农民集中居住政策的发展主义逻辑及转向

胡东淼

（吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012）

党的二十大报告将高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务及时代主题，并继续将全面推进乡村振兴作为高质量发展的重要内容及“最艰巨最繁重的任务”，可以看出乡村的发展建设在推进和拓展中国式现代化实践道路，全面建成社会主义现代化强国过程中的深刻意义。作为乡村存续发展的基本要素，村落住宅长期以来承担着为乡村的地缘性及血缘性文化、经济和社会共同体提供物质实体的基础功能。但近年来在城镇化及工业化高速发展的背景下，分散的农民住宅被视为落后的生产力承载场域和居住形式而对城市化工业化进程形成了阻滞。在社会经济发展合理性的规划审视下，以政府财政、城市化指标或经济发展指标为评价标准，诸多省份以农民集中居住的政策形式对乡村布局进行了拆解和重构，这种自上而下的发展性政策设计难以兼顾所有农民的具体生计意愿及村集体的实际需要。2017 年党的十九大提出的高质量发展和乡村振兴战略以及2022 年党的二十大提出的中国式现代化理论，代表着我国农业现代化道路的时代转向，也为原有的以西方现代化理论范式下的农民集中居住政策的反思提供了理论引导与政策支持。

总体而言，农民集中居住政策主要指新世纪以来，以地方政府的土地财政为核心动力，以“土地增减挂钩”政策或城镇化政策为支撑，以城市化、工业化及土地集约利用为合理性依据的规划性及政策性的乡村重构。虽然并没有规范性的名为“农民集中居住”宏观指导性政策，但是中央诸多涉农政策中的推进或鼓励农民集中居住的话语指导，及其多地区农民集中居住的政策设计及实践使“农民集中居住政策”作为特定学术研究对象而一度成为学界的讨论热点。

在其规模性的学术研究中，尽管存在部分政策整体生成逻辑[1]及政策演进类型[2]的探讨，但学者的关注点聚焦于集中居住农民的生活满意度、福利变化情况及影响因素[3]，即宏观政策指导下农民居住模式的颠覆性重构对农民群体及农村社会造成微观层面的影响。一是经济层面，首先是上楼农民在搬迁过程中无法基于土地增值获得合理的安置补偿，部分地区存在忽视农民意愿，加重农民生活负担等问题[4]，其次是上楼农民由于失去了原有基于庭院耕作的生计来源从而导致了生活成本明显提升，高额的物业费、水电费、取暖费及设备的维修费用极易诱发农民的经济风险[5]。二是社会文化层面，从分散居住到集中居住，社区地缘的制度性整合形式并没有伴随着相应的文化整合，从而造成了社会认同的缺失[6]，农民原有的乡土社会格局被打破，熟人社会的血缘地缘关系网络受到破坏，新社交环境下农民新的情感亲密关系难以形成[7]，其“文化堕距”造成了适应性滞后[8]，并产生了“无主体半熟人社会”的社会样态[9]。三是村落组织层面，村落变迁之后的社区组织形式和管理方式产生重大变迁，新型社区较原有的村落具有更大的规模和更高的流动性，新的社区组织和原有的村组织之间产生了紧张的矛盾关系[10]，新的规范性制度设计的缺失和公共物品的配给困难在众多社区持续存在[11]。近年来，一方面乡村振兴的政策转型导致新增的农民集中居住政策行为显著减少，另一方面建成的农民集中居住区在全国范围内已形成规模，学术研究主题逐渐由对政策的讨论转向对新社区组织形式中社会变革的关切，包括农民集中居住后的农民社会风险[12]、社区组织机制变迁[13]及社会秩序的重建过程[14]。

上述研究对农民集中居住及农民上楼的政策过程及社会影响进行了较为全面和系统的梳理，然而在具体问题成因的解释及分析过程中，囿于经济发展的立场主导下理论视角或学科的局限性，学者的反思和审视往往难以触及乡村改造政策背后的结构性因素及其遵循的发展逻辑，而极易将政策问题简单归因于社会变迁背景下的政策激进化以及乡土文化的适应性转型困难。本质上说，诸多研究不自觉地服从于经济逻辑，从经济效率角度先验性地将农民的集中化居住视作农业集约化及生产力发展的必要途径，而鲜有将农民作为社会发展的主体，对城市规划整体性拆分重构农民生活场域的政策逻辑进行深入反思，因此难以深入触及此类宏大的乡村政策所一贯遵循的以城镇化、工业化为导向的乡村改造路径及其背后的发展主义政策逻辑。

随着乡村振兴政策为首的“三农”政策转向，我国各地区的农民集中居住政策逐渐从政策调整阶段转化为政策转型阶段，规模性农民集中居住政策逐渐式微[15]，中国式现代化理论所带来的理念转向更是为农民集中居住政策的发展主义逻辑反思赋予了时代意义上的多重合理性：一是对西方资本主义现代化理论的审视与扬弃，西方现代化理论视角下社会发展屈从于资本逻辑，农民市民化及农业工业化指标代表了社会发展的理想方向。以往我国的乡村改造政策，尤其其中的农民集中居住政策极大程度服从这一发展逻辑，片面沿用了其现代化的理论路径，将集约化和机械化的农业生产对分散农户的简单替代视作农业发展的直观化理想化路径。这既不符合我国人多地少的具体国情，其资本及生产率的取向也与以人民为中心的中国式现代化本质相背离；二是全体人民共同富裕的现代化路径之要求，原有发展主义意识形态下对乡村的改造和重构代表的西方式的消除乡村的理想路径，其过程是农民的牺牲及退场，结果是城市化及乡村的压缩甚至消失，这一过程忽视了城乡融合及城乡均衡发展的共同富裕之需求；三是对物质文明与精神文明相协调的中国式乡村发展路径之探寻，作为农业生产关系的物质基础，乡村的村落布局是中国传统文化的重要载体，也是东方儒家文明与生态文明的重要来源，西方现代化理论以多种形式的“传统”“现代”之辩，将西方工业文明视作现代化的优越文明而逐渐削弱了村落文化的时代合理性，这种逐渐失语的传统文化尤其是其中优秀的精神文明内涵更应是中国式现代化路径的重要内容。

