机场为中心建设亚洲乃至“一带一路”区域一日往返圈，协调推进亚太区域化和世界化。

6.建设世界级现代化首都圈

从纽约、伦敦、东京、巴黎等国际经验来看，高能级全球城市和高等级城市群相辅相成、共生共享。因此，北京要坚持顺应具有全球资源配置能力的经济社会主体向中心城市和城市群集聚的大趋势，充分用好用足京津冀协同发展国家重大战略的优势，更加着力深度消除区域分割，更加着力促进要素自由流动和有效集聚，更加着力促进人口和经济空间布局有效形成紧凑发展，更加着力打造区域别具一格的产品和服务，加快构建不同空间尺度的、具有强大全球资源配置力的世界级首都圈。

四、结论

本文在指出新发展阶段首都经济社会发展战略研究重大问题的基础上，回答了构建新发展格局的战略本质，即为形成强大的全球资源优化配置能力，并进一步提出：新发展阶段首都发展战略的本质是建设具有强大全球资源优化配置能力的顶级全球城市，首都功能定位须实现从全国到全球的政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心的转变[19]，走全球高精尖集聚发展之路，全主体、全要素、全过程提升在全球范围内为谁生产、生产什么、怎样生产、在哪里生产、谁以及按什么规则和程序决策的决定能力。未来无疑具有高度不确定性，但只要将中华民族伟大复兴进行到底，这一首都经济社会发展战略定位就是确定无疑的。