基于此，农民集中居住政策可以被视作我国过往政策体系中部分沿用西方现代化理论及发展主义逻辑的一个政策缩影，而对其问题的反思则有助于实现从发展为导向到以人民为中心的理论视角转换，推进中国式乡村现代化乃至整体的中国式现代化政策路径的探索及展开。

一、理论框架：发展主义的溯源及本土化

长期以来在我国农村改造过程乃至整体国家建设过程中被制度化的发展主义逻辑具有其形成和发展的复杂路径。发展主义指一种将经济增长作为指导思想和意识形态的理念[16]，其发展的概念最早可追溯到希腊哲学对生物成熟过程的定义[17]，而发展成为指导性理念则始于1900年法国殖民部出版的殖民地行动纲领，其中有“从中获利”隐喻的“mise en valeur”一词被译为发展（development）[18]，欧美国家以此建构出了以殖民的方式帮助落后国家开发资源的道德要求和政治责任。二战后，殖民式开发丧失时代合理性，欧美国家转而将第三世界国家的传统社会文化进行经济指标的落后性建构，并通过引导和援助的方式为其设计了面向西方工业化道路和顺应西方市场需求的发展改良方案，借此实现对边缘国家的资源开发。与此相对，反殖民主义情绪运动的兴起及新的民族集体认同感的产生，也使“发展”在拉美本土化为南方国家摆脱北方国家控制的标语，阿根廷经济学家劳尔·普雷维什创立了以“‘中心一外围’论、贸易条件恶化论、进口替代工业化”[19]为主要内容的拉美型发展主义理论。其后逐渐崛起的东亚国家也相继产生了与西方发展经验模式不同的具有“经济发展主义、国家合作主义、经济国家主义、权威国家主义”特征的“发展型国家”[20]模式或“东亚型发展主义”[21]模式。

在中国，作为价值理念的改革及发展理念萌芽于救亡图存阶段，传统思想观念遭到严重冲击的背景下，社会主义道路逐渐成为历史的选择，因而这一背景下中国特色社会主义道路并非完全基于原教旨意义上的对资本主义剥削的批判与扬弃，而很大程度上是基于国家生存策略：“在中国，类似的社会基础并不存在……资本主义是强势的西欧民族国家的指导，社会主义精神则是弱势民族国家的翻身理念”[22]。因此，在社会主义制度建立伊始，国家层面的复兴和赶超即成为中国社会的首要任务和长期目标，在“赶超”的政策目标引领下，以工业指标为核心的发展逐渐占据了国家建设话语的统治地位。“真正将‘发展’作为一种占支配地位的由国家推动的‘赶超战略’和建设规划，并因此使之成为压倒优势的‘发展主义话语’，是在二战以后……社会主义各国普遍采用的‘赶超’战略”[23]，也就是说，“社会主义自身存在着强大的发展主义成分”[24]，发展导向下工业化和经济增长由此成为社会主义现代化建设中的前进方向。

新中国成立初期重工业基础上的工业化建设被视为实现国家富强和人民幸福的唯一途径及真理性选择，发展主义逻辑中的经济指标及工业化与国家和民族的百年复兴及社会成员的人生价值相结合，从而形成了对全社会的整体性动员。改革开放后，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步明确了经济建设的核心目标，并将“唯生产力论”的观点视为历史唯物主义的基本观点，将经济建设视作党建及社会发展的中心任务，在“唯生产力论”的社会价值观审视下，社会的进步逐渐被排他性的一元主义的经济发展主义话语所统治和支配。

总体而言，发展主义的意识形态观念因其诞生及演进过程而具有双重内核：一是“传统”与“现代”的二元对立，通过以西方社会为目标的“外发”式发展预设，将具有工业化、城市化、现代化的西方文明预设为社会发展的高级阶段，这种线性进化论正预设了社会发展面貌的优劣之分，自上而下的排斥理念也将现代化工业社会对传统农业社会的全方位社会改造视为社会发展的应有之义。二是片面的经济指标导向：为“现代”替代“传统”提供合理路径，发展主义将整体的社会进步与经济发展水平联系起来，将一切与社会幸福感、社会福利、居民生活质量等内容相联系的社会文化事务转化为纯粹经济指标，进而将经济指标增长作为衡量社会进步的单一维度，从而将传统社会的多元复合价值边缘化。

以往的政策探索过程中，乡村政策大多以西方的现代化理论及其城市化目标为基准，其对经济发展指标及城市化工业化指标的过度偏重，以及学术研究反思意识及批判思维的缺乏，导致将发展主义政策逻辑进行解构及分析反思的研究十分匮乏。鉴于此，本文以中国式现代化为理论基点，以乡村振兴的农民视角进行政策回溯，借助2022 年6-9 月对规划集中上楼村落Y 村的田野调查微观案例，探究集中居住政策背景下农民上楼的不同阶段过程中，发展主义观念如何凭借现代城市社会取代乡土社会的发展真理性，对农民的生活变迁过程进行边缘化建构和经济指标的转译，并通过这种建构使农民的主体生计诉求让位于经济开发规划，进而系统性分析和解释农民集中居住政策背后农村改造政策路径中发展主义的一贯逻辑及特征，最终讨论中国式现代化道路中乡村建设领域经济发展指标向农民个体全面发展指标转变的新发展语境。

二、微观案例：农民集中居住的Y村实践

21 世纪以来，作为经济高速增长及工业化发展时期的过渡性快速城镇化政策，农民集中居住政策在极大程度上以宏观的整体经济指标为导向，遵循发展主义视角下经济增长的效率规律，而城郊的土地征迁和农民上楼即是农民集中居住的重要模式之一[25]。区域经济发展过程中，部分城郊村落依靠相对优势的地理区位以政策优势激活土地价值，并以廉价的劳动力和土地吸引外部资本和企业进入，以增加就业岗位，提高居民收入，从而将生产要素留在区域内，实现地区经济的发展升级，这一以政府主导的自上而下的土地开发过程便涉及原有村落单位向经济生产要素的转变，即耕地的集约化征用及农民的集中居住。

吉林省Y 村处于上述开发区的规划及改造过程中，该村位于城乡结合部，距城区绕城高速公路仅200 米，户数1042 户，人口3530 人。被划为省级工业经济开发区拆迁范围的Y 村目前处于动态的征迁过程中：村辖10个自然屯落中，3个屯落已完成搬迁工作，村民搬入附近的城市社区中；2个屯落仍处于搬迁过程中；5 个屯落暂未开始搬迁工作。这种村落征迁的地区过程性差异化格局为农民集中居住政策对农民生活重构的不同阶段过程及社会影响研究提供了极佳的研究场域。经过对该地区村书记、工作人员及20 余户村民的深度访谈，研究发现城郊农村的土地开发及征迁规划造成了Y村农民生产生活的逻辑变化，并产生了不同层面的社会影响。下文基于对未拆迁屯落、正在拆迁屯落及已经上楼屯落中等待者、坚守者及异乡人的三个不同农民群体生活状态或认知观念的研究，归纳和总结发展话语指导下农民集中居住政策对农民生活世界的影响及重塑。

1.等待者：被消极建构的生活困境

早在集中上楼之前，地处开发区的Y 村已经经历了两次政府耕地占用和征收，农民的生计状态和生产方式因而产生了剧烈变化。在合作社时期属城市周边菜社的Y 村，原本人均耕地面积相对匮乏，而被划定为开发区后高速公路的修建更是占用了该村的大量土地。2007 年政府的土地开发及2021 年的开发商占地共占用了该村多半的耕地份额，并为村集体农民提供了相应的经济补偿（2007年以每公顷60万元，2021年以每公顷110万为补贴标准）。这一过程中，城市开发对作为农民重要生计来源的耕地的占用，凭借政策规划的方式被转化为社会发展的真理性需求，因此，囿于政府政策规划的权威性以及部分农民对自身耕地权力的认识局限，农民被迫采取了接受的态度。“你不同意也没招，人家要占你地，你地也不是你的，那是国家的，对不对”（访谈资料20220615FY）。

对部分农民的访谈中，一些农民对耕地征用对其生计损失的补偿问题怀有部分负面情绪：“（2007 年征地）修高路就占18晌，高速公路占18晌都没给钱，没给钱……这给啥钱了白扯了都，跟白占一样，一亩地就给五万块钱，他叫给钱了吗都不够损失钱。”（访谈资料20220616FL）；“（2021 年征地）这就是耕地都少，一人一亩二地，100 万（每公顷）分 12 万啥的，房子你再装修，有的说不好听的，他有点病啥的，找补找补这钱不就没了，是不是？让农民卖地，这一辈子的地，赶他们卖地的时候签字，都赶上卖身一样的”（访谈资料20220616MG）。调研发现，多数农民均认为政府的耕地占用补贴对他们的生活来说并不充足，难以满足其维系生活需求的意愿，并认为耕地的占用对其生活产生了不同程度的损失。

从经济发展的视角看，在其对耕地的占用具有整体社会经济发展规划下的正义性和正当性的基础上，微观层面每亩地十余万元的经济补贴可以弥补该农民5～10年的耕作收入，而征地后被解放的农民劳动力价值更远超这一数字，农民可以通过从事其他工作赚取更高的工资收益，因此征地和补贴标准兼具宏观和微观层面的经济合理性。然而在Y 村的实际社会调研中，农民生活的实际情况却截然相反：在城市高收入的吸引下，农村的青壮年劳动力早已大量流入附近的工厂成为产业工人“年轻的都走了，没几个种地的，基本上都不种了”（访谈资料20220613MZ），而留乡务农的农民则几乎全是高龄农民，这部分农民且不说几十年农业耕作对他们的生活习惯和生活方式留下的深刻烙印造成的工作转型困境，其年龄就限制了所谓弃农务工的可能性，“我67了嘛，谁要？打工都不用都怕死，那谁都保不起啊，养老搁啥养啊”（访谈资料20220607MT）。在这些留守乡土的老年人眼中，开发区的建设征地占用了他们大量的生产生活资料，而留给他们的是有限的，短期内看来可以接受的补偿资金，失去了原有生产资料及工作转型的机会的高龄农民，只能以宅基地为基础种些蔬菜，以降低生活成本，勉强维系生活。实际上，在该村经历开发区征地后，每户仍留有人均一亩左右的耕地份额，但由于近年来农作物收益的降低及耕地面积的减少，这部分耕地的耕作早已难以维系农民的获利需要“你承包，投资他，也不得（收益）呀，农民靠种地，种黄金他也不行啊”（访谈资料20220616ML）。

村落搬迁过程中，Y村耕地的占用和征迁采取由开发商整体负责的模式，上级政府与开发商协商完成区域开发规划之后，开发商负责所有耕地利用及农民的拆迁工作，这一过程中，村集体以公示和村民会议的方式告知村民后，负责耕地补偿款项的统一发放，而房屋拆迁及集中上楼居住事项则交由开发商与村民私下协商。整个征迁和农民自愿性地集中上楼的过程中，农民没有遭遇行政规划下的政策性强制搬迁，但仍在极大程度上表现出了对开发规划的妥协和服从。“他什么时候让你签字了，那你就得搬了……你个人想不想搬，就个人来说啥不想，他占着这，就都想搬。”（访谈资料20220620MW）；“你要人耽误人家这整个规划了，你就得到这里也得搬，到时候的状态，咱也不能当钉子户，你这是属于大流呗反正是”（访谈资料20220619FZ）。本质上说，是政府政策规划下现代城市替代传统乡村的真理性使部分不愿意搬迁的村民表现出了对土地开发“认命”般的消极态度。

在农民上楼之前，发展主义引导下的乡村开发政策路径已然通过传统与现代的二元对立而赋予了土地征用及村落搬迁的宏观合理性，并以城市的经济标准给予了农民“充足”的补偿，因此这些抱怨耕地补偿的农民没有参与其他劳动而仅坐等补偿款花完，只能被部分政策施行者归结到农民的懒惰等内部因素，农民理所当然地被贴上了“落后”或“消极”的标签甚至部分被类别化为“缺乏内生动力”[26]。就这样，发展主义话语通过对小农生活经济要素的转译将农民的生计困境归因于群体性格问题而非强制性生计变化对其长期生活场域及生活习惯带来的破坏性影响，农民群体基于这种生计困境的不满也终将被开发规划的进一步推行而逐渐失语。这种现代化的发展建构显然与我国大量的农村社会尤其是城镇化转型过程中的农民实际生活状况及以人民为中心的发展本质背道而驰。

2.坚守者：被简单转译的生计场域

处于拆迁过程中的两个自然屯中，一多半的农户已经和开发商签订合同完成了上楼流程，其农村住宅也被迅速推倒成为废墟，这部分村民大多早已在城市中找到工作或者安家落户，村房较为荒废，他们自然希望以荒废的宅基地换一所体面的住房或一笔可观的收益，“他迁的这个都是比较小房子破破烂烂的了，院也小，迁呗就都是”（访谈资料20220627FZ）。但与此同时，更值得注意的是暂未同意拆迁的诸多农户，他们在一片拆迁的废墟旁坚守着自己的村落生活传统，长期从事农业耕作的他们拥有装修较为完备的宅基地住房和用于放置生产工具或农作物牲畜的大棚：“你这房子多好，这里边跟住楼一样啊，这里边是地热，屋里厕所都有，说住楼享福，我没看着享到哪去，你说这住这小院正好了，前面是门市房，白瞎了”（访谈资料20220627FT）；“（拆迁政策）那合啥适，我们这住得好好的”（访谈资料20220627MP），当这些暂未搬迁的村民被问及是否愿意搬迁时，他们也表现出了自己的无奈与无助，而在对发展主义政策规划下传统乡村进行现代化改造的正当性无法置疑的基础上，这种情绪则主要集中到了他们对开发商补偿标准的不满：“你说我们这得赔多少钱，我还得找你钱，我到时候再装修钱，拿钥匙钱，我再买家具，那老头老太太都称啥钱，也没钱，也没劳保，我一天都得赔死。你上楼你自己拿钱，以后生活费、物业费、采暖费你交还有电梯乱糟的。你上以后，住楼也是难题，我就告诉你，像人有劳保的行，工业户有劳保的行，月月开支，你就像我们社员，你上楼就是个问题”（访谈资料20220628FM）。这种对未来上楼生活的生计担忧一方面来自上述各种陌生费用的增加，另一方面则来自作为其生计来源的庭院经济的失去。“你最起码你搁这地方能对付，咱们说句实在的，你都有个小院子啥的，整点啥，夏天最起码这菜啥都不用花钱，现在物价你们也知道都啥样，是不是？多大困难”（访谈资料20220628ML）城市化导向的农民集中居住政策仅负责将村落中的分散农民转移到楼房中，并给予相应的补偿，政策规划者自然无法顾及居住楼房的生活成本对于长期依靠农业劳作获取生活资料的农民意味着什么，在补偿过程中，为农民提供用水来源及食物来源的宅基地庭院仅被转译为一块廉价的农业生产用地。

上述发展主义政策路径的理想状态与拆迁过程中的社会现状相矛盾，极大程度由于我国传统小农模式的文化及社会特殊性造成。我国农民特别是传统的农民不自视为生产力要素，市场经济及农作物商品化影响下的耕作收益降低使他们的农业耕作并非获利手段而是作为生活方式。而在拆迁过程中，政府及开发商基于现代城市对传统乡村的意义排斥，立足于发展主义的纯粹经济指标导向，无视农民农业耕作的社会价值和生活价值，单纯将其经济价值进行简单评估并提出了对应的赔偿，这种征迁方式对于早已适应城市生活的进城农民固然合理，然而对于长期居住农村当中，将自己的庭院和街邻作为生存的文化意义场所，将农作物的种植当作满足生存旨趣及降低生活成本的途径的高龄农民，其被忽略的传统社会价值及精神文明价值自然无法得到经济资源开发主体的相应补偿。

拆迁过程中的另一核心问题则是开发商对“有证”住宅和“无证”房屋的差异化补偿标准，这种差异化体现了开发主体以城市中的经济标准化尺度对乡土地方实践知识和社会价值的简单化重构。“有房照的，每平方米就是一平顶一平了，不是说没有房照的了，给你合500 块钱一平方，你要是人家开发商给你合，我这是120 平方米，不到6 万块钱，就这房到6 万那得差老了。”（访谈资料20220628FM）需要说明的是，该村所谓“无证”房屋也并非部分地区存在的得知拆迁后临时加盖的以求骗取补贴的临时建筑，而均是有20 年左右使用历史的功能性场所，虽然建造时由于宅基地一户一宅政策并未赋予其房照，但都是为农业生产实际需要而建立且经过村集体同意的房屋建筑。与那些进城务工导致宅基地房屋破落而同意置换上楼的农户不同，暂不愿搬迁的村民长期以来维系农业耕作的生活方式，不断拓展和修缮自己的生产场域和生产资料，并且较为满足目前的生活状态和生产模式，但开发商则在法理基础上尊重有房照住宅的同时，仅对农民生产资料的社会价值和生计价值进行象征性的经济指标转译，将一切“无证”的建筑视为落后的甚至不合法的建筑，只进行象征性补偿。

与此同时，由于被规划为终将被城市替代的拆迁村落，该村的基础设施不但在近年来没有在乡村建设进程中进行过改善，反而部分地区还受到了拆迁带来的负面影响“这路没人管，你就这玩意了，谁管你这事啊，都扒得乱糟糟的了”（访谈资料20220701ML），甚至极少数居民的饮水问题也受到了一定影响“（自来水）供不上来，这不是扒迁扒的吗，之前能”（访谈资料20220701FM）。发展主义政策规划下被计划消亡的乡村由于环境的衰败逐渐失语，可以预见的是，在部分留守村民的基础设施难以得到完善和保障的背景下，如同村民所言，当大部分农民在工作人员劝解下服从了上楼安排，不拆迁的少数农民被视为耽误政府开发规划的消极因素时，当前留守的农民也势必将为城市发展而被迫“随大溜”，放弃自己的小农生活方式而选择接受上楼安排。

3.异乡人：被排斥和漠视的“落后文化”

上楼后的农民生活和文化融入问题是农民集中居住领域的重要问题，诸多学者已经从社会福利、文化融入、生活成本等多个领域进行了研究。前文述及Y 村部分处于搬迁过程中的农民生存现状和生计状态，然而对于该村已经顺利完成上楼工作的农民，其生计问题的困境或隐患更不容忽视。村落中的“异乡人”并非地理意义上的远离家乡，而是被安置在原村落就可以望见的住宅社区中，却告别了原有的生活环境和文化传统。在陌生的城市社区中，上楼的农民失去了习惯的生活方式及原有的交往空间，从原有的乡村文化场域转而进入了城市社区中的市民文化场域，从而成为了文化意义和生活意义上的异乡人。

即便在农民上楼意愿较强，征迁工作较为顺利的两个自然社，作为异乡人的农民的城市生活转型也存在重重困难。“因为我是村书记，我特别了解村民，也了解农村村民的素质，适不适应在城里生活，他的思想，他的生活习性，可能他是住在城里了，但他用老百姓的话说，这个毛病没有改，包括适应城里生存的基本动作基本规则他都不懂，有的人根本就在城里头不会上班儿，不会生存”（访谈资料20220805MC）。村书记表述朴素而恰切，部分农民在农业耕作场域中形成的持续多年的生活习惯和生活方式，严重阻碍了他们在城市社区集中居住后的再社会化过程。然而，从人类学的分析视角，农民及市民的生活方式差异本质上仅应是生活传统及习惯的差异，并不具有优劣之分，但在发展主义城乡二元对立的思维惯性下，农民基于农耕生活而固化形成的生活方式被对象化为素质低下、不懂规则的亟须治理的“毛病”，而作为上楼农民群体特征的这些问题最终会给城市社区带来新的社会隐患：“到最后他征地补偿费花没了，集体补偿费花没了，他普遍就是说啥，没有学历，没有技能，没有投资的一个头脑，对生活也没有啥规划，他只靠征收这点钱，造不了几年，花了了就是社会的隐患和负担”（访谈资料20220805MC），据书记说，在Y 村周围部分较早拆迁的搬迁社区已经出现了大量村民补偿款被诈骗、偷窃等犯罪行为增加及无理越级上访等社会问题。

对上楼农民的社会融入困境及引发的社会问题，作为开发区开发项目的执行者和服从者，村集体领袖普遍难以从政策合理性角度对农民上楼问题予以质疑或反思，其人文关怀最多体现为对农民社会融入困难的理解，如Y 村村书记认为解决该问题的核心路径是壮大村集体经济，将开发区内的村集体建设用地及建筑以出租等方式加以盘活和利用，从而对农民提供持续性的集体经济补贴，满足农民维系生活成本的需要，达到缓解和减少社会问题的效果，“他有了这种生活保障，他就不会给社会跟政府造成一些负担，就是说农村尤其是我们征收的这些村，想办法留一些集体资产，壮大新经济是未来发展的必要的一个趋向”（访谈资料20220809MC），因此，即便在一个被广泛认为负责和为民着想的村书记眼中，社会融入问题也一并被转译为经济问题，提高收入成为解决社会、文化等各领域问题的真理性途径。与此同时，经济保障的准入原则设立似乎也同时可以为异乡人的社会治理提供便捷途径“说集体经济达到啥程度，达到每人人均发放5000 元以上的，是不是就可以形成公约了，你不能违背社会道德，不能干一些违法乱纪的事儿，不能无理访越级访，给党内政府造成负担，给社会造成负担……（否则）我就可以不发你集体经济走出来的钱，这样是有利于整个农村的稳定”（访谈资料20220809MC）。发展主义引导下科层体系成员对政策的执行没有审视的动机和途径，只被赋予了对社会问题进行修补的职能，而村领导人则顺从发展主义的经济逻辑以经济指标对社会问题进行拆解及修补“我们这一个区域内社会稳定只能发展壮大集体经济，集体经济是稳控这些方面的又一个根源”（访谈资料20220809MC）。由此农民上楼则成了推进城市开发和现代化的一剂猛药，作为社会主体的农民生活转型的困难及社会问题则只被视为了发展的副作用，而这种副作用也只能通过进一步的经济支撑进行补救。

由此可见，作为村集体成员的村书记在该村落的社会变迁过程中也自觉地站在了发展主义的城市化视角，无法与其曾经的同乡人产生社会文化层面的共情。在城市替代乡村的真理性视角中，农民上楼是城乡结合部实现经济转型及壮大村集体经济的必由之路，因此，上楼农民异乡人的身份困境则可以被归因于他们没有进行及时的社会化并融入城市社区的生活方式，缺乏城市生活相关的工作习惯及生活规划。对于这种积重难返的文化惯习，村集体甚至未曾进行过社会融入和文化融入层面帮扶的思考和尝试，而是转而以简单的经济指标为衡量标准，试图以经济层面的生活保障兜底来解决或者遮盖村民社会文化层面的异乡人困境。

在西方现代化理论视角的政策路径下，工业化、现代化及其土地开发的收益被政府及土地开发商所攫取，社会问题带来的风险却分配给了集中居住的农民群体。如表1所示，一方面城市化改造乡村的视角下，农民原有农业生计过程中的文化价值和社会价值被忽视，征地后农民生计损失被归纳为未开发自身劳动力的懒惰等因素，上楼后的文化融入和社会融入困难则被简单归纳为经济收入问题，并将提供集体经济收益视为解决其问题的最直观和恰当途径，体现了社会治理过程中潜移默化产生的以发展主义的经济指标对其他社会层面问题进行转译的行动趋向。另一方面，城市市民对乡村生活方式的陌生被视为理所应当，而上楼农民与市民的行为和交往方式的差异则被认为素质低下遭到排斥和疏离，这种农民生活传统向市民生活方式转变的真理性，以及乡村生活交往技能相对于城市交往规则的低劣性，表现了发展主义城乡二元对立背景下城市对乡村歧视和排斥的普遍性和常规化。农民集中上楼过程中出现的这两方面问题，直接反映出发展主义理念下以现代城市社会为目标的发展预设及其以片面的经济指标取代复合性社会价值的双重逻辑内核。

表1 政策过程中发展主义话语的微观化形式

三、农民集中居住政策的内在逻辑：发展主义脉络及时代转向

转型期农民集中居住政策在高效率推进城镇化及城乡经济发展的过程中，由于其理想化及宏观性的发展主义政策设计而不可避免地对部分传统农民的生计造成了不同层面影响，并一度通过发展话语将其影响合理化为社会发展过程中所伴生的边缘性问题。对于农民集中居住这种自上而下的规划性乡村重构政策的产生依据，学界已有多重解释，一是诸如市场开发带动型、现代农业园区型、乡村旅游发展型等表面的直接驱动因素总结[27]；二是包含社会发展需要、节制耕地需要、改善居民环境需要等内容的宏观经济发展合理性总结[28]；三是包括土地财政、城市盲目崇拜、政绩工程等因素的批判性原因总结[29]。然而事实上，上述解释均无法深刻理解农民集中居住政策的内在合理性，因为作为我国所特有的乡村改造过程中的村落重构政策，农民集中居住并非经济发展所必需的普遍性政策选择，也绝非不同类型村庄现代化发展所直接要求的改造途径。其理想化系统性和规划性的农村重构政策遵循着我国基于发展主义理念而形成的一贯的改造农村的政策路径，是经济发展引导下的长期乡村改造政策路径在城镇化土地财政特定社会背景下的特殊表现形式。

1.传统农村的问题化过程：发展主义逻辑的农村改造路径

我国社会文化及生计模式下的传统村落系以生活空间为主的，结合文化空间、生态空间及生产空间于一体的复合性场域，农民多保留着分散化兼业化耕作及自给自足的生计传统，而不具备完全面向资本的逐利取向。但在完成了数千年来社会文化传承和民族存续的历史使命后，分散化的小农生产模式难以承担牵引和拉动经济增长这一发展主义导向下的时代任务，因此在国家社会发展路径的规划设计下，我国几千年来一贯遵循的小农生产模式在短暂的发展进程中骤然被转化为了问题化的客体，传统小农在农业规模化及国家工业化的发展话语审视下逐渐成了社会的改造对象，被组织，规划、改造甚至重构。这一过程中经济发展指向下的中国道路遵循着发展主义的源理念，产生了“关于‘传统社会—现代社会’‘农业社会—工业社会’‘农村社会—城市社会’的区分，以及如何由前者走向后者的‘发展方案’”[30]。

在新中国成立以来重工业优先发展的战略基础上，由于重工业资本集聚和排斥劳动力的资本特性，对农业的改造问题一定程度上等同于“城市化和工业化如何从高度分散而且剩余量太小的小农经济提取积累的问题”[31]，因此国家政策构建了面向机械化生产的一系列改造程序和目标路径，如一五计划报告中所述“社会主义工业化要求农业从分散的落后的生产方式转变为集体的先进的生产方式，在集体化和机械化的基础上生产更多的粮食和工业原料……广大的农民要最后摆脱贫穷和痛苦，也必须离开过去长期所走惯了的小生产的旧道路，而转向集体化和机械化的社会主义农业新道路”[32]。在发展主义“唯生产力论”及经济指标的审视下，传统乡村被“去情境化”，原有的守望相助的村落传统，往来种作的生活方式及绿水青山的生态属性被发展主义政策视作经济社会发展的附属品所抽离，而其中原有的生产属性被分析和构建为“小农”形态并被问题化描述为亟须改造的落后生产模式。如果说改革开放以前，发展主义政策中城市对“落后”农村的干预和改造表现为服务城市重工业发展而对乡村生产方式及生产规模的全盘性指导与规划，那么分产到户以来，政府的乡村改造政策结束了对农村生产模式的指导控制，转而兴建地方乡镇企业以实现农业生产向工业生产的转变，以在地工业化的形式推动农村剩余劳动力的非农化转变。部分地区在政府的引导和扶持下形成了“家家点火、户户冒烟”的村镇工业布局，但且不论分税制改革及相应的地方政策转变导致这一村镇工业化策略短暂性问题，仅在村镇工业企业兴盛时期，这种以纯粹经济指标发展为中心的政策路线也导致了“村镇工业化地区公共服务设施服务水平与经济发展水平倒挂，体现经济效益最大化与居民生活水平提升需求的矛盾”[33]。

因此，无论是以人民公社和合作社为核心的农业生产规模的规划指导，还是以乡镇工业推动农业地区的产业化转型，政策方向始终是以改造和变革传统乡村及小农的“现代”为目标的，以规模化机械化农业或工厂工业模式对小农生产模式的理想化替代。这一过程中，小农复合型生计体系中的社会价值、文化价值和生态价值被发展主义下的经济指标所边缘化，理性人和经济人视角下的农业被拆解为生产要素和经济指标，社会联系和情感联系被切断，缺乏经济发展动力的“小农”模式由于有碍经济增长而被问题化。简而言之，发展视域下经济增长替代了社会文化关系，从而使去情景化的小农模式成为了应被淘汰或移除的生产模式，因而在不同经济发展背景下形成了不同的改造小农的政策路径。

2.乡村改造的阶段形式：农民集中居住及其内在特征

发展主义导向下乡村改造路径经历了从建国初期为发展重工业而进行的公社化改造及改革开放背景下的村镇工业化改造。沿着这种乡村改造的政策逻辑，农民集中居住政策成为了土地财政背景下的新的乡村改造形式。随着分税制改革带来的地方财政收入比例变化，土地财政迅速替代乡镇企业成为了地方政府财政的最重要来源，由于地方政府经营土地迫切需要城市建设用地扩张份额，在土地增减挂钩政策和城镇化政策的引导下，全国范围内兴起了规模性的“农民集中居住”政策行为，这一举措一改原有对乡村社会生产形式的规划改造模式，转而直接通过回收农民宅基地并引导其集中居住的模式带来了颠覆式的剧烈的城乡空间社会变革，不再是原有方案规划下的农村社会到城市社会的渐进式转型，而表现为区域性的社会形态的直接革命性替代。

发展主义视角下，集中居住的农民为城镇二三产业发展带来劳动力和消费力，其随之而来的城市生活方式影响下的住房购置欲望也会一定程度上刺激城镇房地产市场，从而促进地方政府财政增加收入。而在个人角度，农民似乎成功进入城镇社区而满足了从乡下人到城里人的身份转变，满足了社会化进程中的个人发展需要。作为“先进”社会阶段的代表，城市对农村生产生活方式的直接替代不仅具有社会经济发展的真理性意义，还满足了农民个人生计发展的正当性需求，而政府则在这一过程中似乎扮演了真理道路的铺路人和领路人角色。然而这一政策模式建基于发展主义内核带来的双重合理性框架之内：一是城市优于农村，工业优于农业的传统与现代二元对立框架；二是唯经济指标引导下农民生计意义边缘化的框架。倘若抛开对城市及工业化的进化论式的过度追崇，将当前农村和城市视为两个并存而不具有优劣之分的同等生产生活场域来看，农民集中居住运动实质上是一种社会模式对另一种社会模式全盘否定，是一种生产生活方式对另一种生产生活方式的全方位排斥和取代。因此，有学者认为，这种对农村和农民的居住场域的重构方式，“不同于‘农业革命’的技术需求，也超越了‘原始积累’的初始需要，包含着由极端的发展主义催生的‘贱农主义’和城市信仰，因此也表现为又一场文化意义上的‘大革命’”[34]。然而在事实层面，无论从农民的生活幸福程度还是土地生产效率的角度，农民的集中上楼和土地集约化利用在我国现存社会经济条件下都并未被证实其生产形式或居住形式的优越性，反而以市场引导下的土地增减挂钩及宅基地腾退甚至可能会造成严重的乡村灾难[35]。

脱离经济指标的唯一真理性视角，居住场所理应被视为民生基础所在，然而政策过程中，作为农民居住场所的农村住宅及宅基地却成为了政府的城市化和政府财政引导下规划方案中需要重构的改造对象，农民失去了支配自身生计规划的主动性和主体地位，成为了城乡规划的指标或经济增长的数据，丧失了作为社会独立主体的主动权和选择权。如Y 村拆迁地区的案例所展示，集中居住政策对早已主动接受城市化生活方式选择进城务工的农民来说固然合理，但对于那部分不愿意接受集中居住命运的长期务农的高龄村民来说，不仅一生所系的农田院落难以摆脱被城市开发所征用的宿命，作为其大部分生计资源的房屋等也被冠以“无证”的名义而难以得到合理的经济补偿。因此可以说，集中居住政策以半行政化手段激进地替代了市场经济的资源配置作用，为顺从城市化趋势的进城农民提供了生计转型的捷径，却直接阻断了保守的传统农民的生计退路。

毋庸置疑的是，社会发展的过程中，农民集中化、市民化及农业的集约化生产代表着农业生产力提升的前进方向，是推进农业机械化、现代化转型升级的有效途径，也是提高综合国力和国家现代化形象的有效手段。与此同时，高度精密的住宅变革和生计规划以及科层制下层层的行政引导，似乎可以达到发展主义视角下资源优化配置的作用，甚至在城市经济指向或者城市中心偏向的政策设计下，部分农村农民依旧可以获得纯粹经济视角下可观的甚至十分理想的经济补贴或住宅补偿，因此这一时代的洪流中大多数农民也主观或客观地顺从了政策的规划及社会发展。但在经济增长的纯粹指标统治下，寄托在农业活动中的精神文明和社会功能则被严重忽视，而这种被居高临下的发展主义视角所边缘化的传统农业所蕴含的文化社会功能正是中华文明长期形成的文化性格的内在来源，也是物质文明与精神文明相统一的中国式现代化路径的文化内核。

3.新发展主义的话语转向：中国式农村现代化的理论探索

以农民集中居住政策为例，作为后发式现代化国家，中国在以往的赶超式发展历程中一直在经济发展导向下采取历史条件下似乎最高效的途径实现经济高速增长的政策目标，并以全面脱贫及小康社会建设等卓越成就的达成提升了民族荣誉感及认同感。然而立足于西方发展理论而片面追求经济发展的政策路径则必然会对中国的本土性乡村社会造成诸多消极影响：当我们长期过度关注集中居住带来的城镇化及经济发展的宏大叙事时，决策者和研究者由于其所处位置及所固有的所谓先进思维而难以注意到微观农民的生活意义的磨灭和传统的消逝，对农民而言，生活居住方式的变革从个人的主体性自由选择变成了所谓必然的客观性经济发展需求，这是发展主义洪流中经济发展对农业社会价值及农民长期以来传统文化生活方式的挤压甚至倾轧。基于城乡融合及共同富裕的中国式现代化理论视角，要反思是作为“指路明灯”的发展对以往集中居住过程中农民个体来说究竟意味着什么，需要关注那些曾经被经济发展的政策而裹挟的乡村社会的真正主体，关注那些被迫上楼后迷茫的、手足无措的农民，以及他们所曾经习惯和守护的传统意义世界。

随着几十年的赶超式高速发展，我国社会主要矛盾日益转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，广大农民的主体意识和权利意识逐渐兴起，西方现代化理论及发展主义导向下以城镇化和土地财政为导向的政策性农村改造运动中民生问题愈加凸显。2017 年党的十九大报告中提出的乡村振兴战略将坚持农民主体地位设定为基本原则“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性”，这很大程度上意味着将小农作为问题和对象的发展主义乡村改造政策的路径转变和话语转型，以往作为政策规划客体的农民将逐渐转化为政策话语的主体。2022 年党的二十大更是夯实了以人民为中心及共同富裕的中国式现代化的路径基础，与以往统筹城乡发展或城乡一体化建设中的“以城统乡”或城市中心主义政策倾向相区别，中国式现代化路径中的乡村现代化的关切核心回归了乡村主体，而彻底摆脱了之前通过政策规划解决小农“问题”而实现城镇化及农业现代化的宏观政策倾向。可以说，在共同富裕及物质文明精神文明相结合的新型现代化理念指引下，中国式乡村现代化发展路径将实现其时代性的转变，在此基础上，作为原有以经济发展及城镇化指标为导向的过渡性城镇化政策，农民集中居住政策也将逐渐失去其立足于发展主义逻辑的政策合理性。

事实上，在理论层面，作为基于多元文化立场对以往发展主义“传统”“现代”二元论的文化批判，新发展主义理论在20世纪90年代一度成为国际学界的理论思潮[36]，意识到发展过程中“破绽百出、引人误解的会计制度记录下来的财富增长，越来越难以使人相信”[37]，诸多学者从发展主义的单一经济指标导向、唯工业化的发展路径、对第三世界的边缘性建构及传统社会文化的破坏等方面进行了深刻批判[38]，然而，这种新发展主义的理论思潮在以经济发展为主导的时代背景下并未形成现实层面的制度实践，“发展主义在‘论坛’上已经式微，并日趋没落，但在民族国家日常的政治实践中，‘发展主义’仍被奉若神明，成为政治家恪守的社会发展准则”[39]。

农民集中居住政策一度如此遵循着发展逻辑及其以工业化城市化对乡土传统的改造路径，而这种现代化逻辑难以应对社会与经济的矛盾，更缺乏对中国社会复杂性及特殊性的深刻理解。因此，高质量乡村振兴的时代背景下[40]，我们理应遵循以人民为中心及共同富裕为核心概念的中国式现代化理论指导，以寻求城乡融合发展的乡村现代化路径。就乡村发展的政策理论导向而言，作为内发的现代化国家，应借鉴新发展主义的理论经验，在追求高质量发展的乡村建设过程中，结束片面套用发展主义、以工业化城市排斥乡村的价值预设及乡村改造的政策规划路径，充分认识和理解城乡之间的差异性共同富裕路径[41]，从而在中国式现代化理论指引下，以新发展社会学[42]的历史性及反思性[43]视角，立足乡土社会的文化社会传统，关注发展过程中的行动者取向[44]，注重村集体及农民群体的内生力和创造力[45]，并以政策的引导调动乡村社会的内源性主体性发展动力；而就乡村建设的发展主体目标意涵而言，我们需要在乡村振兴的理念引导下以发展伦理学的视角对“社会发展进行价值意义上的 ‘解蔽’和‘超越’”[46]，以终极的人的全面发展的目的性标准替代生产力发展的工具性标准。具体来说，就是以农民的具体生活期待和生活需求为基础的农民的全面发展作为乡村建设的主体性路径来源，而摒弃以往政策规划下以乡村现代化和城镇化为导向，以片面经济指标变化衡量乡村建设成效。将农民的市民化发展过程从宏观的、计划性的、短期的政策性集中居住过程转变为微观的、自主性、渐进性的农民个体自选择过程，将农村社会和城镇化的变革发展过程，理解为农民个人的全面发展过程中群体自然选择的社会体现，而非政策规划下的社会整体改造。